ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 957/2020

Ședința publică din data de 19 februarie 2020

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Bacău sub nr. x/2017 din 11.05.2017, reclamanții A., B., C., D., E., F., G. și H. au chemat în judecată Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, pentru Inspectoratul de Stat în Construcții, pentru ca prin hotărârea ce se va da să se dispună:

- anularea, în parte, a Ordinului nr. 1895 din 31 august 2016 emis de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, respectiv art. III, art. 68 și art. 70 din Anexa nr. 1 la acest ordin;

- suspendarea executării dispozițiilor anterior menționate, până la soluționarea fondului cauzei.

Prin sentința nr. 170 din 29 noiembrie 2017, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis în parte cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost precizată, a anulat art. 70 din "Procedura privind autorizarea și exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuția lucrărilor de construcții" aprobată prin art. I din Ordinul nr. 1.895 din 31 august 2016 emis de MDRAP (care constituie anexa 1 a acestui ordin); a respins ca nefondată cererea de chemare în judecată în ceea ce privește anularea art. III din Ordinul nr. 1.895 din 31 august 2016, precum și a art. 68 din "Procedura privind autorizarea și exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuția lucrărilor de construcții"; a constatat că cererea de suspendare a executării dispozițiilor menționate a fost soluționată prin sentința civilă nr. 105 din 6 iulie 2017 pronunțată de Curtea de Apel Bacău în aceeași cauză.

Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut, în esență, că pierderea calității de responsabil tehnic cu execuția pentru nerespectarea unui termen impus pentru preschimbarea vechilor atestate cu noi autorizații, iar nu pentru obținerea autorizațiilor, reprezintă o dispoziție legală care se impune a fi anulată.

Totodată, a apreciat că, atât timp cât nu s-a constatat și nici nu s-a motivat prin cererea de chemare în judecată faptul că, prin ea însăși, obligația de preschimbare a atestatelor și legitimațiilor cu autorizații și legitimații emise conform noii proceduri (art. III din Ordinul nr. 1985/2016), precum și procedura de preschimbare (art. 68 și art. 69 din Procedură) încalcă dispoziții legale de ordin superior, se impun a fi anulate doar dispozițiile care prevăd pierderea calității de responsabil tehnic cu execuția ca efect al nerespectării obligației de preschimbare în termenul prevăzut în art. III din Ordinul nr. 1985/2016 și art. 68 alin. (1) din Procedură.

Împotriva sentinței nr. 170 din 29 noiembrie 2017 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Recurentul a arătat că Ordinul nr. 1895/2016 a fost publicat în Monitorul Oficial al României, partea I, din 30 septembrie 2016 și că, începând cu intrarea în vigoare a prevederilor art. 21 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 10/1995 republicată, Inspectoratul de Stat în Construcții a preluat atribuțiile legale în domeniul autorizării și confirmării periodice a dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuția atestați.

Pentru a nu produce disfuncționalități în activitatea persoanelor atestate ca RTE a căror valabilitate a legitimațiilor expira începând cu luna ianuarie 2016 sau a celor care doreau să exercite activitatea atestată, dar nu mai aveau legitimații valabile anterior datei de 01.01.2016, I.S.C. a emis și publicat spre informare publică pe site-ul instituției:

- Ordinul Inspectorului General al I.S.C. nr. 47/29.01.2016 privind prelungirea valabilității legitimațiilor responsabililor tehnici cu execuția lucrărilor de construcții, a căror valabilitate expiră începând cu data de 01.01.2016 (prin care s-a prelungit valabilitatea acestor documente până la 01.07.2016)

- Ordinul nr. 393/01.07.2016 pentru modificarea Ordinului nr. 47/29.01.2016 (prin care s-a prelungit valabilitatea documentelor până la 01.09.2016);

- Ordinul nr. 1498/31.08.2016 pentru modificarea Ordinului nr. 47/2016 (prin care s-a prelungit valabilitatea documentelor până la 31.12.2016);

- Ordinul nr. 1985 din 29.12.2016 pentru modificarea Ordinului inspectorului general nr. 47/2016 (prin care s-a prelungit valabilitatea acelorași documente până la 31.05.2017).

