ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 75/2010

Deliberând asupra recursului civil de față; Din examinarea actelor dosarului, constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 245 din 2 aprilie 2009, TRIBUNALUL VRANCEA, secția civilă, a respins, ca neîntemeiată, cererea reclamantei D.G.P. din cadrul M.A.I. BUCUREȘTI, prin care a solicitat restrângerea dreptului la libera circulație a paratului M.G. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut următoarele considerente de fapt si de drept: Pârâtul M.G. a fost returnat din Marea Britanie la data de 02 octombrie 2008, în baza Acordului de readmisie ratificat de România prin Legea nr. 369/2003, întrucât acesta s-ar fi făcut vinovat de săvârșirea unor fapte de natura penala.

Art. 38 din Legea nr. 248/2005 prevede posibilitatea luării măsurii restrângerii exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate pentru o perioadă de cel mult trei ani, în cazul persoanelor readmise în baza unui acord, însă, odată cu aderarea României la Uniunea Europeană, legea internă trebuie interpretată prin raportare la dreptul comunitar, care are prioritate in aplicare. Această prioritate este stabilită de art. 148 alin. (2) și alin. (4) din Constituția României, potrivit căruia, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu au prioritate față de dispozițiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare, iar autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligațiilor rezultate din actul aderării.

Conform dispozițiilor art. 307 alin. (1) și alin. (2) din Tratatul instituind Comunitatea Europeană, statele au obligația de a lua toate măsurile pentru a asigura compatibilitatea dintre acest tratat și convențiile încheiate înainte de data aderării, care au generat drepturi și obligații. Față de această prevedere, legislația comunitară este de imediată aplicare, iar legea română trebuie interpretată în raport cu norma comunitară. Dreptul la libertatea de circulație pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat de art. 18 din Tratat, în aplicarea căruia a fost adoptată Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului, din 29 aprilie 2004. Acest act normativ este cuprins în anexele protocolului de aderare, care cuprinde condițiile admiterii României la Uniunea Europeană, devenind astfel parte a tratatelor europene.

Potrivit legislației europene în materie, dreptul la liberă circulație nu este un drept absolut, însă, conform art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE, restricționarea libertății de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie, poate fi dispusă numai pentru motive de ordine publică, siguranța publică sau sănătate publică. Textul alin. (2) prevede in mod expres că măsurile luate trebuie să respecte principiul proporționalității și să se întemeieze exclusiv pe conduita persoanei în cauză. În același sens, s-a reținut ca prevederile art. 6 din Tratatul privind Uniunea Europeană statuează că drepturile fundamentale sunt respectate, așa cum acestea sunt garantate de C.A.D.O.L.F.

Prin urmare, deși calitatea de membru al Uniunii Europene nu interzice României dreptul de a restrânge libertatea de circulație a cetățenilor săi, restrângerea nu se poate dispune numai pentru faptul că o persoană a fost returnată dintr-un stat cu care România are încheiat un acord de readmisie, așa cum susține reclamanta, si pentru pretinsa săvârșire a unor infracțiuni pe teritoriul statului care a dispus restaurarea. Restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație trebuie supusă condițiilor prevăzute de art. 27 din Directiva 2004/38/CE, iar prevederile Legii nr. 248/2005 trebuie interpretate în acord cu legislația comunitară. Măsura care se cere a fi luată față de pârât este disproporționată, în raport cu scopul urmărit și încalcă astfel dreptul la liberă circulație.

De aceea, față de art. 27 alin. 2 din Directiva 2004/38/CE, care prevede că măsura trebuie să respecte principiul proporționalității și să se bazeze exclusiv pe conduita celui în cauză, prin restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație a pârâtului doar pentru susținerea pretinsei săvârșiri a unor infracțiuni, încalcă principiul liberei circulații a persoanelor. Mai mult, reclamanta nu a făcut dovada ca ar fi vorba efectiv de o condamnare de natura penală, dovedită printr-o hotărâre judecătoreasca, singurul temei pentru care se solicită restrângerea dreptului fiind acordul de readmisie încheiat cu Marea Britanie. Pe de altă parte, amenințarea pe care o persoană o reprezintă față de ordinea de drept, trebuie să fie reală și suficient de gravă, astfel încât să se justifice restrângerea dreptului.

