ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5945/2019

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 14 iunie 2016, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății anularea anexelor 1-4 din Ordinul 861/2014 precum și obligarea pârâtului la plata sumei de 386934,08 RON reprezentând costul achitării medicamentelor. În motivarea acțiunii sale, reclamantul a arătat că a fost diagnosticat cu o boală de piele, un carcinom bazocelular ulcerat, afecțiune pentru a cărei tratare a urmat mai mult intervenții chirurgicale și mai multe tratamente, inclusiv radioterapie. În anul 2013, a indicat reclamantul, a aflat de existența unui medicament revoluționar "ERIVEDGE" ce a fost introdus pe piața românească la începutul anului 2014 din luna februarie, reclamantul fiind unul din puținii cumpărători. Reclamantul a indicat că administrarea acestuia a avut efectul scontat, suprafața și gravitatea afecțiunii fiind diminuate substanțial.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința civilă nr. 3700 din data de 16.11.2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei calității procesuale active și a respins acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu Ministerul Sănătății.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței civile nr. 3700 din data de 16.11.2016 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs B., moștenitor al defunctului A., invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. Cu privire la primul motiv de recurs constând în încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității (pct. 5 de la art. 488 alin. (1) C. proc. civ.) invocă următoarele aspecte: a) Necomunicarea înscrisului reprezentat de Decizia nr. 1054/2010 a ICG, prin raportare la prevederile art. 245, 205 alin. (2) lit. a) și 390 C. proc. civ., magistratul care invocă excepție nefiind scutit de a arăta înscrisurile avute în vedere în susținerea excepției; b) Tot cu titlu de viciu de procedură, alături de cel menționat mai sus, apreciază că, invocarea din oficiu a excepției lipsei calității procesuale active a reclamantului nu a fost motivată, astfel încât să se cunoască argumentele pe care se întemeiază și nici nu a fost comunicată cu suficient timp înainte, astfel încât să poată formula apărări; c) Neacordarea unui termen până la care excepția să poată fi discută, cu încălcarea dreptului la apărare, prevăzut la art. 6, 8 și 13 din C. proc. civ. d) Prima instanță nu a comunicat și încheierea de ședință de la termenul din 02.11.2016, în contradicție cu prevederile de la art. 233 și 425 C. proc. civ., fiind astfel în imposibilitate de a căuta argumente în apărare în cuprinsul acestei încheieri, semnificativă din perspectiva dezbaterilor cu privire la excepția ridicată din oficiu de prima instanță; e) Deși prima instanță a reținut din cuprinsul cererii de chemare în judecată că se critică și Decizia 550/20.10.2014 nu a pus în discuția părților recalificarea ori precizarea acesteia cu privire la acest act administrativ, așa cum ar fi trebuit să o facă în temeiul prevederilor art. 22 alin. (4) C. proc. civ. Cu privire la cel de-al doilea motiv de recurs constând în nearătarea motivelor pe care se întemeiază hotărârea recurată (pct. 6 de la art. 488 alin. (1) C. proc. civ.). arată că, prima instanța nu a motivat respingerea apărărilor reclmanatului, redactate in extenso în concluziile scrise, pe aspectul lipsei calității procesuale active. Cu privire la motivul de recurs constând în încălcarea sau aplicarea greșită a unei norme de drept material arată că au fost încălcate și/sau aplicate greșit prevederile art. 4 alin. (4) și (8) alin. (1), l 1 și l 2 din Legea nr. 554/2004. Pentru anularea actului administrativ normativ nu avea altă cale decât a acțiunii în anulare, prevăzută de Legea nr. 554/2004, reclamantul neavând calitatea necesară pentru a critica și Decizia nr. 550/2014 a ANMDM, de respingere a introducerii pe lista medicamentelor compensate a medicamentului ERIVEDGE. Suplimentar, orice critică întemeiată pe contenciosul administrativ și îndreptată împotriva Deciziei nr. 550/2014 a ANMDM ar urma să fie respinsă fără dubiu, soluția dată de această autoritate publică fiind justificată prin redactarea actului normativ ce formează critica de fond, respectiv OMS 861/2014. Există un interes legitim, atât public - prin eliminarea prevederilor arbitrare și nelegale din OMS 861/2014, care ar deschide accesul la procedura de introducere pe lista medicamentelor compensate și unor alți solicitanți decât persoanele juridice, beneficiarii introducerii pe piață a unor medicamente noi - cât și privat, prin afectarea în mod direct și violent a dreptului meu la viață și sănătate. Teza 1 de la art. 8 alin. (1) din L554/2004 atribuie vocație procesuală în două ipoteze: (i) atunci când este invocată vătămarea unui drept recunoscut prin lege și (ii) atunci când vătămarea este datorată unui act administrativ unilateral. Mai mult, prevederea de la alin. (1) din Legea nr. 554/2004, teza 1, vizează actul administrativ unilateral. Teza a doua a respectivului articol aduce în discuție și interesul legitim, fără a preciza dacă acesta trebuie să fie public sau privat. Redactarea articolului 8 alin. (1) 2 este explicită, în sensul că dispune că acțiunile întemeiate pe interesul legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului {administrativ, neprecizând dacă acesta este normativ ori individual, opinia noastră fiind în sensul că trebuie să fie un act administrativ normativ, numai un astfel de act având vocația necesară anulării). Din această interpretare apare evident că (i) acțiunea nu putea viza decât anularea actului administrativ normativ, (ii) anularea Deciziei 550/2014 a ANMDM urmând a se face subsecvent, prin efectul anulării actului normativ care a stat la baza sa, o astfel de abordare judiciară, în etape, a speței nefîînd interzisă prin Legea 554/2004. În aflarea adevărului, în temeiul prevederilor art. 22 alin. (3) C. proc. civ., ar fi trebuit introducerea în cauză a ANMDM, astfel încât aceasta să poată formula apărări (în fapt aceste apărări au fost formulate de ANMDM în mod repetat), aceasta arătând că în lipsa unor alte prevederi legislative, soluția sa la cererea de introducere pe piață a medicamentului ER1VEDGE, formulată de C., nu putea fi decât una singură: respingerea (a se vedea în acest sens și reținerile primei instanțe din hotărârea recurată - pag. 2, alin. (5). Concluzia este că atât interesul legitim public cât și cel privat sunt încălcate deopotrivă prin dispozițiile OMS nr. 861/2014. Din punct de vedere cronologic și logic, încălcarea s-a realizat inițial la nivelul interesului public și numai ulterior, prin condiționarea accesului la lista de medicamente compensate de existența unui comparator chiar și în cazul medicamentelor orfane, s-a realizat vătămarea interesului meu legitim privat. Din această perspectivă, ipoteza de la alin. (1) 1 al art. 8 din Legea nr. 554/2004 nu este aplicabilă în speța dedusă judecății și nu poate constitui motiv de admitere a excepției lipsei calității procesuale active. Față de aceste aspecte, solicită admiterea recursului formulat, constatarea calității procesuale active și trimiterea cauzei spre rejudecare la Curtea de Apel.

