ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5737/2019

Ședința publică din data de 20 noiembrie 2019

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanții A., B., C., D. și E., au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Ministerul Finanțelor Publice:

- suspendarea Ordinului nr. 171 din data de 2 septembrie 2016 al Procurorului General al Parchetului de pe lângă Inalta Curte de Casație și Justiție până la soluționarea acțiunii în anulare a acestuia;

- anularea Ordinului nr. 171 din data de 2 septembrie 2016 al Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție;

- obligarea Ministerului Public - Parchetului de pe lângă Inalta Curte de Casație și Justiție să plătească indemnizațiile de încadrare brută lunare cuvenite începând cu data de 1 august 2016, astfel stabilite prin Ordinlele nr. 154/2016, nr. 155/2016 și nr. 156/2016 ale procurorului general al Parchetului de pe lângă înalta Curte de Casație și Justiție;

- obligarea Ministerului Public - Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție să plătească dobânda legală și rata inflației la sumele datorate;

- obligarea Ministerului Finanțelor Publice să asigure în bugetul Ministerului Public creditele bugetare necesare efectuării plății sumelor datorate prin aplicarea Ordinelor nr. 154/2016, nr. 155/2016 și nr. 156/2016 din data de 12 august 2016;

Curtea de Apel Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 183 din 27 ianuarie 2017, a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor Publice și cererea reclamanților privind suspendarea executării Ordinului nr. 171/2.09.2016, ca neîntemeiată.

Totodată, a admis cererea formulată de reclamanți, a anulat Ordinul nr. 171/2.09.2016 emis de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și a obligat pârâtul Ministerul Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție să plătească reclamanților diferențele dintre indemnizațiile calculate conform Ordinului nr. 171/2.09.2016 și cele cuvenite conform Ordinelor nr. 154/2016, nr. 155/2016 și nr. 156/2016, diferențe ce vor fi actualizate, începând cu data de 1.08.2016, și la plata dobânzii legale aferente de la data scadenței fiecărui venit lunar până la data plății efective.

Prin aceeași sentință, a obligat pârâtul Ministerul Finanțelor Publice să asigure pârâtului Ministerul Public fondurile necesare plății sumelor de bani menționate.

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs pârâții Ministerul Public -Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Ministerul Finanțelor Publice.

3.1. În motivarea căii de atac, pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a susținut, în esență, că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

Astfel, a arătat că Ordinul nr. 171/2.09.2016 relevă faptul că acesta are ca obiect suspendarea aplicării unor ordine de salarizare (Ordinele nr. 154, nr. 155 și nr. 156) și nu stabilirea unei indemnizații de încadrare.

Ordinele nr. 154, nr. 155 și nr. 156 din 12 august 2016, prin care s-a dispus ca, începând cu 1 august 2016, procurorii și personalul de specialitate juridică asimilat judecătorilor și procurorilor să beneficieze de nivelul maxim de salarizare pentru funcția de procuror, prin aplicarea la indemnizația de încadrare brută lunară a valorii de referință sectorială majorate cu 18% au fost emise având în vedere art. 3

1

alin. (1) din O.U.G nr. 57/2015, introdus prin art. I alin. (1) din O.U.G nr. 20/2016, și inechitățile salariale existente în cadrul aceleiași categorii profesionale, au fost emise

Prin art. I alin. (2) din O.U.G nr. 43/2016, art. 3

1

din O.U.G nr. 57/2015 a fost completat cu alin. (1)

2

, potrivit căruia "în aplicarea prevederilor alin. (1), pentru stabilirea nivelului maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare din cadrul salariale prevăzute în actele normative privind salarizarea personalului plătit din instituției sau autorității publice respective, se iau în considerare numai drepturile fonduri publice și nu se includ drepturile stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătorești".

În atare context normativ, aplicarea Ordinelor nr. 154/2016, nr. 155/2016 și nr. 156/2016 a rămas fără fundament legal, întrucât la emiterea acestora au fost avute în vedere drepturi stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătorești, adică tocmai ipoteza pe care textul actual o exclude.

În consecință, prin Ordinul nr. 71 emis la data de 2 septembrie 2016 de procurorul general al Parchetului de pe lângă înalta Curte de Casație și Justiție s-a dispus încetarea aplicării Ordinelor nr. 154/2016, nr. 155/2016 și nr. 156/2016, începând cu 1 august 2016, urmând ca drepturile salariale ale procurorilor și personalului de specialitate juridică asimilat judecătorilor și procurorilor să fie cele stabilite anterior acestei date.

A susținut astfel că Ordinul nr. 171 din 2 septembrie 2016, act administrativ cu caracter individual, a fost emis conform prevederilor legale în vigoare.

