ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1080/2019

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 18 august 2017, reclamanta Agenția Națională de Administrare Fiscală, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat suspendarea executării Deciziei nr. 3 din 9 mai 2017 în ceea ce privește pct. I.1, I.3, I.4 și II.1, a încheierii nr. 59 din 13 iulie 2017 emise de Curtea de Conturi a României, și a actelor care au stat la baza emiterii acestora, respectiv Raportul de Control înregistrat la ANAF cu nr. 23966 din 29 martie 2017, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 3751 din 17 octombrie 2017, a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta Agenția Națională de Administrare Fiscală, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta Agenția Națională de Administrare Fiscală a declarat recurs. În motivarea recursului se arată că sentința recurată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept - art. 488 pct. 8 C. proc. civ. Instanța de fond a reținut că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat întrucât argumentele invocate de ANAF nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. De asemenea, instanța a mai reținut că nu este îndeplinită nici condiția referitoare la paguba iminentă întrucât ANAF nu a făcut dovada că prin îndeplinirea măsurilor constând în reanalizarea procedurii de atribuire a contractului de consultantă nr. x din 5 decembrie 2014 ar suferi un prejudiciu material, sau perturbarea gravă a funcționării autorității publice sau a serviciului de interes public. Toate operațiunile supuse controlului Curții de Conturi a României derulate în cadrul Proiectului de Modernizare a Administrației Fiscale - RAMP au făcut obiectul unui audit financiar extern independent, au fost supuse verificării prealabile din partea Băncii Mondiale, au primit avizul legal "no objection" din partea acesteia, iar Banca a subliniat în multiple rânduri corectitudinea modului de derulare a proiectului și performanța echipei de implementare - aspecte de care instanța de fond nu a ținut cont în pronunțarea hotărârii atacate. Atât mențiunile din cadrul deciziei cât și măsurile lăsate de către echipa de control nu sunt fundamentate nici în fapt și nici în drept, ci acestea se bazează exclusiv pe o cercetare superficială și neconcludentă care nu poate justifica o măsură în sarcina ANAF de a îndeplini practic atribuțiile Curții de Conturi în ceea ce privește analizarea și stabilirea unei fapte ilicite și a unui prejudiciu. Astfel, aceste aspecte sunt de natură a răsturna prezumția de legalitate care însoțește de principiu actul administrativ. Recurenta mai arată că încheierea nr. 59/2017 este nemotivată, reprezentanții Curții de Conturi rezumându-se doar la a prelua argumentele contestației ANAF și a menționa cu privire la fiecare dintre acestea faptul că nu este de natură a modifica măsurile dispuse, fără a arata motivele pentru care a respins criticile ANAF precum și raționamentul care a condus la respingerea contestației. Atât raportul cât și decizia de măsuri nu indică norma de drept încălcată pentru care au fost stabilite măsurile, toate măsurile bazându-se doar pe interpretări eronate ale unor clauze contractuale. Reprezentanții Curții de Conturi au ignorat atât rapoartele de audit extern efectuate la nivelul ANAF precum și validarea fără obiecțiuni a Băncii Mondiale dată conform procedurilor de achiziție aplicabile. Constatarea echipei de control tratează superficial natura complexă a calificărilor și denaturează concluziile Comisiei de evaluare - un motiv de vădita nelegalitate a actelor atacate. Reprezentanții Curții de Conturi nu se pot substitui comisiei de evaluare a autorității contractante, în lipsa indicării unor prevederi legale clare. În acest caz, afirmațiile pot fi considerate doar aprecieri subiective asupra unor chestiuni care sunt în stricta competență a comisiei de evaluare și care au fost validate, în etape succesive conform procedurii, de către experții Băncii Mondiale. Reprezentanții Curții de Conturi au procedat la interpretarea în mod discreționar a prevederilor Ghidurilor Băncii Mondiale referitoare la conflictul de interese, fără avea în vedere litera și spiritul reglementării în cauză. Concluzia auditorilor referitoare la modul de derulare a contractului RAMP/CS/1 este eronată și prin prisma faptului că s-a dovedit în timp, că prestatorul și-a atins rezultatele așteptate, a finalizat livrabilele cerute și, mai ales, a pregătit în anul 2015 documentația de atribuire pentru achiziția viitorului sistem informatic, integrând într-un termen relativ scurt rezultatele a peste 10 alte contracte de consultanță și generând valoare adăugată pentru proiect. Referitor la caracterul nelegal al plăților efectuate în cadrul contractului RAMP/CS/1, recurenta precizează că toate plățile efectuate sunt legale, în conformitate cu prevederile contractuale, respectiv clauzele generale ale contractului, secțiunea F - Plăți către Consultant, singura secțiune din cadrul Contractului care reglementează modul în care se aprobă și realizează plățile în cadrul contractului. Lista actelor normative pretins încălcate, cu referință la consultanță, include documente neaplicabile proiectului RAMP, respectiv Manualul serviciilor de consultanță elaborat de Banca Mondială și care nu reprezintă un act normativ. Suspendarea executării se justifică dacă actul administrativ conține dispoziții a căror îndeplinire ar produce reclamantului un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului, condiție care este îndeplinită în cauză. Recurenta arată că ar fi grav vătămată în cazul în care ar duce la îndeplinire aceste măsuri ale Curții de Conturi, stoparea implementării Proiectului RAMP/CS/1 și al Proiectului SIAC ar afecta în mod grav și iremediabil activitatea instituției, dată fiind importanța acestei achiziții. Baza de date centralizată prin SIAC, precum și toate aplicațiile la nivelul ANAF vor fi integrate sau interoperabile cu sistemul RMS, servicii ce vor fi planificate și realizate de către contractorul sistemului integrat de management al veniturilor. Prin actele administrative atacate Curtea de Conturi a României constată existența unui presupus prejudiciu și dispune recuperarea unor sume de bani de la persoanele vinovate, fără a face nicio analiză asupra acestor prejudicii și a identificării unor persoane vinovate și fără a identifica fapta culpabilă și legătura de cauzalitate dintre fapta funcționarului și presupusul prejudiciu.

