ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 215/2018

Cererea de chemare în judecată Prin cererea formulată reclamanta Agenția Națională pentru Zootehnie Prof. dr. G.K. Constantinescu a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, suspendarea deciziei nr. 31 din 29.04.2015 emisă de Curtea de Conturi a României ¬- Departamentul III în dosarul nr. x, respectiv a măsurilor prezentate la punctul II.2 și II.3 până la soluționarea irevocabilă a cererii înregistrate sub nr. x/2015 la Curtea de Apel București, prin care a solicitat anularea măsurilor II.2 și II.3 dispuse prin aceeași decizie.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 2204 din 11 septembrie 2015 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare a executării actului administrativ formulată de reclamanta Agenția Națională pentru Zootehnie prof. dr. G.K. Constantinescu, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței civile nr. 2204 din 11 septembrie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Agenția Națională pentru Zootehnie prof. dr. G.K. Constantinescu a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În motivarea recursului se arată că perioada verificata de către auditori este 2006-2014 și nu 2012-2014 cum în mod greșit s-a reținut în actul de control, perioadă care excede planului de control stabilit și fără ca auditorii să aibă delegații în acest sens, motiv aparent de nelegalitate a măsurii dispuse. Pe acest aspect de nelegalitate a actului administrativ se critică decizia atacată, recurenta precizând că la pct. 5.1 pagina 6, instanța de fond reține critica privind extinderea activității de control pe perioada 2006-2012, de către auditorii publici externi delegați de Curtea de Conturi care, potrivit art. 51 din Hotărârea Curții de Conturi nr. 155 din 2014 pentru aprobarea Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, și-au depășit competențele legale stabilite în sarcina lor prin delegațiile emise, dar nu arată care au fost argumentele de respingere a acestui motiv. Acest motiv este un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ contestat, conform principiului consacrat în plan european prin Recomandarea nr. R 898 adoptată de Comitetul de Miniștri din cadrul Consiliului Europei la 13.09.1989 referitoare la protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă, de care judecătorul național trebuie să țină seama, prin prisma calității României de membră a Consiliului Europei. În acest sens, potrivit art. 50 din Regulament,, pentru efectuarea acțiunilor de documentare, precum și pentru efectuarea acțiunilor de control și a celor de verificare a modului de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizie la entitățile nominalizate în programul anual de activitate, șefii departamentelor de specialitate/directorii camerelor de conturi emit delegații".,, Dacă pe parcursul desfășurării acțiunii de verificare este necesar ca obiectivele de control să fie completate în funcție de constatările echipei de control sau ca perioada supusă verificării să fie modificată, se va emite o nouă delegație care va cuprinde noile obiective și/sau noul termen de finalizare a acestei acțiuni". Mai mult, potrivit art. 51, lit. b), din) Regulament este obligatoriu să fie înscrisă în delegație,, extinderea automată a perioadei supuse verificării în cazul unor deficiente a căror remediere ulterioară nu mai este posibilă și care pot avea caracter de continuitate sau a unor deficiențe care provin din perioada anterioară celei supuse verificării și care pot sau nu continua până la zi, deficiențe care se referă la încălcarea prevederilor legale referitoare la lichidarea, ordonanțarea și plata unor cheltuieli bugetare care au fost angajate în perioada anterioară celei supuse verificării. În opinia recurentei dintr-o analiză sumară a actelor depuse la dosar se observă cu certitudine că nu există o nouă delegație care să cuprindă și perioada 2006-20012, motiv de aparentă nelegalitate a actului administrativ și drept consecință existența unui caz justificat. Se mai susține că instanța de fond s-a pronunțat pe fondul cauzei, ceea ce este inadmisibil, reținând că "este nerelevantă susținerea reclamantei privind colaborarea dintre ANSVA și ANARZ, din moment ce constatările autorității de control au privit pe de o parte, indiciile conform cărora s-ar fi achiziționat o cantitate de microcipuri mai mare decât era necesar, aparent rezultate din nepunerea la dispoziția auditorilor publici externi a necesarului de microcipuri electronice la