Ordinele Inspectorului General al ISC nr. 1498/31.08.2016 și nr. 1985/29.12.2016 au fost emise în aplicarea prevederilor Procedurii, pentru a prelungi valabilitatea legitimațiilor până la emiterea autorizațiilor și legitimațiilor emise de ISC pentru persoanele care au depus, în termenul stabilit de Procedură, dosar de preschimbare a atestatelor și legitimațiilor emise de MDRAPFE (dosar având componența identică cu cea a dosarului pentru prelungirea vizei atestării profesionale publicată pe site-ul MDRAPFE încă de la data emiterii Ordinului Inspectorului General al ISC nr. 47/2016).

De asemenea, ISC a publicat pe site-ul instituției, spre informare publică, lista persoanelor care au depus dosar de prelungire a vizei atestării profesionale de RTE, listă ce a fost actualizată permanent.

Potrivit prevederilor art. III alin. (2) din Ordinul MDRAP nr. 1895/2016, și 68 alin. (1) din anexa 1 la ordin, "persoanele atestate ca responsabil tehnic cu executarea lucrărilor de construcții anterior intrării în vigoare a acestui ordin pot solicita Inspectoratului de Stat în Construcții - I.S.C., până la data de 31 decembrie 2016, preschimbarea atestatelor și legitimațiilor" cu autorizații și legitimații în conformitate cu prevederile Procedurii.

Conform art. 70 alin. (1) din Procedură, "persoanele care nu au solicitat preschimbarea atestatelor legitimațiilor în termenul prevăzut art. 68 alin. (1) vor pierde calitatea de responsabil tehnic cu execuția și nu vor mai putea desfășura activitatea."

La data de 18.01.2017, intimații au transmis Inspectoratului de Stat în Construcții un e-mail prin care au solicitat prelungirea perioadei de depunere a dosarelor de preschimbare a atestatelor și a legitimațiilor de responsabil tehnic cu execuția.

Având în vedere modificările legislative, respectiv prevederile art. 68 alin. (1) din Procedura privind autorizarea și exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuția lucrărilor de construcții aprobată prin Ordinul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice nr. 1895/31.08.2016, Inspectoratul ce Stat în Construcții - I.S.C. nu a putut da curs solicitărilor intimaților, deoarece aceștia nu au solicitat preschimbarea atestatelor și legitimațiilor în termenul prevăzut la art. 68 alin. (1) din Procedură, respectiv 31.12.2016, aflându-se deci în situația prevăzută la art. 70 alin. (1), în acest sens fiind întocmită adresa de răspuns nr. x/23.02.2017.

Neexercitarea dreptului de depunere a dosarelor de preschimbare a atestatului sau a legitimației emise de I.S.C. și de prelungire a vizei atestării profesionale de responsabil tehnic cu execuția lucrărilor de construcții până la termenul limită de 31.12.2016 stipulat de prevederile legale mai sus invocate atrage pierderea calității de responsabil tehnic cu execuția. Acest efect legal este reglementat expres de art. 70 alin. (1) din procedura invocată.

În speță, la data solicitării depuse de către intimați, dispoziția legală mai sus menționată își produsese deja efectul, persoanele atestate ca responsabil tehnic cu execuția care nu au depus dosar de preschimbare până la 31 decembrie 2016 pierzându-și această calitate.

A arătat recurentul că s-a beneficiat de egalitate de tratament în ceea ce privește termenul de preschimbare a documentelor care stau la baza exercitării activității de responsabil tehnic cu execuția.

În plus, instanța de fond a înțeles să mențină dispozițiile art. 68 din Ordin, respectiv obligativitatea preschimbării atestatelor și legitimațiilor cu autorizații și legitimații emise de I.S.C până la data de 31.12.2016, însă a lipsit de substanță această obligație, în absența oricărei sancțiuni ce ar trebui să intervină în situația încălcării dispoziției.

