ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3300/2017

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/59/2015, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, anularea actului administrativ considerat nelegal, respectiv decizia MADR de invalidare a certificatului de conformitate eliberat de organismul de inspecție B. pentru anul 2014, decizie transmisă Direcțiilor Agricole Județene cu adresa 114654 din 15 ianuarie 2015 și comunicată cu adresa DAJ Caraș Severin din 19 ianuarie 2015, precum și obligarea MADR să recunoască validitatea certificatului eliberat pentru anul 2014.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 352 din data de 14 decembrie 2015, Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității acțiunii și a respins acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, ca inadmisibilă.

Cererea de recurs Împotriva sentinței civile nr. 352 din data de 14 decembrie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii. În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta-reclamantă a susținut, în esență, că instanța de fond a omis să se pronunțe asupra unei probe hotărâtoare pentru dezlegarea pricinii, respectiv nu a avut în vedere cuprinsul răspunsului intimatului-pârât la plângerea prealabilă formulată de aceasta, act prin care a recunoscut faptul că s-a contestat un act administrativ, și nu o simplă adresă de informare. În virtutea rolului activ, instanța era obligată să stăruie pentru aflarea adevărului cu privire la obiectul dedus judecății și să dispună obligarea pârâtului să depună la dosarul cauzei actul administrativ prin care i-a fost invalidat certificatul, întrucât a solicitat anularea deciziei MADR de invalidare a certificatului de conformitate, nu adresa prin care a comunicată decizia. Așadar, instanța s-a aflat în eroare asupra obiectului cererii, ceea ce înseamnă că instanța s-a pronunțat pe un alt obiect decât cel cu care reclamanta a învestit instanța. În realitate, prin nota de control din 16 decembrie 2014 (la care se face referire în adresa din 15 ianuarie 2015 cu care a fost transmisă decizia de invalidare către Direcțiile Agricole Județene) au fost adoptate măsurile de invalidare a certificatului de conformitate deținut de reclamantă. Această notă de control, care nu a fost comunicată reclamantei, a fost aprobată de ministrul agriculturii și, odată aprobată, nota de control devine act administrativ emis de o autoritate publică în regim de putere publică. Pârâtul a ascuns reclamantei acest act (printr-o formă de abuz), nu l-a depus nici în cursul judecății, deși de acest act depindea soluționarea cauzei. Prin recurs, s-a solicitat proba cu înscrisurile aflate la dosarul cauzei de fond și înscrisuri noi în recurs, anexând Nota de control din 16 decembrie 2014 și Ordinul nr. 5 din 5 ianuarie 2015 însoțit de extras din anexa la acest ordin.

Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât MADR a depus întâmpinare la recursul reclamantei A., cu respectarea art. 490 alin. (2) C. proc. civ., prin care, în principal a invocat nulitatea recursului, raportat la prevederile art. 489 alin. (2) C. proc. civ., susținând că motivele invocate și dezvoltarea lor nu pot fi încadrate în vreunul din cazurile de casare limitativ prevăzute de art. 488 C. proc. civ., iar în subsidiar, pe fondul cauzei, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Prin întâmpinare, s-a solicitat proba cu înscrisuri, respectiv actele depuse deja la dosarul cauzei, precum și oricare alte probe ar rezulta din dezbateri.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 12 iulie 2017, s-a dispus comunicarea raportului, în baza dispozițiilor art. 493 alin. (4) C. proc. civ., cu mențiunea că părțile pot formula în scris un punct de vedere asupra raportului, în termen de 10 zile de la comunicare. Prin încheierea de ședință din data de 18 septembrie 2017 s-a respins excepția nulității, s-a admis, în principiu, recursul declarat de reclamantă și s-a fixat termen pentru judecarea recursului în ședință publică.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Controlul judiciar declanșat de recurenta-reclamantă are ca obiect anularea actului emis de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și comunicat Direcțiilor pentru Agricultură Județene cu adresa din 15 ianuarie 2015, precum și obligarea acestuia la recunoașterea certificatului de conformitate eliberat acestuia pentru anul 2014. Prima instanță a reținut că actul a cărui anulare s-a solicitat (adresa nr. x/15/01.2015) a fost adresat directorilor executivi din cadrul Direcțiilor pentru Agricultură Județene de pe întregul teritoriu al țării, cu scop de "informare privind situația organismului de inspecție și certificare C. - Sucursala Iernut", iar în conținutul său s-a adus la cunoștința destinatarilor că "în perioada 2-5.12.2014 Direcția Generală Control Antifraudă Inspecții - Direcția de Inspecții de Stat