Totodată, recurentul a arătat că acțiunea reclamanților a devenit lipsită de interes, pentru că, în temeiul Deciziei nr. 794 din 15 decembrie 2016 a Curții Constituționale referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 3

1

alin. (1

1

) - (l

4

) din O.U.G. nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, Procurorul General a emis Ordinul nr. 2536/21.12.2016.

Potrivit acestui nou ordin, a susținut că personalul sus-menționat beneficiază, începând cu data de 1 august 2016, de drepturile salariale majorate în acord cu nivelul maxim de salarizare, prin aplicarea la indemnizația de încadrare brută lunară a valorii de referință sectorială majorată cu 18%, practic fiind repuse în vigoare Ordinele nr. 154, nr. 155 și nr. 156 din 12.08.2016 a căror aplicare a fost suspendată de Ordinul nr. 171/2.09.2016.

În consecință, față de lipsa de interes a acțiunii, a solicitat să fie respinse și cererile accesorii privind actualizarea sumelor pretinse cu indicele de inflație și dobânda legală.

Imposibilitatea aplicării indicelui de inflație se datorează și faptului că, potrivit art. 14 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, nici o cheltuială nu poate fi înscrisa în buget și nici angajată și efectuată din acesta dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuială.

Ministerul Public nu are alte surse de finanțare în afara celor alocate prin lege, plata sumei reprezentând indicele de inflație putându-se face numai prin intervenția legiuitorului, iar obligarea de către instanță la plata acestora ar reprezenta stabilirea în sarcina instituțiilor pârâte a unei obligații imposibile.

Cât privește dobânda cerută, a susținut că, în cauză, nu există nici o convenție între reclamanți și pârât cu privire la acordarea unor dobânzi, motiv pentru care dispozițiile privind dobânda legală nu își găsesc aplicabilitatea în speță.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea acțiunii ca lipsită de interes.

3.2 În dezvoltarea motivelor de recurs, pârâtul Ministerul Finanțelor Publice

a invocat prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Astfel, a susținut că în mod greșit priam instanță a respins excepția lipsei calității sale procesuale pasive și a omis să se pronunțe asupra excepției lipsei calității procesuale active a reclamanților, precum și asupra excepției inadmisibilitățiî, invocate prin întâmpinare, deși în considerentele hotărârii a făcut trimitere la faptul că argumentele expuse anterior justifică inclusiv respingerea acestor excepții.

Potrivit recurentului, în considerentele hotărârii atacate, prima instanță a motivat în mod lacunar respingerea excepțiilor invocate, ignorând atât prevederile legale în materie, cât și deciziile Înaltei Curți, având în vedere jurisprudența CEDO la care a făcut trimitere (cauza Sandor împotriva României 2005, cauza Săcăleanu contra României 2007).

Recurentul a reiterat excepția lipsei calității sale procesuale pasive, susținând că în mod greșit prima instanța s-a raportat la cele două cauze, considerând că "garanțiile prevăzute de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului își pierd rațiunea de a exista", întrucât nu există identitate între situația reclamantelor din cauzele la care a făcut trimitere și cea a reclamanților din prezenta cauză.

Astfel, în cauza pendinte, reclamanții nu au obținut anterior o hotărâre judecătorească definitivă pronunțată în favoarea lor privind obligarea Ministerului Finanțelor Publice la plata unei sume de bani, nu există nici un refuz al ministerului de a executa o asemenea hotărâre și nici nu s-a omis executarea unei hotărâri judecătorești de către acesta, așa încât nu se poate vorbi despre pierderea garanțiilor prevăzute de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, apreciindu-se, totodată, greșit că aceste prevederi se aplică cu prioritate în raport cu dreptul intern.

De asemenea, a susținut că, în soluționarea acestei excepții, prima instanță nu a ținut cont de Decizia nr. 10/2011 și Decizia nr. 13/2016 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție privind recursurile în interesul legii, obligatorii pentru instanțe, și nici de prevederile Legii nr. 500/2002 și Legii nr. 554/2004.

În concluzie, legitimarea procesuală pasivă revine doar autorității publice cu care reclamanții se află în raporturi de serviciu, întrucât acesteia îi aparține prerogativa stabilirii si acordării drepturilor salariale, pârâtul Ministerul Finanțelor Publice neavând atribuții în ceea ce privește salarizarea reclamanților.

Așa fiind, întrucât nu se poate reține o identitate între persoana obligată din raportul juridic dedus judecății și pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, a solicitat admiterea excepției lipsei calității procesuale pasibe și respingerea acțiunii față de acest pârât, ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate.