De asemenea, prin acțiunea introductivă, s-a solicitat anularea art. 70 din Ordinul nr. 1895-2016, însă susținerile intimaților vizează strict termenul de depunere a cererilor de preschimbare (prelungirea acestuia) și așa zisa "discriminare" la care au fost supuși, neexistând însă nicio critică referitoare la sancțiunile instituite de textul mai sus menționat.

Solicită să se aibă în vedere și practica judiciară în spețe similare.

II. Procedura în fața instanței de recurs

Intimații reclamanți au formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

Au susținut, în esență, că prevederile art. 68 al 1 si art. 70 al 1 si art. 20 din Procedura sunt în sensul arătat de recurent, privind obligativitatea solicitării în termen a preschimbării atestatelor si legitimațiilor pentru păstrarea calității de responsabil tehnic cu execuția lucrărilor în construcții, dar aceste prevederi încalcă dispozițiile art. 9 al 8 din O.U.G. nr. 49/2009 privind libertatea de stabilire a prestatorilor de servicii si libertatea de a furniza servicii in România, act normativ care transpune DIRECTIVA 2006/123/CE a PARLAMENTULUI EUROPEAN si a CONSILIULUI din 12 decembrie 2006.

Au reiterat susținerea că există discriminare intre cei care au respectat termenul stabilit de Procedură si cei ce nu au procedat conform acestor prevederi, în condițiile in care legitimațiile si atestatele intimaților expirau cel mai devreme la 06.11.2017 pentru H. si cel mai târziu la 22.04.2020 pentru I., deci cu mult după data de 31.12.2016, iar pentru cei cărora le-au expirat actele respective după data de 01.01.2016, Inspectoratul de Stat in Construcții a emis ordine si anume Ordinul nr. 47/29.01.2016, Ordinul nr. 393/01.07.2016, Ordinul nr. 1499/31.08.2016 si Ordinul nr. 1895/29.12.2016, prin care valabilitatea legitimațiilor a fost prelungită succesiv. Prin noua procedură reglementată prin Ordinul nr. 1895/2016 se reduce semnificativ sfera persoanelor cu vocație la solicitarea si obținerea autorizației de responsabil tehnic cu execuția lucrărilor în construcții, concluzie ce rezultă din compararea dispozițiilor art. 12 din Ordinul nr. 777/2003 cu cele ale art. 9 din Ordinul nr. 1895/2016.

Este neîntemeiată susținerea recurentului potrivit căreia menținerea dispozițiilor art. 68 din Procedură lipsește de substanță obligația de preschimbare a atestatelor si legitimațiilor, a cărei încălcare nu ar fi sancționată în niciun fel.

Susținerea recurentei că nu s-ar fi formulat critici cu privire din sancțiunile prevăzute de art. 70 din Procedură nu este nici ea întemeiată.

Pentru a deveni responsabil tehnic cu execuția lucrărilor in construcții trebuie susținut un examen organizat de către Inspectoratul de Stat in Construcții, iar intimații au obținut atestatul în urma unui examen, care reprezintă echivalentul unei diplome și nu poate fi anulat decât dacă examenul a fost anulat pentru fraudă, Ordinul nr. 1895/2016 fiind parțial neconstituțional sub acest aspect si pentru faptul că încalcă dreptul la exercitarea unei profesii.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul pârâtului este fondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Intimații reclamanți au supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ dispoziții cuprinse în actul administrativ reprezentat de Ordinul nr. 1895/2016.

Acțiunea lor a fost admisă în parte, prima instanță apreciind ca fiind parțial netemeinic și nelegal actul administrativ contestat.

Înalta Curte reține că Ordinul nr. 1895/31.08 2016 a fost emis în temeiul art. III alin. (2) din Legea nr. 177/2015 pentru modificarea și completarea Legii nr. 10/1995 și al art. 12 alin. (7) și art. 14 alin. (1) lit. c) din H.G. nr. 1/2013.

Legea nr. 177/2015 pentru modificarea și completarea Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcții a impus ca, în termen de 4 luni de la data intrării în vigoare a legii, Inspectoratul de Stat în Construcții să elaboreze procedura de autorizare și exercitare a dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuția, procedură supusă aprobării prin ordin al ministrului dezvoltării regionale și administrației publice."