a efectuat verificări cu privire la criteriile de funcționare precum și la activitatea desfășurată de C. - Sucursala Iernut/D. SRL", iar în urma controlului, prin nota de control din 16 decembrie 2014 s-a propus informarea operatorilor cărora le-au fost eliberate certificate de către entitatea verificată asupra următoarelor aspecte: "- organismul de inspecție și certificare C. - Sucursala Iernut a fost radiat conform certificatului de radiere din data de 28.11.2014, emis în baza rezoluției nr. 14426 din 26 noiembrie 2014, iar societatea nou înființată, respectiv, D. S.R.L. nu este aprobată de MADR ca organism de inspecție și certificare; - certificatele de conformitate emise în baza rapoartelor de inspecție întocmite după data de 24.07.2014 și care au aplicată ștampila D. S.R.L. nu sunt eliberate în conformitate cu prevederile legislative naționale și comunitare în vigoare din domeniul agriculturii ecologice; - se impune orientarea către un alt organism de inspecție și certificare aprobat de MADR, în vederea continuării activității în sistemul de agricultură ecologică". În finalul actului s-a inserat solicitarea adresată destinatarilor actului de a identifica operatorii clienți ai C. - Sucursala Iernut/D. S.R.L. și de a-i informa cu privire la cele semnalate. Urmare a acestei solicitări, Direcția de Agricultură a Județului Caraș-Severin s-a adresat reclamantei prin adresa din 19 ianuarie 2015, arătând că are obligația de a-l informa în legătură cu aceleași aspecte enumerate în actul emis de MADR sub nr. x din 15 ianuarie 2015. Prima instanță a reținut că adresa MADR cu nr. 114654 din 15 ianuarie 2015 nu este un act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și nu poate face obiect al acțiunii în anulare în fața instanței de contencios administrativ, aspect în raport de care a respins acțiunea ca inadmisibilă. Soluția primei instanțe este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor normative pertinente în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză. Răspunzând punctual motivelor de recurs, Înalta Curte reține următoarele: Prima critică de nelegalitate vizează incidența motivului de nelegalitate reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. Pentru a fi incident acest motiv de nelegalitate este necesar ca instanța să fi încălcat prin hotărârea dată, regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. Sub acest aspect recurenta-reclamantă a susținut că instanța de fond a omis să se pronunțe asupra unei probe hotărâtoare pentru dezlegarea pricinii, respectiv nu a avut în vedere cuprinsul răspunsului intimatului-pârât înregistrat sub nr. x din 24 februarie 2015 și nu a stăruit în legătură cu decizia de invalidare a certificatului de conformitate eliberat de partenerul contractual. Din cuprinsul răspunsului la plângerea prealabilă înregistrat sub nr. x din 24 februarie 2015 rezultă că Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a indicat dispozițiile art. 1 alin. (1) și art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 referitoare la drepturile persoanei vătămate și obligația parcurgerii procedurii prealabile precum și faptul că pentru lămurirea situației contractuale este necesar ca reclamanta să se adreseze organismului de inspecție și certificare. Chiar dacă reclamanta s-a adresat cu "plângere prealabilă", iar Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a "răspuns plângerii prealabile" Înalta Curte constată că aceste demersuri nu au caracterul unor acte administrative în sensul statuat de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Contrar susținerii recurentei-reclamante, analiza probatoriului în prima instanță s-a făcut cu referire la obiectul dedus judecății. În ceea ce privește existența unei decizii de invalidare a certificatului de conformitate eliberat de partenerul contractual, la dosarul cauzei nu s-a depus niciun înscris din care să rezulte acest fapt, iar din cuprinsul notei de control rezultă doar constatarea echipei de control că organismul de inspecție și certificare a fost radiat. Totodată, intimatul-pârât prin întâmpinarea a învederat faptul că nu a dispus o atare revocare ori o altă măsură de înlăturare a efectelor juridice produse de certificatul de conformitate. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Prin invocarea acestui motiv de casare, recurenta-reclamantă a susținut că prin hotărârea dată Curtea de Apel nu s-a pronunțat pe unul din capetele de cerere. Sub acest aspect s-a învederat faptul că nota de control din 16 decembrie 2014 la care se face referire în adresa din 15 ianuarie 2015 reprezintă un act de care depindea dezlegarea legală a pricinii. Neavând acces la acest document (nota de control) a solicitat instanței de judecată revocarea deciziei de invalidare a certificatului de conformitate, fără a se referi direct la această notă de control pentru că nu cunoștea conținutul acesteia. Cu privire la acest motiv de recurs, Înalta Curte constată că din cuprinsul notei de control din 16 decembrie 2014 rezultă că echipa de control a constatat că la data efectuării verificărilor, organismul de inspecție și certificare C. - Sucursala Iernut, care a fost aprobat de MADR să desfășoare pe teritoriul României activități de inspecție și certificare în agricultură ecologică, este radiat conform certificatului de radiere din data de 28.11.2014, iar societatea nou înființată, D. S.R.L. nu este aprobată de MADR ca organism de inspecție și certificare, și ca atare, nu s-au putut aplica sancțiuni pentru neconformitățile constatate, conform prevederilor legale din domeniu. Cu alte cuvinte, se constată că certificatul de conformitate eliberat la data de 13.10.2014 de către B., prin administrator E., nu a fost invalidat prin nota de control deoarece, echipa de control a făcut constatări în ceea ce privește radierea organismului de inspecție și certificare C. - Sucursala Iernut, la data de 28.11.2014 și nicidecum cu privire la invalidarea certificatelor emise de această entitate. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Prin invocarea acestui motiv de casare, recurenta-reclamantă a susținut că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Cu privire la acest motiv de recurs, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanță a respins acțiunea dedusă judecății, ca inadmisibilă, actul atacat neputând fi calificat drept un act administrativ. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 prin act administrativ se înțelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ". Pentru a fi considerat act administrativ, condițiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații. Într-adevăr, adresa din 15 ianuarie 2015 este emisă de o instituție publică, respectiv Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale în exercitarea atribuțiilor legale, însă acest act nu reprezintă o manifestare juridică unilaterală deoarece aceasta presupune cu necesitate, să dea naștere, să modifice sau să stingă raporturi juridice între părți, raporturi juridice care presupun drepturi și obligații ale pârâtei. Chiar dacă actul emană de la o instituție publică, scopul emiterii lui nu a fost de a produce prin el însăși efecte juridice, ci de a-i comunica unui terț o informație despre persoana juridică cu care acesta avea încheiat un contract. Concluzionând, Înalta Curte constată că prin actul emis, Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale s-a adresat Direcțiilor de Agricultură Județene din subordinea sa și a solicitat informarea operatorilor în agricultura ecologică, care au beneficiat de serviciile de inspecție și certificare ale organismului C. - Sucursala Iernut în perioada 01.01.-28.11.2014 asupra unor aspecte de nelegalitate ce afectează certificatele de conformitate emise în baza rapoartelor de inspecție întocmite după 24.07.2014 și care au aplicată ștampila D. S.R.L., precum și asupra obligației de accesare a serviciilor altui organism de inspecție și certificare autorizat de MADR, în scopul continuării activității în sistemul de agricultură ecologică. Totodată, se constată că actul emis nu a modificat și nu a stins raporturi juridice în care acesta se afla ori s-a aflat ca subiect de drept, nici măcar în sensul invalidării certificatului de conformitate eliberat acestuia pentru anul 2014 de C. În ceea ce privește obligarea pârâtului Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale să recunoască validitatea certificatului eliberat pentru anul 2014, Înalta Curte constată că activitatea de inspecție și certificare în agricultură se fundamentează pe prevederile europene și naționale, respectiv Regulamentul nr. 834/2007 și Ordinul nr. 181/2012, iar aceste prevederi se aplică de către Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale în mod unitar tuturor organismelor de certificare ale produselor ecologice care își desfășoară activitatea pe teritoriul României. C. - Sucursala Iernut a fost aprobat de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și și-a desfășurat activitatea din anul 2005 pe teritoriul României, iar acest minister a recunoscut întotdeauna certificatele de conformitate emise până la momentul când, din voință proprie, organismul a solicitat radierea sa de la Oficiul Registrului Comerțului. Având în vedere că actul emis de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale nu a modificat sau stins raporturi juridice și nici nu face referire la înlăturarea pe viitor a efectelor actelor de certificare emise, ci doar menționează aspecte legate de nelegalitatea emiterii unor acte emise ca urmare a delegării competențelor de la un organ la altul, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a respins, ca inadmisibilă, cererea dedusă judecății. 6. Temeiul de drept al soluției. Pentru considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recurs, ca nefondat.