Apărările intimatei-reclamante Intimatul-pârât a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția lipsei capacității procesuale de folosință a reclamantului A. și, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 31 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 27 noiembrie 2019.

Soluția instanței de recurs Examinând cu prioritate cererea de recurs, în raport cu actele și lucrările dosarului, a dispozițiilor legale incidente pricinii, Înalta Curte va face aplicarea dispozițiilor art. 248 din C. proc. civ., în raport de care va constata lipsa capacității procesuale de folosință a recurentului-reclamant A., pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Potrivit dispozițiilor art. 248 alin. (1) și (2) din C. proc. civ., "(1) Instanța se va pronunța mai întâi asupra excepțiilor de procedură, precum și asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei. (2) În cazul în care s-au invocat simultan mai multe excepții, instanța va determina ordinea de soluționare în funcție de efectele pe care acestea le produc." În cauza de față, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant A. a decedat la data de 10.01.2017, așa cum rezultă din certificatul de moștenitor nr. x/31.03.2017 încheiat în fața Notarului Public D.. Cu referire la transmiterea calității procesuale active, Înalta Curte reține că aceasta nu poate opera în favoarea numitului B., în calitate de moștenitor al reclamantului, cu privire la capătul de cerere având ca obiect anularea anexelor Ordinului nr. 861/2014, întrucât succesorul reclamantului nu poate justifica o vătămare proprie în ceea ce privește protecția dreptului la sănătate în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate, pentru a continua demersul antecesorului său, în contextul în care, așa cum a reținut prima instanță, reclamantul nu a formulat în cauza dedusă judecății o cerere care să vizeze situația lui concretă, respectiv cenzurarea unui refuz apreciat ca nefondat de decontare a cheltuielilor efectuate de achiziționarea medicamentului inovator sau introducerea acestuia, pentru viitor, pe lista DCI, care ar putea constitui obiectul acțiunii în contencios administrativ în conformitate cu art. 8 alin. (1) și alin. (1) 1 din Legea nr. 554/2004. Altfel spus, dat fiind faptul că prima instanță a respins acțiunea reclamantului de anulare a anexelor 1-4 la OMS nr. 861/2014, ca fiind formulată de o persoană lipsită de calitate procesuală activă, în lipsa unui demers jurisdicțional concret, care ar putea constitui obiectul acțiunii în contencios administrativ în conformitate cu art. 8 alin. (1) și alin. (1) 1 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte apreciază că în cauză nu subzista un drept sau un interes legitim în privința căruia să opereze transmiterea calității procesuale active. Potrivit art. 34 din C. civ. adoptat prin Legea nr. 287/2009 "capacitatea de folosință este aptitudinea persoanei de a avea drepturi și obligații civile". Deci, capacitatea procesuală reprezintă aplicarea pe plan procesual a capacității civile și constă în aptitudinea unei persoane de a avea drepturi și obligații pe plan procesual, iar în cazul persoanelor fizice, capacitatea de folosință începe la nașterea lor și încetează la moartea lor. Excepția lipsei capacității de folosință este o excepție de fond, absolută și peremptorie, iar actele de procedură - inclusiv cererea de chemare în judecată/cererea de recurs - făcute de o persoană fără capacitate de folosință sunt nule absolut. Potrivit art. 56 alin. (1) din C. proc. civ., "poate fi parte în judecată orice persoană care are folosința drepturilor civile. Lipsa capacității procesuale de folosință poate fi invocată în orice stare a procesului". Per a contrario, nu poate fi parte într-un proces civil persoana care nu are capacitate personală de folosință, întrucât a decedat. Având în vedere că excepția lipsei capacității procesuale de folosință este o excepție peremptorie, dirimantă, de fond și absolută, aceasta poate fi invocată în orice stare a pricinii, atât în fața instanței de fond, de apel, iar în recurs cu respectarea dispozițiilor art. 488 alin. (2) C. proc. civ. Înalta Curte constată că, prin deces, recurentul-reclamant a pierdut capacitatea procesuală de folosință, calea de atac nu putea fi declarată nici prin succesorul legal, împrejurare în raport de care criticile formulate împotriva hotărârii primei instanțe nu pot fi analizate din perspectiva cazurilor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. Temeiul de drept al soluției. Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu dispozițiile art. 248 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurentul-reclamant pentru lipsa capacității procesuale de folosință.