ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 292/2017

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanții A., B., C., D., E., F., G. și H. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca, prin hotărârea ce o va pronunța instanța, să se dispună suspendarea în tot a Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 95/2014, cu modificările și completările operate prin O.G. nr. 1/2015, cu cheltuieli de judecată.

În drept, au fost invocate prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

La termenul din data de 16.06.2015, reclamanții au formulat cerere modificatoare, prin care au solicitat instanței să dispună și anularea Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 95/2014, cu modificările și completările operate prin O.G. nr. 1/2015.

Totodată, la același termen, reclamanții au depus în cauză cerere de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 95/2014, cu modificările și completările operate prin O.G. nr. 1/2015, susținând că O.U.G. nr. 95/2014 este neconstituțională în raport de prevederile art. 16 alin. (1) și ale art. 22 alin. (1) din Constituție.

Prin încheierea din data de 16.06.2015, instanța a luat act că s-a formulat de către reclamanți cerere de anulare a Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 95/2014

Prin încheierea din data de 29.09.2015, s-au pus în discuție: excepția netimbrării, excepția inadmisibilității acțiunii și, în raport de art. 29 din Legea nr. 47/1992, excepția de neconstituționalitate a Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 95/2014, cu modificările și completările operate prin O.G. nr. 1/2015, invocată de reclamanți.

Prin sentința civilă nr. 2472 din 06.10.2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

- a respins, ca neîntemeiată, excepția netimbrării, invocată de pârât;

- a admis excepția inadmisibilității acțiunii, invocată de pârât și a respins, ca inadmisibilă, acțiunea formulată de reclamanții A., B., C., D., E., F., G. și H., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, așa cum a fost modificată;

- a respins, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a prevederilor Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 95/2014, cu modificările și completările operate prin O.G. nr. 1/2015, invocată de reclamanți.

Împotriva sentinței civile nr. 2472 din 06.10.2015, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs reclamanții A., B., C., D., E., F., G. și H., invocând dispozițiile art. 488 din Noul C. proc. civ.

Prin aceeași cerere, recurenții au formulat recurs și împotriva modului de soluționare a excepției de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 95/2014, solicitând casarea sentinței și, în rejudecare, admiterea excepției de neconstituționalitate, iar, pe fond, admiterea acțiunii.

Prin Decizia nr. 3875 din data de 03.12.2015, Înalta Curte de Casație și Justiție a dispus următoarele:

- a respins recursul declarat de reclamanții A., B., C., D., E., F., G. și H., împotriva soluției de respingere ca inadmisibilă a excepției de neconstituționalitate a prevederilor O.U.G. nr. 95/2014, modificată și completată prin O.G. nr. 1/2015, invocată de reclamanți, soluție dispusă prin sentința civilă nr. 2472 din 6 octombrie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca tardiv formulat;

- a dispus continuarea procedurii de filtru prevăzută de art. 493 din C. proc. civ., în ceea ce privește recursul declarat de A., B., C., D., E., F., G. și H. împotriva sentinței civile nr. 2472 din 6 octombrie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, cât privește soluția dată asupra cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului declarat împotriva soluției de respingere a cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă se arată că hotărârea dată este rezultatul unei grave erori de fapt și de drept.

Arată recurenții că instanța de fond a reținut greșit că cererea este inadmisibilă, pe motiv că aceștia ar fi indicat, în principal, drept temei de drept, art. 9 din Legea nr. 554/2004, respectiv ar fi solicitat instanței să constate neconstituționalitatea actului administrativ și nu nelegalitatea lui, așa cum prevăd art. 14 și 15 din aceeași lege.

Recurenții învederează faptul că din eroare sau cu rea credință are loc o răsturnare a principiilor logicii juridice, a celor de drept constituțional și a practicii jurisprudențiale a acestei instanțe, relative la acest tip de acțiune, deoarece aceștia nu au solicitat și nicidecum nu aveau cum să solicite ca o instanță să constate necostituționalitatea unui act, în condițiile în care acest atribut revine exclusiv Curții Constituționale.