momentul fundamentării achiziției pe județele Alba, Bihor, Botoșani, Caraș-Severin, Călărași, Dâmbovița, Giurgiu, Hunedoara, Ialomița, Satu Mare. Or, aceste susțineri din hotărârea atacată sunt netemeinice, procedura de achiziționare a microcipurilor a avut drept bază un număr de cabaline previzionat. Pe baza acestor previzionări s-au făcut notele de informare întocmite de către Unitățile pentru Ameliorare și Reproducție în Zootehnie, preluate la rândul lor de la Direcțiile Sanitar Veterinare, privind achiziționarea de microcipuri agreate de către Uniunea Europeană, nota de fundamentare cuprinzând un număr mai mic de microcipuri decât necesarul estimat, potrivit datelor existente la acel moment. Actul juridic relevant, pe acest aspect, este nota de fundamentare aprobată de către conducerea Ministerului Agriculturii, nr. x/05.09.2006, notă care a stat la fundamentarea achiziției de microcipuri. Instanța de fond, nu a luat în considerare faptul că acest act juridic este cel care a stat la baza achiziției, și nu notele de informare întocmite de către ANSVA și UARZ, acestea din urmă au fost coroborate cu alte date statistice, existente la Ministerul Agriculturi, (Ordonator Principal de Credite) ceea ce a dus la aprobarea Notei de fundamentare nr. x/05.09.2006. Nu este de ignorant și faptul că multe din Notele de informare/fundamentare, după cum reține instanța de fond, nu mai existau în arhivele fostelor UARZ, termenul de păstrare în arhivă, fiind expirat. Chiar dacă au fost efectuate operațiuni de control, medicii veterinari din teritoriu, aveau încă în stoc microcipuri cu cod de țară și care nu era epuizat. Interesul acestora era să epuizeze stocul personal după care să injecteze microcipurile achiziționate. În anul 2012-2013, s-au luat unele măsuri de urgentare a procedurii de implantare a microcipurilor, una din măsuri viza și nedecontarea serviciilor medicale veterinare pentru neimplicarea în acest proces de microcipare. Toate aceste aspecte nu au fost avute în vedere de judecătorul fondului, acesta s-a limitat doar la modul în care auditorii au constatat că există indicii pertinente privind achiziționarea unui număr mai mare de microcipuri decât era necesar în anul 2007. Recurenta consideră că ceste argumente juridice constituie un caz bine justificat, în accepțiunea legii, care să ducă la suspendarea măsurii 2 din actul administrativ contestat. În ceea ce privește măsura nr. 3, se arată că la punctul 5 din Raportul de control al Curții de Conturi a României se reține faptul că "potrivit datelor și informațiilor reținute în timpul controlului, unele bunuri aflate în proprietatea publică a statului și în administrarea agenției, clădiri și terenuri, au fost transmise spre folosință, către persoane fizice și juridice, în baza unor contracte de închiriere, comodat și arendă, precum și fără act juridic încheiat cu aceștia, în condițiile în care nu a existat un act normativ, emis în regim de putere publică, necesar punerii în valoare a acestor active, altfel decât pentru activitățile curente ale agenției. În urma analizei sale autoritatea de control a emis următoarea recomandare "Conducerea ANZ va dispune măsuri de identificare și clarificare a tuturor spațiilor date în administrarea sa și date în folosința terților și, în funcție de situațiile concret constatate va iniția demersurile legale care se impun în scopul calculării, înregistrării, recuperării și virării tuturor creanțelor cuvenite bugetului de stat" Așadar, nu poate fi aplicată prin analogie o chirie practicată pentru un anumit imobil, celorlalte entități cărora le-a fost transmisă folosința, întrucât nu există vreun cadrul legal care să permită un astfel de raționament în vederea evaluării prejudiciului cauzat prin lipsa de folosință. De asemenea, modalitatea în care echipa de calcul a ajuns la rezultatele obținute, nu este o metodă bazată pe efectuarea unui studiu de piață, pe efectuarea unei evaluării a imobilelor, și a realizării unei simulări a veniturilor ce ar fi obținute în situație în care bunurile, terenuri și construcții, ar fi ofertate pe piața liberă, ci este o metodă bazată exclusiv pe efectuarea unei analogii cu situația unor chiriași ce dețin folosința unor imobile în temeiul unor contracte de închiriere, fără a ține cont de faptul că toate aceste imobile diferă atât ca zonă cât și ca utilitate, astfel că aplicarea metodei analogiei, nu numai că nu este sustenabilă în drept, dar nu poate fi validată nici din punct de vedere al utilității și pertinenței ei în aplicarea practică.

