ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1747/2020

Ședința publică din data de 2 aprilie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/12.07.2016 emis de aceasta.

2.1. Prin încheierea din 13 ianuarie 2017, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins cererea privind sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene cu întrebările preliminare formulate.

2.2. Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 148 din 20 octombrie 2017, a respins acțiunea formulată de reclamant ca neîntemeiată.

Împotriva acestor hotărâri a declarat recurs reclamantul A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ.

Recurentul-reclamant critică soluția primei instanțe, arătând că aceasta este nemotivată cu privire la aplicarea legii noi din prisma principiului aplicării imediate a legii civile noi.

Instanța de fond a respins cererea, dar raportându-se la un principiu de drept care nu a fost invocat de reclamant, respectiv aplicarea legii penale și contravenționale mai favorabile, încălcând astfel dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Instanța de fond a respins cererea, dar raportându-se la un principiu de drept care nu a fost invocat de reclamant, respectiv aplicarea legii penale și contravenționale mai favorabile, încălcând astfel disp. art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Cu privire la cererea de aplicare a dispozițiilor legale în forma în vigoare la data judecății, prima instanță nu a analizat motivele de fapt și normele de drept sau principiile care au condus la respingerea cererii, în condițiile în care partea nu a invocat aplicarea legii mai favorabile.

Sub acest aspect, susține recurentul-reclamant, hotărârea primei instanțe, prin care doar se afirmă neaplicarea legii noi, fără a menționa elementele de drept pentru care au fost respinse susținerile părții, apare ca nemotivată, iar actul de procedură este lovit de nulitate, dacă prin nerespectarea cerinței legale s-a adus părții o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin desființarea acestuia.

O altă critică se referă la interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor Legii nr. 128/2017 și ignorarea faptului că legiuitorul, prin această lege, a înțeles să clarifice situația și să pună în acord Legea nr. 215/2001 cu dispozițiile Legii nr. 101/2003.

Recurentul-reclamant consideră că instanța de fond nu a analizat conflictul de legi civile în timp, iar față de modificările legislative, situația de fapt, aceea de a deține funcția de viceprimar și aceea de membru în Consiliul de Administrație al unității sanitare, nu constituie stare de incompatibilitate.

Mai arată recurentul-reclamant că, în doctrină se consideră excepție de la principiul neretroactivității legii, actele normative retroactive, legile interpretative, legile care micșorează sau suprimă penalitățile și legile de drept public, precum și în general, legile de ordine publică.

Acestea din urmă au incidență în prezenta cauză, deoarece normele de drept public se aplică imediat, înlăturând normele vechi.

Recurentul-reclamant invocă jurisprudența Curții Constituționale prin Decizia nr. 291/2004, precum și jurisprudența ÎCCJ, prin Decizia nr. 2786/2015 și comunicatul de presă publicat de intimata-pârâtă în data de 05.10.2016.

Recurentul-reclamant consideră că situația juridică născută sub imperiul legii vechi produce efecte și sub imperiul legii noi, situația încadrându-se la "facta futura".

O greșită aplicare a normelor de drept material a făcut instanța de fond și cu privire la modalitatea de soluționare a cauzei din perspectiva legii vechi, deoarece raportat la dispozițiile art. 186 din Legea nr. 95/2006, argumentul conform căruia în calitate de reprezentant al consiliului local, cu excepția viceprimarului, nu poate fi primit.

Art. 186 din Legea nr. 95/2006 este ulterior Legii nr. 161/2003 și nu împiedică ca viceprimarul, care pe durata mandatului își păstrează calitatea de consilier local, să fie și reprezentantul consiliului local în consiliul de administrație.

Această interpretare rezultă și din intervenția legiuitorului care, prin O.U.G. nr. 128/2017 a modificat art. 87 lit. d) din Legea nr. 161/2003 și a clarificat neconcordanța între cele două dispoziții legale.