În cauză, o astfel de dovadă nu a fost făcută, simpla afirmație cu privire la săvârșirea unor infracțiuni neputând să fie considerată ca suficientă pentru luarea măsurii solicitate de reclamantă. Conform jurisprudenței C.J.C.E., cauza P., C-224/02 și S., C-370/90, dreptul la liberă circulație pe teritoriul statelor membre, așa cum este garantat de art. 18 alin. (1) din CE, ar fi golit de conținut dacă statul membru de origine ar putea, fără o justificare valabila, să interzică propriilor resortisanți să părăsească teritoriul sau în scopul de intra pe teritoriul altui stat membru. Aceeași jurisprudență a stabilit că sunt interzise obstacolele puse atât de statul de origine, cât și de statul de destinație.

Prin decizia civila nr. 191/ A din 04 iunie 2009, Curtea de Apel Galați, secția civilă, a respins apelul reclamantei, ca nefondat, considerentele reținute în expunerea de motive a acestei hotărâri judecătorești fiind, în esență, aceleași. Împotriva deciziei instanței de apel a formulat cerere de recurs, la data de 22 iunie 2009, reclamanta D.G.P. BUCUREȘTI, prin care a criticând-o pentru nelegalitate, sub următoarele aspecte: S-a susținut că hotărârea instanței de apel este nelegală și netemeinică, întrucât s-a dat cu încălcarea și aplicarea greșită a legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304 alin. (1) pct. 9 C. proc. civ. Intimatul a fost returnat din Anglia la data de 02 octombrie 2008, în baza Acordului de readmisie, ratificat prin Legea nr. 369/2003, și, în conformitate cu prevederile acordului susmenționat, autorităților române nu se pot opune returnării persoanei de către statul-parte a acordului.

În temeiul dispozițiilor art. 38 și 39 din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, cu modificările și completările ulterioare, reclamanta D.G.P. a solicitat, la data de 23 februarie 2009, Tribunalului Vrancea, restrângerea exercitării dreptului la libera circulație în Anglia, intimatului-pârât, pentru o perioadă de cel mult 3 ani. Fata de conținutul hotărârilor judecătorești pronunțate in cauza, recurenta-reclamanta a susținut ca, chiar și în condițiile existenței principiilor priorității dreptului comunitar și al aplicării directe a acestuia, aplicarea măsurii restrângerii exercițiului dreptului la liberă circulație în străinătate al unui cetățean român, reglementată de art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005, este condiționată de returnarea acelui cetățean dintr-un alt stat în baza unui Acord de readmisie încheiat de România cu acest stat, dacă acel cetățean a încălcat legislația statului de unde a fost returnat.

Chiar și în condițiile actuale în care România este stat membru al Uniunii Europene, cetățenii romani, dobândind statutul de cetățeni ai Uniunii Europene, trebuie să-și exercite toate drepturile și obligațiile ce izvorăsc din aceasta, în acord cu legislația actuală și a obligațiilor asumate de România în calitate de stat membru al Uniunii Europene. Returnarea unui cetățean român dintr-un stat membru UE, în baza unui Acord de readmisie, se aplică evident când s-a încălcat ordinea juridica interioară a respectivului stat membru U.E. de către cetățeanul român cu privire la care se solicită returnarea, ceea ce conduce la concluzia că doar acel stat membru U.E. poate cenzura legalitatea măsurii de returnare.