Din perspecitiva art. 425 din C. proc. civ., instanța avea obligația de a menționa în mod expres și explicit în considerentele hotărârii care sunt argumentele în măsură să susțină soluția pronunțată, sens în care trebuia să examineze pricina sub toate aspectele, să analizeze toate excepțiile invocate și apărările formulate.

În continuare, recurentul a reiterat și excepțiile privind lipsa calității procesuale active a reclamanțiilor și inadmisibilității acțiunii.

Cu privire la excepția privind lipsa calității procesuale active a reclamanțiilor, a susținut că între reclamanți și Ministerul Finanțelor Publice nu există nici un fel de raporturi juridice și implicit nici un fel de drepturi și obligații reciproce.

Recurentul a făcut trimitere la prevederile art. 20

1

și art. 21

1

din

Legea nr. .500/2002 și art. 131 alin. (1) și (3), art. 70 alin. (4) precum și la art. 93 din Legea nr. 304/2004, solicitând respingerea capătul de cerere privind obligarea Ministerul Finanțelor Publice la alocarea fondurilor necesare în vederea efectuării plătii drepturilor salariale, ca fiind formulat de către persoane fără calitate procesuală activă, întrucât aceastia nu au calitatea de ordonator principal de credite.

Referitor la excepția inadmisibilității acțiunii, cu referire la obligarea Ministerului Finanțelor Publice să aloce fondurile necesare plății drepturilor salariale,

a solicitat admiterea acesteia față de lipsa procedurii administrative prealabile cu acest pârât, conform art. 7 din Legea nr. 554/2004, cât și pentru faptul că prin cererea reclamanților se tinde la depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, întrucât, dacă s-ar admite acțiunea s-ar obliga o instituție publică, pe cale judecătorească, să efectueze un demers care, potrivit legii, ar fi trebuit îndeplinit pe cale administrativă.

Or, atât procedura de întocmire a bugetului de stat, cât și cea de deschidere de credite bugetare sunt reglementate de Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice.

Prin urmare, instanța de judecată nu se poate substitui puterii legislative prin acordarea pretinselor drepturi salariale solicitate de reclamanți, dreptul de decizie aparținând legislativului.

Pe fond, recurentul a făcut trimitere la atribuțiile instituției, ce se regăsesc în cuprinsul H.G. nr. 34/2009, susținând că, pentru rectificarea bugetului Ministerului Public - Parchetul de pe lângă înalta Curte de Casație și Justiție, cât și în cazul altor instituții, inițiativa trebuie să aparțină acestor instituții și nu Ministerului Finanțelor Publice.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului așa cum a fost formulat.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurenți și în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate.

Intimații-reclamanți au învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând suspendarea și anularea Ordinului nr. 171/2 septembrie 2016 al Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și obligarea pârâtului Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție la stabilirea indemnizatiilor lunare brute de incadrare prevazute de Ordinele nr. 154/2016, nr. 155/2016 și nr. 156/2016 începând cu 1 august 2016 și să plătească dobânda legală și rata inflației la sumele datorate, precum și obligarea Ministerului Finanțelor Publice să asigure în bugetul Ministerului Public creditele bugetare necesare efectuării acestor plăți.

Curtea de Apel București a respins excepțiile invocate și a admis acțiunea formulată de reclamanți.

Soluția Curții de apel este corectă, fiind adoptată și de instanța de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispozițiilor legale la situația de fapt.

1.1. Cu privire la recursul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Așa cum s-a arătat, Ordinul nr. 171/02.09.2016, atacat în cauză, a fost emis în aplicarea art. 3

1

, alin. (1)

2

din O.U.G. nr. 57/2015, potrivit caruia "În aplicarea prevederilor alin. (1), pentru stabilirea nivelului maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare din cadrul instituției sau autorității publice respective, se iau în considerare numai drepturile salariale prevăzute în actele normative privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice și nu se includ drepturile stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătorești", text de lege care, ulterior, a fost declarat neconstitutional prin Decizia Curții Constituționale nr. 794/2016.

Recurentul a aratat că a emis un nou ordin, respecitv Ordinul nr. 2536/21.12.2016 prin care a recalculat indemnizațiile procurorilor și personalului de specialitate juridică asimilat judecătorilor și procurorilor la nivelul maxim în plată, cu includerea majorării solicitate, începând cu data de 01.08.2016, astfel cum s-a stabilit prin Ordinele nr. 154, nr. 155 și nr. 156/2016, susținând astfel că acțiunea reclamanților a devenit lipsită de interes.

Instanța de control jurdiciar constată însă că noul ordin invocat de recurent reprezintă un act de executare emis în aplicarea Deciziei Curții Constituționale nr. 794/2016.