Recurenții critică faptul că instanța de fond a susținut că au solicitat să constate neconstituționalitatea actului juridic normativ, drept pentru care acțiunea este inadmisibilă.

Mai arată recurenții că instanța de fond, în condițiile în care în mod expres, conform prevederilor art. 29 din Legea nr. 47/1992, privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, au formulat cerere de sesizare a acesteia cu excepția de neconstituționalitate, a asimilat această cerere în mod forțat unei cereri principale, formulate conform art. 1-8 din Legea nr. 554/2004 și a considerat-o inadmisibilă, respingând-o, fără a o trimite Curții Constituționale.

În opinia recurenților, refuzul neîntemeiat de a trimite Curții Constituționale excepția de neconstituționalitate reprezintă, în condițiile art. 488 C. proc. civ., un veritabil motiv de admitere a prezentului recurs, deoarece hotărârea este dată cu încălcarea competenței unei alte instanțe, în acest caz cea constituțională și a fost dată cu încălcarea normelor de drept material.

Recurenții arată că, în principal, acțiunea acestora a fost respinsă în mod greșit pe considerentul că O.U.G. nu este un act administrativ, ci unul normativ, iar aceștia au solicitat instanței să constate neconstituționalitatea actului administrativ și nu nelegalitatea lui, așa cum prevăd art. 14 și 15 din aceeași lege.

Pentru aceste considerente, recurenții apreciază că sunt opozabile prevederile art. 488 C. proc. civ., deoarece hotărârea cuprinde motive contradictorii și străine de natura pricinii, drept pentru care consideră că recursul este admisibil.

Subliniază recurenții că au solicitat instanței să constate doar nelegalitatea actului juridic și, pe acest motiv, să dispună suspendarea lui până la soluționarea cererii de anulare a acestuia, iar, privind neconstituționalitatea printr-o cerere separată, întemeiată pe prevederile art. 29 din Legea nr. 47/1992, privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, au formulat cerere de sesizare a acesteia cu excepția de neconstituționalitate invocată.

Solicită admiterea prezentului recurs, rejudecarea pe fond a cauzei și admiterea cererii de suspendare și anulare a O.U.G. nr. 95/2014, cu modificările și completările operate prin O.G. nr. 1/2015, precum și a Normelor Metodologice de aplicare a acestor acte normative, aprobate prin H.G. nr. 99/2015.

Prin Raportul întocmit la data de 16 martie 2016, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., s-a constatat că cererea de recurs îndeplinește atât cerințele de formă prevăzute la art. 486 alin. (1) lit. a) și c) - e) C. proc. civ., cât și cerințele prevăzute de art. 486 alin. (2) C. proc. civ.. De asemenea, s-a reținut că recursul a fost declarat și motivat cu respectarea termenului prevăzut de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrativ.

Prin încheierea din 29 iunie 2016, completul a dispus comunicarea raportului întocmit în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ.

Părțile nu au depus puncte de vedere la raport.

La termenul din 2 februarie 2017, având în vedere că în raport s-a considerat că recursul este admisibil în principiu, iar problema de drept care se pune în recurs nu este controversată, s-a considerat, de către toți membrii completului, că se poate face aplicarea prevederilor art. 493 alin. (6) C. proc. civ.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, având în vedere și susținerile părților, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanța de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată.

Soluția primei instanțe, de respingere a acțiunii ca inadmisibilă, este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia este nelegală hotărârea dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, se constată că recurenții, în cadrul acestui motiv de recurs, nu au indicat normele de drept material care ar fi fost încălcate sau aplicate greșit de către instanța de fond.

Practic, recurenții nu formulează veritabile critici la adresa sentinței atacate, ci reiterează apărările formulate în fața Curții de Apel București.