Apărările formulate în cauză Intimata Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 28 septembrie 2017, recursul a fost admis în principiu.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a constatat că, în cauză, motivul de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu este întemeiat, și că instanța de fond a făcut, prin sentința pronunțată, prin raportare la circumstanțele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept material aplicabile. Din actele dosarului rezultă că intimata Curtea de Conturi a României - Departamentul III a efectuat, la Agenția Națională pentru Zootehnie "Prof. dr. G.K. Constantinescu, o acțiune de control privind "situația, evoluția și modul de administrare a patrimoniului public și privat al statului, precum și legalitatea realizării veniturilor și efectuării cheltuielilor pe anul 2012-2014" și a încheiat Raportul de control nr. x Pentru înlăturarea pretinselor abateri de la legalitate și regularitate consemnate în acest act de control, a fost emisă Decizia nr. 111/31/29.04.2015, prin care s-au dispus, în sarcina entității controlate, mai multe măsuri, împotriva cărora recurenta a formulat contestație, care a fost respinsă prin încheierea nr. III/44/25.06.2015 emisă de către Comisia de soluționare a contestațiilor. Prin cererea de chemare în judecată, s-a solicitat suspendarea măsurilor de la pct. II.2. și II.3 din Decizia nr. 111/31/29.04.2015, astfel cum a fost menținută prin încheierea nr. 111/44/25.06.2015. Prin măsura nr. 2, recurenta a fost obligată să inițieze măsurile care se impun și să recupereze pe toate căile legale suma de 1.222.188 RON (1.119.512 RON valoare microcipuri și accesorii în sumă de 102.676 RON), reprezentând, conform autorității de control, diminuarea nejustificata a patrimoniului instituției ca urmare a depășirii termenului de valabilitate a 179.409 bucăți microcipuri electronice și, in consecință, imposibilitatea utilizării lor. Prin măsura nr. 3, recurenta a fost obligata sa ia masurile necesare și să calculeze, înregistreze și să recupereze creanțele cuvenite bugetului de stat estimate în timpul controlului, până la data de 31.03.2015, la valoarea totală de 17.739 RON, ca urmare a abaterilor de la legalitate și regularitate ce privesc imobilul situat în cadrul OARZ- Vâlcea menționate la punctul 5 din Raportul de control, prin care s-a considerat că unele bunuri aflate în proprietatea publică a statului și în administrarea agenției, clădiri și terenuri, au fost transmise spre folosință către persoane fizice și juridice, în baza unor contracte de închiriere, comodat și arendă, precum și fără act juridic încheiat cu aceștia, în condițiile în care nu a existat un act normativ, emis în regim de putere publică, necesar punerii în valoare a acestor active, altfel decât pentru activitățile curente ale agenției. Înalta Curte reține că potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond". Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs. În ceea ce privește existența cazului bine justificat, Înalta Curte constată că o primă critică adusă de recurentă este aceea că organele de control nu au respectat dispozițiile procedurale privind limitele activității de audit, în sensul că a fost extinsă perioada verificată și pentru anii 2006-2012. Intimata a invocat în apărare dispozițiile pct. 51 din Hotărârea Curții de Conturi nr. 155/2014 pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități. Potrivit acestor dispoziții, în baza delegației emise pentru acțiunile de control, este posibilă "extinderea automată a perioadei supuse verificării în cazul constatării unor deficiențe a căror remediere ulterioară nu mai este posibilă și care pot avea caracter de continuitate sau a unor deficiențe care provin din perioada anterioară celei supuse verificării și care pot sau nu continua până la zi. Instanța de control judiciar apreciază că acest motiv invocat de recurentă drept caz bine justificat, nu poate fi reținut. În ceea ce privește măsura