Este adevărat că în acordurile de readmisie încheiate de România cu diferite state nu se menționează nici o obligație pentru statul român ca, ulterior readmisiei cetățeanului român returnat, să restrângă dreptul la liberă circulație al respectivului cetățean român, însă, nu este mai puțin adevărat că o atare obligație este expres stipulată prin Legea nr. 248/2005 în art. 38 și urm., care constituie dreptul intern în materie și care vine să complinească acordurile de readmisie încheiate de România cu diferite state, și care facilitează totodată finalitatea practică a aplicării acestor acorduri de readmisie. Legea nr. 248/2005 îndeplinește calitățile necesare reținute de Curtea Europeană pentru aplicarea măsurii de restrângere a dreptului la liberă circulație, deoarece a fost publicată în M. Of.

și oferă garanțiile procesuale pentru înlăturarea diverselor abuzuri, prin reglementarea căilor de atac, având în același timp caracter previzibil în ceea ce privește efectele sale. Obligațiile prevăzute în Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, cu modificările și completările ulterioare, trebuie respectate de către toți cetățenii români, indiferent în ce scop călătoresc în străinătate. Protocolul Adițional nr. 4 la C.A.D.O. garantează la art. 2, dreptul la liberă circulație în țară și în străinătate, însă aceasta garanție suportă anumite restricții, reglementate chiar de documentul internațional invocat.

Astfel, după ce în paragrafele 1 și 2 ale art. 2 din Protocolul nr. 4 se garantează libertatea de circulație a unei persoane aflată legal pe „teritoriul unui stat, înăuntrul acestui teritoriu și respectiv libertatea de circulație între state, în paragrafele 3 și 4 se reglementează, restrângerile la care poate fi supus dreptul la libera circulație, ceea ce înseamnă că dreptul în discuție nu are un caracter absolut, putând cunoaște anumite limitări în cazurile și condițiile prevăzute paragrafele 3 și 4 din art. 2 al Protocolului nr. 4 la C.E.D.O.” Cerințele limitărilor reglementate de Protocolul nr. 4 se referă la prevederea lor de către lege și la existența unui scop legitim pe care să-l urmărească privind „securitatea națională, siguranța publică, menținerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecția drepturilor și libertăților altora”; în plus, aceste limitări trebuie să aibă și caracter necesar într-o societate democratică, necesitate raportată la existența unei proporționalități între scopul urmărit prin aplicarea limitărilor și mijloacele folosite pentru realizarea lui.

Referitor la cerința ca măsura de restrângere să fie prevăzută de lege, se susține că aceasta înseamnă nu numai ca măsura să aibă o bază legală în dreptul intern, ci și ca legea aplicabilă să fie accesibilă justițiabilului și previzibilă în privința efectelor sale. Paragraful 4 vizează restrângeri aplicabile în „zone determinate”, pentru rațiuni de „interes public într-o societate democratică”. Față de situația concretă a intimatului-pârât, care a încălcat deja pe teritoriul unui stat membru al Uniunii Europene dispozițiile legale privind regimul juridic al străinilor, se impune concluzia că măsura restrângerii dreptului la libera circulație pe teritoriul Angliei, are un scop legitim, respectiv prevenirea unor fapte de natură să aducă atingere ordinii publice din acele state.

În plus, s-a invocat și faptul că se justifică caracterul proporțional al măsurii „într-o societate democratică”, în raport de scopurile urmărite la aplicarea ei, întrucât responsabilizarea pârâtului în a conștientiza respectarea unor condiții legale pe teritoriul unor state străine se poate realiza și prin interzicerea dreptului acestuia de a se afla pe teritoriul acelor state, pe o durată de timp rezonabilă. Prin fapta sa, pârâtul a încălcat prevederile art. 5 ale Legii nr. 248/2005, care stabilesc obligația cetățeanului român de a respecta legislația statului în care se află, precum și scopul pentru care i s-a acordat dreptul de a intra, și, după caz, de a rămâne pe teritoriul statului respectiv, în condițiile stabilite prin legislația acestuia și prin documentele internaționale încheiate cu România.