Din analiza disp. art. 186 din Legea nr. 95/2003, în forma de la data adoptării actului de numire, rezultă, pe de o parte, că autoritatea deliberativă are atributul legal de a numi doi reprezentanți în consiliul de administrație, fiind precizată și situația incompatibilităților, iar, pe de altă parte, scopul legii este de a respecta prevederile legale privind incompatibilitățile, or, reclamantul a fost desemnat ca membru în consiliul de administrație, fiind obligat să respecte această dispoziție privind atribuțiile sale de serviciu.

Un alt argument este acela că, prin natura sa, acest organ de conducere nu are conținutul unui consiliu de administrație, ci al unei adunări generale.

Cu privire la cea de-a doua pretinsă stare de incompatibilitate, se susține că prima instanță și-a însușit argumentele pârâtei, fără a avea în vedere prevederile legale aplicabile situației de fapt.

Indemnizația lunară de maximum 1% din salariul managerului nu reprezintă venituri realizate dintr-o activitate profesională, activitatea se realizează în baza unui act administrativ, iar nu în temeiul unui contract de munci, civil sau de drept public.

Astfel, calitata de membru în consiliul de administrație la unitatea sanitară nu poate fi asimilată cu o activitate profesională.

Activitatea este similară activității de consilier local, iar indemnizația este similară indemnizației de ședință a consilierilor locali, nu are caracter de venit, astfel că activitatea nu este remunerată și nu se poate pune problema afectării imparțialității și integrității, specifice funcției publice de viceprimar.

Sub aspectul sancțiunii aplicate, instanța de fond a procedat greșit când a respins cererea de sesizare a CJUE, precum și susținerea ca apărare de fond.

În speță, sancțiunea aplicată încalcă principiul proporționalității consacrat în legislația europeană și contravine disp. art. 53 alin. (2) din Constituția României, neexistând niciun criteriu de individualizare, judecătorul neavând posibilitatea, în controlul judiciar, de a proceda la individualizarea acesteia.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analiza motivelor de casare

Recurentul-reclamant invocă faptul că hotărârea primei instanțe, prin care doar se afirmă neaplicarea legii noi, fără a menționa elementele de drept pentru care au fost respinse susținerile părții, apare ca nemotivată (prin prisma motivului de casare întemeiat pe pct. 6 și, totodată, nemotivarea hotărârii conduce la încălcarea disp. art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., iar conform art. 175 alin. (1) C. proc. civ., actul de procedură este lovit de nulitate dacă prin nerespectarea cerinței legale s-a produs părții o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin desființarea acestuia, motiv de nelegalitate ce se încadrează la pct. 5.

Din analiza dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ., reiese faptul că legiuitorul a prevăzut posibilitatea casării unei hotărâri hotărâri pentru două cauze distincte, și anume, atunci când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității (pct. 5) și când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază (pct. 6, teza I).

Așadar, nemotivarea hotărârii se încadrează la motivul de casare prevăzut de pct. 6, în timp ce la pct. 5 vor fi încadrate celelalte reguli de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității.

Din perspectiva motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., casarea hotărârii se poate cere pentru lipsa cu desăvârșire a motivării și nu pentru neanalizarea doar a unor argumente, astfel cum pretinde recurentul-reclamant.

Față de acestea, Înalta Curte va constata neîntrunirea motivului de casare întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ.

Prima instanță a considerat că existența stării de incompatibilitate a fost evaluată conform dispozițiilor legale incidente în materie la data reținerii încălcării obligațiilor legale și nu prin raportare la forma modificată a acestora prin Legea nr. 218/2017, întrucât în speță nu este vorba despre aplicarea unei sancțiuni contravenționale sau penale care să impună principiul aplicării legii mai favorabile.

Este de observat că problema aplicării în cauză a legii noi a intervenit în cursul procesului, în fața primei instanțe, prin publicarea în M.Of. al României a Legii nr. 128/2017 pentru modificarea și completarea Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, act normativ în vigoare începând cu data de 10.06.2017.