La data de 18.01.2017, intimații au solicitat Inspectoratului de Stat în Construcții prelungirea perioadei de depunere a dosarelor de preschimbare a atestatelor și a legitimațiilor de responsabil tehnic cu execuția.

Având în vedere prevederile art. 68 și art. 70 din Procedura privind autorizarea și exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuția lucrărilor de construcții aprobată prin Ordinul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice nr. 1895/31.08.2016, Inspectoratul de Stat în Construcții nu a dat curs solicitării intimaților, aspect comunicat cu adresa nr. x/23.02.2017, refuzul fiind unul justificat de autoritate prin aceea că intimații nu au solicitat preschimbarea atestatelor și legitimațiilor deținute în termenul prevăzut la art. 68 alin. (1) din Procedură (31.12.2016), fiindu-le exclusiv imputabilă pasivitatea care a condus, potrivit art. 70 alin. (1), la pierderea calității de responsabil tehnic cu execuția până la momentul la care se vor conforma din nou exigențelor legale în materie.

Instanța de fond a reținut fără niciun temei existența în cuprinsul procedurii a unei discriminări "nejustificate și disproporționate" care ar justifica anularea parțială a actului administrativ contestat.

Astfel, situația în raport cu care s-a invocat starea de discriminare nu este similară cu cea intimaților reclamanți. Derogarea acordată ulterior responsabililor tehnici cu execuția lucrărilor a căror legitimație expira după 1 ianuarie 2016, în sensul prelungirii valabilității acesteia până la data de 31 mai 2017, a fost o măsură absolut necesară pentru a nu bloca activitatea în domeniu, tocmai în contextul în care procedura de emitere a Ordinului nr. 1895/2016 nu fusese încă finalizată, iar după intrarea sa în vigoare era previzibilă necesitatea unei perioadei de conformare.

Pe de altă parte, nu se poate considera că ar exista identitate de situație între cei care au respectat termenul stabilit de procedură și cei care nu au procedat conform acestor prevederi și, de altfel, aceștia din urmă au beneficiat, la rândul lor, de un termen de preschimbare a documentelor care stau la baza exercitării activității de responsabil tehnic cu execuția, întreaga procedură fiind publicată, atât în Monitorul Oficial al României, cât și pe site-ul Inspectoratului de Stat în Construcții, însă, fără a prezenta o justificare rezonabilă, intimații reclamanți au solicitat doar prelungirea termenului.

Or, Înalta curte constată că perioada de 3 luni pentru conformarea la noile cerințe nu poate fi apreciată ca fiind excesiv de scurtă în contextul în care sfera aplicabilității noilor norme de atestare este una restrânsă la o singura specialitate și presupune din partea destinatarilor normei un demers relativ simplu și cunoscut încă de la dobândirea calității de RTE (același cu cel pentru confirmarea exercitării dreptului de practică).

Legea nr. 10/1995, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 177/2015, a separat categoriile de profesioniști în construcții pentru care a prevăzut necesitatea atestării tehnico-profesionale de cele pentru care a instituit necesitatea autorizării, pentru responsabilii tehnici cu execuția (pentru care până atunci era necesar un certificat de atestare tehnico-profesională) fiind prevăzută autorizarea, precum și confirmarea periodică a exercitării dreptului de practică.

Este evident că modificările legislative au vizat și reorganizarea activității/atribuțiilor instituțiilor competente, dar și a categoriilor de specialiști, printr-o reglementare unitară și evidență actualizată a activității într-un domeniu atât de important cum este cel al răspunderii în materia executării construcțiilor.

Prin urmare, exista obligația legală pentru toți responsabilii tehnici cu execuția, deținători de certificate de atestare tehnico-profesională, să respecte toate normele impuse pentru desfășurarea activității, deci inclusiv a termenului la care se referă art. 70 din Procedura adoptată în temeiul legii.