Analizând recursul din perspectiva criticile de nelegalitate formulate, întemeiate pe dispozițiile art. 304 alin. (1) pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte îl apreciază, ca nefondat, pentru considerentele ce urmează: Instanțele anterioare au reținut că pârâtul M.G. a fost returnat din Marea Britanie la data de 02 octombrie 2008, în baza Acordului de readmisie ratificat prin Legea nr. 369/2003, întrucât pârâtul s-ar face vinovat de nerespectarea condițiilor legale de intrare și ședere în această țară, dar și de săvârșirea unor pretinsele fapte penale, nedovedite, recunoscute doar de însăși aceasta parte în declarația data la punctul de frontiera.

Nici o altă împrejurare relevanta pentru cauza, înscrisuri de la autoritățile statului care au dispus returnarea, cu motivația adecvată solicitării de returnare a paratului, hotărâri judecătorești de condamnare a acestuia, etc. Referitoare la atitudinea concreta a paratului sau la eventualele acte ilegale comise de acesta pe teritoriul statului englez, nu a fost dovedita in cauza. Specificul raportului juridic dedus judecății, determinat în primul rând de obiectul cererii de chemare în judecată-pune în discuție un drept fundamental al omului-a îndreptățit instanțele de fond să se raporteze atât la legislația națională, cât și la legislația comunitară.

Trebuie avut în vedere faptul că, începând cu data de 01 ianuarie 2007, România a devenit stat membru al Uniunii Europene, aceasta asumându-și, prin art. 6.10 al Tratatului de aderare, obligația de a asigura compatibilitatea cu acquis-ul comunitar existent la data aderării, a tuturor acordurilor internaționale la care este parte. Obligația instanțelor naționale, in condițiile date, nu putea fi altfel privita decât în ideea respectării ordinii juridice în vigoare la momentul aplicării măsurii solicitate, anume restrângerea dreptului la libera circulație a persoanei în cauză.

Dată fiind această situație, soluționarea cauzei nu poate fi realizată decât în contextul dispozițiilor legale interne și internaționale, cu incidență în cauză, după cum urmează: Din perspectiva legislației naționale, trebuie reținut că, legea fundamentală, Constituția României garantează, prin art. 25, dreptul la liberă circulație, în țară și în străinătate, în condițiile stabilite prin legile ordinare. Alin. (2) al art. 25 dispune în sensul că fiecărui cetățean îi este asigurat dreptul de a-și stabili domiciliul sau reședința în orice localitate din țară, de a emigra, precum și de a reveni în țară.

Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, cu modificările și completările ulterioare, stipulează în art. 3 alin. (1) că limitarea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate se poate face numai temporar, în cazurile și în condițiile prevăzute în prezenta lege, și constă în suspendarea sau, după caz, restrângerea exercitării acestui drept.

Potrivit art. 38 din Legea nr. 248/2005, „restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani numai în condițiile și cu privire la următoarele categorii de persoane: cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat; cu privire la persoana a cărei prezență pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfășoară sau care ar urma să o desfășoare, ar aduce atingere gravă intereselor României, sau, după caz, relațiilor bilaterale dintre România și acel stat”. Din perspectivă comunitară, s-a reținut că Tratatul de înființare a Comunității Europene consacră libertatea de circulației a persoanelor drept una dintre libertățile care stau la baza creării pieței interne, reglementată de art. 3 din Tratat.

În art. 18 al Tratatului se stipulează că fiecare cetățean al Uniunii are dreptul de a circula și de a domicilia în mod liber pe teritoriul statelor membre, fiind supus limitărilor și condițiilor prevăzute de acest Tratat și de măsurile adoptate pentru punerea în aplicare a acestuia. Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004, privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiei acestora recunoaște, prin art. 1, dreptul fiecărui cetățean al Uniunii la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre, un drept fundamental și individual, sub rezerva limitărilor și condițiilor prevăzute de Tratat și a măsurilor adoptate în scopul aplicării acestuia.