Recurentul-reclamant consideră că este obligatoriu a se aplica legea nouă deoarece situația juridică născută sub imperiul legii vechi produce efecte și sub imperiul legii noi, așa numita "facta futura", consecință firească a principiului neretroactivității legii civile, cum se reține prin Decizia nr. 2449/2013 pronunțată de Înalta Curte, secția a II-a civilă, în Dosarul nr. x/2011.

În speța de față nu suntem în prezența unei "facta futura", deoarece starea de incompatibilitate a fost stabilită pentru perioada anterioară apariției și incidenței Legii nr. 128/2017, în timp ce jurisprudența exemplificată de recurentul-reclamant are în vedere drepturi și obligații născute după luna iulie 2009 și care nu pot fi guvernate de legea abrogată, Legea nr. 249/2009 a abrogat Legea nr. 469/2002, iar calculul penalităților de întârziere se realizează după această dată, conform legii noi.

Recurentul-reclamant invocă în susținerea tezei aplicării legii noi și Decizia Curții Constituționale nr. 447/2013 referitoare la admiterea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor O.U.G. nr. 91/2013 privind procedurile de prevenire a insolvenței și de insolvență, precum și Decizia nr. 291/2004 referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor articolului unic din Legea nr. 428/2002 pentru aprobarea O.U.G. nr. 181/2001 privind modificarea și completarea Legii nr. 314/2001 pentru reglementarea situației unor societăți comerciale.

Prin această ultimă decizie, citată și în cuprinsul Deciziei nr. 447/2013, se arată că textul de lege criticat nu conține în sine nicio dispoziție cu caracter retroactiv, deoarece legea nouă nu face altceva decât să refuze supraviețuirea legii vechi și să reglementeze modul de acțiune în timpul următor intrării ei în vigoare, adică în domeniul ei propriu de aplicare.

Totodată, se afirmă că, în ceea ce privește determinarea situațiilor juridice care rămân supuse vechii reglementări, precum și a celor care vor fi guvernate de noua reglementare, aceasta nu constituie o procedură de constituționalitate, ci de aplicare a legii în timp, de competența exclusivă a instanțelor judecătorești.

Înalta Curte observă că aceste considerente ale Curții Constituționale nu afectează legalitatea hotărârii primei instanțe, ci, dimpotrivă întărește soluția pronunțată, constatându-se că nu este incidentă ipoteza "facta futura" invocată de recurentul-reclamant.

La rândul său, Decizia CCR nr. 447/2013 a constatat că actul normativ analizat nu conține numai simple norme de procedură, ci norme care produc efecte de ordin patrimonial, legiuitorului îi este interzisă aplicarea retroactivă a legii civile, cu titlu de principiu, iar noile prevederi legale afectează efectele juridice deja produse sub imperiul legii vechi.

Decizia CCR nr. 447/2013 este în sprijinul soluției propuse de judecătorul fondului, avându-se în vedere că Legea nr. 128/2017, ca efect al principiului neretroactivității legii civile nu poate abroga/modifica consecințele juridice deja produse sub imperiul legii vechi.

De asemenea, Înalta Curte constată că nu poate fi susținută, în sensul solicitat de recurentul-reclamant, modifcarea art. 120

1

referitoare la penalitățile de întârziere din O.U.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, pentru aceleași considerente deja expuse cu privire la Decizia nr. 2449/2013.

Referitor la jurisprudența ÎCCJ - SCAF care, în opinia recurentului-reclamant, s-a pronunțat în același sens cu cel invocat de acesta, se constată că Decizia nr. 2786/17.09.2015 a avut în vedere o lege interpretativă, iar în cauza de față, Legea nr. 128/2017 nu are caracteristicile unui astfel de act normativ.

Legea nr. 128/2017 a fost dată pentru modificarea și completarea Legii nr. 161/2003, iar dispozițiile sale se aplică de la data intrării în vigoare a acesteia și nu pentru efectele deja produse sub imperiul legii vechi.