Totodată, se observă că s-a stabilit acordarea drepturilor începând cu data de 01.08.2016, dar nu și actualizarea sumelor pretinse cu indicele de inflație și dobânda legală.

Din aceasă perspectivă, în cauză, se impune cumulul dobânzii legale cu actualizarea în temeiul principiului reparării integrale a prejudiciului, fiind mecanisme menite a repara prejudicii distincte, cum corect a apreciat și judecătorul fondului.

Relevantă în acest sens este Decizia nr. 2/2014 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, în dosarul nr. x/2013, în care se prevede că:

"În aplicarea dispozițiilor art. 1082 și 1088 din C. civ. din 1864, respectiv art. 1.531 alin. (1), alin. (2) teza I și art. 1.535 alin. (1) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, cu modificările ulterioare, pot fi acordate daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale pentru plata eșalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea unor drepturi salariale personalului din sectorul bugetar în condițiile art. 1 și 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, aprobată cu modificări prin Legea nr. 230/2011".

În considerentele acestei decizii, s-a reținut că "…pierderea efectiv suferită de creditor, ca prim element de reparare integrală a prejudiciului, este remediată prin măsura prevăzută de art. 1 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009, constând în actualizarea sumelor stabilite prin titlul executoriu cu indicele prețurilor de consum (…). Însă principiul reparării integrale a prejudiciului suferit de creditor, ca efect al executării eșalonate a titlurilor executorii, impune și remedierea celui de-al doilea element constitutiv al prejudiciului, prin acordarea beneficiului de care a fost lipsit (lucrum cessans), respectiv daune-interese moratorii, sub forma dobânzii legale".

Așadar, prin această decizie, aplicabilă în cauză, s-a stabilit atât posibilitatea de acordare, cât și posibilitatea de cumulare a celor două elemente în discuție (dobânda și indicele de inflație).

1.2. Referitor la recursul Ministerului Finanțelor Publice

Instanța de control judiciar reține că nu poate primi criticile pârâtului legate de lipsa calității sale procesuale pasive, întemeiate, în esență, pe lipsa obligației de garanție, în susținerea căreia a invocat Decizia nr. 10/2011 și Decizia nr. 13/2016 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție privind recursurile în interesul legii.

Astfel, se constată că cele două decizii nu sunt incidente în cauză, având în vedere că nu dezleagă chestiunea în discuție, pentru că vizează chemarea în garanție a Ministerului Finanțelor Publice, așadar se referă la o altă problemă de drept.

Prin urmare, întrucât atribuția deschiderii creditelor bugetare aparține pârâtului rezultă că acesta are calitatea de subiect pasiv al raportului juridic dedus judecății și ca atare are calitate procesuală pasivă în prezenta cauză.

În consecință, nu poate fi reținută nici lipsa calității procesuale active a reclamanților.

În fine, deși nu se mai impune analizarea celorlalte critici în raport cu soluția preconizată, instanța de control judiciar reține că au fost soluționate în mod corect și celelalte excepții invocate.

Cu privire la excepția inadmisibilității acțiunii cu referire la pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, instanța de control judiciar are în vedere finalitatea urmărită prin cererea de chemare în judecată, acesta fiind anularea unor ordine emise de pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (și înlăturarea consecințelor păgubitoare ale acestora), care reprezintă acte administrative, devenind astfel aplicabile dispozițiile art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004, care permit oricărei persoane ce se consideră vătămată să se adreseze instanței de contencios administrativ.

Referitor la excepția lipsei procedurii prealabile față de Ministerul Finanțelor Publice, se reține că nu sunt incidente dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 invocate, care prevăd că procedura prealabilă se efectuează atunci când există un act administrativ. Or, raportul dedus judecății, care îl are ca subiect pasiv pe pârâtul în discuție, nu se grefează pe un act administrativ emis anterior.

Faptul că în dispozitiv nu se regăsește soluția și asupra acestor excepții reprezintă doar o omisiune (ce nu produce o vătămare părții și care are la îndemână alte remedii procesulale) și nicidecum nu echivalează cu o nepronunțare a instanței câtă vreme au fost analizate respectivele apărări, de altfel prin susținerea recurentului că respingerea excepțiilor invocate a fost motivată în mod lacunar se confirmă că această analiză a avut loc.

Prin urmare, toate criticile formulate sunt nefondate, soluția pronunțată de prima instanță reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei, iar hotărârea atacată respectă exigențele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va recursurile formulate, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de Ministerul Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și de Ministerul Finanțelor Publice împotriva sentinței nr. 183 din 27 ianuarie 2017 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 20 noiembrie 2019.