Capitolul VI al Directivei reglementează situațiile în care apare posibilă restrângerea dreptului de intrare și a dreptului de ședere, stipulându-se în art. 27 că statele membre pot restrânge libertatea de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie, indiferent de cetățenie, pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice. Măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranță publică respectă principiul proporționalității și se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri. Conduita persoanei în cauză trebuie să constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății.

Nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de considerații de prevenție generală.

Rezultă cu evidență incompatibilitatea normei interne (Legea nr. 248/2005) în raport cu legislația comunitară (Tratatul CE și Directiva 2004/38/CE), pentru argumentele redate explicit în expunerea de motive a hotărârilor pronunțate, norma comunitară prevede în mod limitativ doar trei situații în care statul ar putea restrânge libertatea de circulație a persoanelor: afectarea ordinii publice, siguranței publice sau sănătății publice, pe când norma internă prevede posibilitatea restrângerii dreptului la libera circulație dacă cetățeanul român a fost returnat dintr-un stat pe baza unui acord de readmisie, fără a se face nici o distincție în ceea ce privește persoana cetățeanului în cauză, respectiv dacă acesta prezintă sau nu un pericol pentru ordinea, siguranța sau sănătatea publică a statului din care a fost returnat, și care relevă, în esență, ideea că norma internă prevede o categorie mai largă de situații posibile când se poate dispune restrângerea dreptului cetățeanului român la libera circulație, în raport cu categoria situațiilor de excepție prevăzute de norma comunitară, concluzia firească și legală fiind aceea a aplicării efectului direct al Directivei la situația de fapt din prezenta speță, dându-se eficiență astfel principiului supremației dreptului comunitar.

În acest context legislativ, s-a reținut corect că norma aplicabilă în prezentul litigiu, în care se solicită restrângerea dreptului la liberă circulație a unui cetățean român, este norma comunitară, respectiv art. 27 și urm. din Directivă, ceea ce înseamnă pentru situația concretă a pârâtului, constatarea că simpla nerespectare a condițiilor prevăzute de legislația engleza referitoare la dreptul de intrare si ședere pe teri­toriul său a unui cetățean român nu poate fi încadrată în sfera noțiunilor de or­dine, siguranță sau sănătate publică.

Câtă vreme prin acțiunea de față nu s-au invocat si dovedit și alte circumstanțe reale sau personale referitoare la conduita intimatului, instanța de judecată nu poate să rețină în nici un caz că simpla încălcare de către acesta a termenului de ședere ar constitui „o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății”, mai ales în condițiile în care Directiva dispune că „nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de considerații de prevenție generală” și „condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri” de restrângere a libertății de circulație. Interpretarea corectă a dispozițiilor legale incidente în cauză, au îndreptățit instanțele anterioare să aprecieze, în consens, că, în speță, nu a fost făcută dovada peremptorie a faptului că cetățeanul român M.G.

a avut pe teritoriul Angliei o conduită care să pună în pericol ordinea publică ori siguranța publică, nerespectarea condițiilor prevăzute în legislația engleza cu privire la dreptul de intrare si ședere pe teritoriul său reprezentând o situație care nu poate fi asimilată niciunuia dintre cele trei motive de excepție care permit restrângerea libertății de circulație. Nu rezulta din probele administrate in cauza ca notificarea de deportare ar fi avut ca temei si pretinsele fapte penale imputate paratului de către reclamanta, sancționate de statul englez in cadrul vreunei proceduri de judecata. Pentru toate aceste considerente de fapt și de drept, Înalta Curte, în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc.

civ., va respinge recursul reclamantei ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge, ca nefundat, recursul declarat de reclamanta D.G.P. din cadrul M.A.I. BUCUREȘTI, cu sediul instituției în București str. Nicolae Iorga sector 1, împotriva deciziei civile nr. 191/ A din 04 iunie 2009 pronunțată de Curtea de Apel Galați. Irevocabilă. Pronunțată în ședința publică, astăzi 13 ianuarie 2010.