Cerința privind termenul în care persoanele atestate ca responsabil tehnic cu execuția lucrărilor trebuiau să solicite preschimbarea atestatelor și legitimațiilor dobândite anterior nu poate fi apreciată ca nelegală, cât timp se circumscrie condiției legale a confirmării periodice a dreptului de practică, necesității ca această confirmare să fie efectuată într-un termen rezonabil de către autoritatea cu competență în domeniu, și opțiunii legiuitorului ca pe viitor activitatea specifică să se desfășoare pe bază de autorizație, iar nu de certificat de atestare, asigurându-se și posibilitatea efectivă persoanelor interesate să-și reconfirme calitatea anterior dobândită, dar nu sine die, tocmai prin dispozițiile tranzitorii cuprinse în art. 68 și art. 70 din Procedură.

Obligația de a solicita confirmarea dreptului de practică de către responsabilii tehnici cu execuția lucrărilor nu este nici în contradicție cu dreptul la muncă (la exercitarea profesiei), astfel cum fără temei susțin intimații reclamanți, întrucât calitatea de RTE le-a fost recunoscută inițial tot de o autoritate administrativă, iar legiuitorul este în drept să impună reconfirmarea periodică a acestei calități de către organul administrativ competent, neputându-se imputa autorității de reglementare pasivitatea intimaților.

Nu poate fi primită nici susținerea intimaților reclamanți în sensul că dispozițiile Procedurii în discuție încalcă art. 9 al 8 din O.U.G. nr. 49/2009 privind libertatea de stabilire a prestatorilor de servicii si libertatea de a furniza servicii în România, act normativ care transpune Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului.

Astfel, în primul rând, așa cum se arată în preambulul O.U.G. nr. 49/2009, adoptarea acesteia a fost generată de "necesitatea creării unui cadru juridic adecvat care să fundamenteze măsurile prealabile pe care autoritățile competente trebuie să le ia pentru punerea în aplicare a prevederilor directivei și termenul foarte restrâns până la care administrația publică din România va trebui să fie pregătită să pună în aplicare prevederile acesteia", în art. 1 prevăzându-se expres că ordonanța "reglementează cadrul general al libertății de stabilire a prestatorilor de servicii și libertatea de a furniza servicii pe teritoriul României".

Prin urmare, actul normativ invocat de intimați nu este incident în cauză, ei nefiind nici "prestatori stabiliți pe teritoriul României, care prestează servicii pe teritoriul altor state membre", nici "prestatori stabiliți pe teritoriul altui stat membru, care prestează servicii pe teritoriul României", aplicându-li-se legislația națională.

De altfel, actul normativ contestat a fost publicat în termen util, este clar și prevede la art. 70 alin. (2) un remediu efectiv, inclusiv pentru persoanele care au pierdut calitatea de responsabil tehnic cu execuția din diverse motive (întrucât este vorba de o calitate, iar nu de o profesie), acela de a solicita autorizarea, conform Procedurii privind autorizarea și exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuția lucrărilor de construcții, aprobate prin Ordinul MDRAP nr. 1895/31.08 2016, atunci când vor opta din nou pentru exercitarea activității de responsabil tehnic cu execuția.

În al doilea rând, instanța de contencios administrativ nu fost învestită cu o acțiune privind constatarea refuzului nejustificat al autorității de a emite autorizație pentru desfășurarea activității (pentru a se pune problema respectării interdicției cuprinse în art. 9 alin. (8) din Ordonanță) ori de a preschimba atestatele/legitimațiile intimaților reclamanți, ci exclusiv cu examinarea legalității prevederilor Procedurii aprobate prin Ordinul nr. 1895/2016, examinare care se realizează prin raportare la legislația în vigoare la data emiterii sale și cu care, așa cum am arătat deja, ordinul nu vine în contradicție.

Față de toate împrejurările de fapt și de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o greșită aplicare a prevederilor legale la situația de fapt ce rezulta din probatoriul administrat, motiv pentru care se impune casarea sentinței recurate.

IV. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației (fost Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice), va casa sentința recurată și, rejudecând, va respinge acțiunea precizată ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației (fost Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice) împotriva sentinței nr. 170 din 29 noiembrie 2017 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată.

Respinge acțiunea precizată ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 19 februarie 2020.