nr. 2, Înalta Curte constată că instanța de fond, în mod corect, a reținut că este necontestată de către recurentă împuternicirea acesteia să coordoneze, să organizeze, să identifice și să înregistreze ecvinele, pentru constituirea bazei de date a ecvinelor, conform art. 3 din O.U.G. nr. 49/2006 pentru completarea și modificarea unor acte normative care reglementează identificarea și înregistrarea ecvinelor și constituirea unei baze de date pentru acestea, în vigoare din data de 30.06.2006. Așa cum a reținut și instanța de fond, Înalta Curte constată că este nerelevantă susținerea recurentei privind colaborarea între ANSVSA și ANARZ, din moment ce constatările autorității de control au privit, pe de o parte, indiciile conform cărora s-ar fi achiziționat o cantitate de microcipuri mai mare decât era necesar, aparent rezultate din nepunerea la dispoziția auditorilor publici externi a necesarului de microcipuri electronice la momentul fundamentării achiziției pentru județele Alba, Bihor, Botoșani, Caraș-Severin, Călărași, Dâmbovița, Giurgiu, Hunedoara, Ialomița și Satu-Mare, iar pe de altă parte, că există indicii conform cărora chiar și microcipurile achiziționate ar fi fost utilizate în mod defectuos, deoarece nu ar fi fost luate măsuri eficiente de monitorizare a operațiunilor de identificare și implantare a microcipurilor și necorelarea numărul de microcipuri implantate cu numărul de microcipuri aflate în gestiune și neimplantate, inclusiv cu ocazia efectuării operațiunii de inventariere anuală. Împrejurarea invocată în raportul de control, constând în aceea că, în anii 2012 și 2013, entitatea auditată nu a analizat și nu a luat nicio măsură cu privire la cauzele care au condus la existența în gestiune a unei cantități de microcipuri electronice care nu au fost implantate justifică, în aparență, obligarea recurentei la efectuarea unor cercetări aprofundate pentru stabilirea în concret a prejudiciului și a legăturii de cauzalitate, în vederea recuperării prejudiciului estimat. În ceea ce privește măsura nr. 3, Înalta Curte constată că nu este întemeiată susținerea recurentei în sensul că, nu are legitimare activă pentru recuperarea prejudiciului pretins a fi fost cauzat prin convenții încheiate anterior preluării de către aceasta a spațiilor deja date în folosință A.N.A.R.Z., întrucât acțiunea ce ar fi trebuit inițiată are caracterul unui act de conservare, iar persoana care este titular al dreptului de administrare are legitimare procesuală activă. Lipsa unui act normativ necesar punerii în valoare a acestor active nu permite cedarea folosinței bunurilor în alte condiții, iar recurenta avea, în aparență, cel puțin obligația de a pune capăt unei situații ilegale la momentul în care a devenit titularul dreptului de administrare. Înalta Curte apreciază că, în cauză, recurenta nu a dovedit și nu a prezentat suficiente elemente care să conducă la existența unor îndoieli serioase în ceea ce privește legalitatea actului administrativ. Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat. De asemenea, instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce recurentei în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză. Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Înalta Curte reține că nu s-a făcut dovada prejudiciului material viitor și previzibil, recurenta invocând un prejudiciu imprevizibil, folosindu-se de simple supoziții în legătură cu efectele asupra propriei activități, fără a se dovedi iminenta perturbare gravă a funcționării sale. Soluția suspendării actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o serie de obligații. Un argument în plus în sensul celor reținute îl reprezintă faptul că prin sentința civilă nr. 2947 din 14 iulie 2017 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de recurentă având ca obiect anularea măsurilor prezentate la pct. II.2 și II.3 din decizia nr. 31 din 29.04.2015 emisă de Curtea de Conturi a României. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.