Înalta Curte constată că în mod corect Curtea de Apel București a apreciat acțiunea formulată de reclamanți, având ca obiect anularea și suspendarea unei ordonanțe de urgență a Guvernului, ca fiind inadmisibilă.

Astfel, Înalta Curte constată că exercitarea dreptului la acțiune împotriva ordonanțelor Guvernului este stipulat la art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, conform căruia:

"(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță.

(2) Instanța de contencios administrativ, dacă apreciază că excepția îndeplinește condițiile prevăzute de art. 29 alin. (1) și (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituțională și suspendă soluționarea cauzei pe fond (…).

(5) Acțiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative".

Analiza legislației aplicabile în materia dedusă judecății în prezenta cauză relevă că obiectul acțiunii judiciare îl poate constitui, în baza art. 9 din Legea nr. 554/2004, cererea privind anularea unui act administrativ și/sau despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe declarate neconstituționale.

În cauza de față, obiectul acțiunii îl constituie anularea unei ordonanțe de urgență a Guvernului și nu anularea unui act administrativ sau obligarea la despăgubiri, fiind invocată, totodată, și excepția de neconstituționalitate a aceleiași ordonanțe de urgență.

Înalta Curte precizează că din dispozițiile art. 115 din Constituția României rezultă că ordonanțele Guvernului nu sunt acte administrative supuse controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ, ci sunt acte normative cu putere de lege, adoptate în temeiul delegării legislative.

Conform alin. (5) din art. 9 din Legea nr. 554/2004, anterior citat, obiectul litigiilor întemeiate pe dispozițiile acestui articol îl reprezintă acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțele Guvernului sau anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative.

Cu alte cuvinte, instanța de contencios administrativ se pronunță doar în privința efectelor vătămătoare ale unei ordonanțe sau dispoziții a acesteia, declarate ca neconstituționale de către Curtea Constituțională, în procedura constituțională.

Legile și ordonanțele sunt acte normative care nu pot forma obiectul controlului instanței de contencios administrativ, întrucât acestea constituie sorgintea dreptului pozitiv.

Judecătorul nu este în drept să judece modul de adoptare al unei legi sau ordonanțe guvernamentale care are caracter de lege în perioada cât este în vigoare, competența acestuia fiind aceea de a aplica și interpreta legea.

Legile și ordonanțele sunt supuse numai controlului de constituționalitate exercitat de Curtea Constituțională, care este garantul supremației Constituției.

În conformitate cu art. 146 din Constituția României, Curtea Constituțională are atribuția de a se pronunța asupra constituționalității legilor, înainte de promulgarea acestora, cât și de a se pronunța, pe calea excepției de neconstituționalitate, asupra constituționalității legilor și ordonanțelor.

În sensul celor anterior menționate, în mod corect a reținut instanța de fond că O.U.G. nr. 95/2014, modificată și completată prin O.G. nr. 1/2015, este un act normativ, de autoritate, cu putere de lege, emis de Guvern în temeiul dispozițiilor art. 115 din Constituția României potrivit principiului delegării legislative, adică fie printr-o lege specială de abilitare a Guvernului, emisă de Parlament în domenii care nu fac obiectul legilor organice [art. 115 alin. (1) din Constituție], fie "în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată" [art. 115 alin. (4) din Constituție].

Prin urmare, prin ordonanțele de urgență, Guvernul, ca putere executivă, exercită temporar, până la aprobarea prin Parlament, în condițiile legii fundamentale, atribuții de putere legiuitoare, ordonanțele de urgență având rang și putere de lege până la validarea lor de puterea legislativă - Parlamentul României.

Așa fiind, în mod corect s-a reținut în considerentele sentinței recurate că ordonanțele de urgență ale Guvernului nu pot forma obiectul acțiunilor de contencios administrativ (nici de anulare, nici de suspendare, nefiind permis a se suspenda un act a cărui legalitate nu poate fi verificată pe fond), argumentul esențial fiind acela că aceste acte nu sunt acte administrative, respectiv acte a căror emitere să intervină secundum legem, adică în vederea organizării executării legii ori a executării în concret a legii, ci legi a căror valabilitate în timp este condiționată de aprobarea Parlamentului.