Nici expunerea de motive a inițiatorului actului nu a fost preluată în cuprinsul legii noi, astfel că nu s-a legiferat cu privire la existența unei neconcordanțe între Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală și Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri penru asigurarea transparenței în executarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.

Faptul că normele de drept public au o aplicabilitate imediată nu reprezintă o excepție de la principiul neretroactiviății legii, deoarece acestea nu reglementează situații juridice ce s-au desfășurat sub imperiul legii vechi, ci numai de la data intrării lor în vigoare, cum deja s-a arătat mai sus.

Din jurisprudența prevederilor art. 186 din Legea nr. 95/2006 și cele ale art. 87 lit. d) din Legea nr. 161/2003, Înalta Curte reține că, în cadrul spitalului public funcționează un consiliu de administrație format din doi reprezentanți numiți de consiliul județean ori consiliul local, după caz, respectiv de CGMB, din care unul să fie economisit, iar funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incpompatibilă cu funcția de membru al consiliului de administrație la instituțiile publice.

Nu are relevanță că funcția a fost executată ca urmare a îndeplinirii atribuțiilor de serviciu, iar natura juridică a Consiliului de Administrație este stabilită de lege, acesta ocupându-se și de funcționarea efectivă a spitalului.

Cu privire la cea de-a doua stare de incompatibilitate, prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 161/2003,rezultă că primarul/viceprimarul nu poate deține alte funcții publice sau activități remunerate, iar indemnizația lunară de 1% din salariul managerului se încadrează în norma edictată.

Paralela făcută de recurentul-reclamant între indemnizația de ședință a consiliului local, care nu are caracter de venit, este eronată, avându-se în vedere că indemnizația a fost primită în calitate de viceprimar iar textul de lege vorbește despre orice activitate remunerată.

Sub aspectul criticilor referitoare la sancțiune, recurentul-reclamant consideră că aceasta este disproporționată și nu prevede o limită minimă și maximă sau un mod progresiv.

Prin încheierea de ședință din data de 10.03.2017, instanța de fond a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.

Excepția de neconstituționalitate a fost respinsă prin Decizia nr. 100/28.02.2010, iar cu privire la susținerile autorului excepției de neconstituționalitate potrivit cărora nu există un control deplin care să poată fi exercitat de către instanța judecătorească asupra situației de fapt, s-a reținut că stabilirea în concret a stării de incompatibilitate a alesului local revine instanței judecătorești, care, cu prilejul soluționării acțiunii formulate împotriva raportului de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate, analizează particularitățile fiecărei spețe, în lumina dispozițiilor legale cu incidență în materie, astfel încât soluția dispusă să corespundă scopului legii de asigurare a imparțialității, de protejare a interesului social și evitarea conflictului de interese.

Totodată, cu privire la interdicția de a mai ocupa aceeași funcție eligibilă pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului, Curtea Constituțională a arătat că reprezintă o sancțiune cu natură juridică distinctă, iar reglementarea se integrează scopului legii - asigurarea integrității și transparenței în exercitarea funcțiilor și demnităților publice și prevenirea corupției instituționale, fără a încălca normele instituționale privind dreptul de a fi ales.

Față de acestea, Înalta Curte, în raport de cele dispuse în cuprinsul Deciziei Curții Constituționale nr. 100/28.02.2019, văzând că sancțiunea prevăzută de disp. art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 reprezintă o măsură administrativă, în acord cu scopul legii și văzând că a fost stabilit în concret starea de incompatibilitate a recurentului-reclamant, iar criticile aduse soluției instanței au fost găsite nefondate, urmează a se respinge și argumentele referitoare la proporționalitatea sancțiunii.

În concluzie, în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, va fi respins recursul declarat împotriva sentinței primei instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Constată nulitatea recursului formulat de reclamantul A. împotriva încheierii din 13 ianuarie 2017 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Respinge recursul, formulat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 148 din 20 octombrie 2017 ale Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 2 aprilie 2020.