La pronunțarea acestei soluții instanța de fond a avut în vedere și jurisprudența constantă a secției de contencios administrativ și fiscal a instanței supreme (cu titlu de exemplu, Deciziile nr. 2340/15.05.2012 și nr. 2309/20.05.2014).

În mod corect a concluzionat instanța de fond că, în ipoteza în care s-ar adopta o soluție contrară, considerându-se (așa cum pretind reclamanții) ordonanțele de urgență ale Guvernului ca fiind acte administrative, instanța judecătorească ar pronunța o soluție cu încălcarea flagrantă a principiului separației și echilibrului puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituție. Aceasta întrucât aspectele relevate de reclamanți țin de activitatea de legiferare, proprie Parlamentului și Guvernului pe calea delegării legislative, iar nu de aplicarea legii la un caz dat, activitate de competența instanțelor de judecată.

Astfel, Înalta Curte, în acord cu considerentele reținute de instanța de fond, constată că demersul juridic inițiat de reclamanți în contradictoriu cu autoritatea pârâtă în scopul anulării și suspendării unei ordonanțe de urgență, respectiv a O.U.G. nr. 95/2014, are un caracter inadmisibil.

Instanțele judecătorești nu sunt competente să cenzureze legile adoptate de puterea legislativă sau ordonanțele Guvernului, întrucât se încalcă principiul separației puterilor în stat, puterea judecătorească având obligația doar de a veghea asupra aplicării corecte a acestora.

Înalta Curte constată că în motivarea cererii de recurs recurenții nu dezvoltă un raționament juridic pentru care apreciază că sentința recurată este neîntemeiată, astfel că aceste critici ale recurenților, vizând pretinsa încălcare sau greșita aplicare de către instanța de fond a normelor de drept material, astfel cum au fost formulate, nu sunt întemeiate.

Înalta Curte constată că nu sunt întemeiate nici criticile recurenților care ar putea fi circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere atunci când "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei".

Înalta Curte apreciază că și acest motiv de recurs invocat este nefondat.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților."

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea formulată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de partea reclamantă, hotărârea nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată.

Astfel, din analiza considerentelor sentinței atacate rezultă că aceasta a fost motivată cu respectarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., pentru că detaliază suficiente elemente pentru a se determina motivele care au stat la baza respingerii acțiunii ca inadmisibilă.

Înalta Curte constată că în cuprinsul hotărârii judecătorești analizate nu se regăsesc considerente contradictorii, instanța de fond înfățișând într-o manieră clară și coerentă argumentele avute în vedere în adoptarea soluției asupra cererii reclamanților.

Ca atare, toate criticile recurenților subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 urmează a fi apreciate ca neîntemeiate.

Astfel fiind, în raport cu dispozițiile legale anterior menționate și prin prisma actelor dosarului, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurenților sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar hotărârea instanței de fond este legală, fiind motivată și dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material, nefiind incidente motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din Noul C. proc. civ.

Totodată, Înalta Curte constată că problema de drept care se pune în recurs nu este controversată și face obiectul unei jurisprudențe constante a instanței supreme, astfel încât recursul de față a fost soluționat potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (6) C. proc. civ.

În consecință, pentru considerentele arătate, în raport cu înscrisurile depuse la dosar și susținerile părților, în temeiul art. 493 alin. (6) și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanți ca nefondat, decizia urmând a fi comunicată părților.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de reclamanții A., B., C., D., E., F., G. și H., având ca obiect sentința civilă nr. 2472 din 06 octombrie 2015, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în ceea ce privește acțiunea reclamanților, astfel cum a fost modificată, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 2 februarie 2017.