Apărările formulate în cauză Intimata Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a constatat că, în cauză, motivul de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu este întemeiat, și că instanța de fond a făcut, prin sentința pronunțată, prin raportare la circumstanțele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept material aplicabile. Din actele și lucrările dosarului rezultă că cererea de suspendare a executării privește actele Curții de Conturi: Decizia nr. 3 din 9 mai 2017, Raportul de Control nr. x/2017 și Încheierea emisă în soluționarea contestației administrative, nr. 59 din 13 iulie 2017, cu privire la măsurile dispuse la pct. I.1, I.3, I.4 și II.1 din Decizia nr. 3 din 9 mai 2017. Primele trei măsuri, dispuse în temeiul art. 43 din Legea nr. 94/1992, republicată și pct. 174 din ROD AS, au următorul conținut: I.1. Reanalizarea modului de derulare a procedurii de achiziție și de atribuire a Contractului de consultanță nr. x din 5 decembrie 2014 încheiat de ANAF cu A., în vederea identificării cauzelor/motivelor/împrejurărilor care au determinat deficiențele consemnate în raportul de control, identificarea persoanelor răspunzătoare de producerea deficiențelor consemnate în raportul de control, măsurile legale care se impun pentru înlăturarea abaterii prezentate la pct. 1.1. din decizie. I.3. Măsurile legale care se impun în cadrul Proiectului de modernizare a administrației fiscale atât în cazul selecției și angajării consultanților în conformitate cu prevederile ghidului Băncii Mondiale, cât și pentru asigurarea eficienței, economicității și eficacității achizițiilor efectuate, pentru înlăturarea abaterilor prezentate la pct. 1.3. și 1.4. din decizie. I.4. Măsurile legale care se impun pentru realizarea unei fundamentări reale a costului estimat al achiziției, întocmirea corespunzătoare a documentației de atribuire și urmărirea încadrării în valoarea estimată, în vederea asigurării eficienței, economicității și eficacității fondurilor publice utilizate pentru realizarea Proiectului de modernizare a administrației fiscale, pentru înlăturarea abaterii prezentate la pct. 1.5. din decizie." Ultima măsură impusă în sarcina Conducerii ANAF, prevăzută la pct. II. 1 din decizie, dispusă în baza art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, și pct. 174 din RODAS, are ca obiect recuperarea sumei de 354.821 RON plătite în mod nelegal ca urmare a aplicării necorespunzătoare a prevederilor Contractului de consultanță nr. x din 5 decembrie 2014 încheiat de ANAF cu A., precum și a beneficiilor nerealizate, calculate până la data recuperării, pentru înlăturarea abaterii prezentate la pct. II. 1. din decizie. Înalta Curte are în vedere dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit cărora: "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond". Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs. Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului. Instanța constată că nu este suficient ca reclamantul să afirme existența unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu serios asupra legalității actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumția de legalitate să fie răsturnată. Indiciile de nelegalitate trebuie să fie evidente, să poată fi identificate cu ușurință, la nivelul aparențelor. La o examinare sumară a legalității deciziei contestate, pe care o permite soluționarea cererii de suspendare a executării, nu se identifică indicii de nelegalitate vădită, de natură să justifice suspendarea executării deciziei. Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat. În Decizie sunt prezentate în sinteză aspectele constatate, temeiurile de drept ale măsurilor dispuse, cu trimiteri la raportul de control, care detaliază aceste constatări: aspectele constatate la pct. 1 al Deciziei, care fundamentează măsura nr. I.1. sunt detaliate în raportul de control pct. III paginile 18 - 36; constatările de la pct. 3 și 4 din Decizie, care fundamentează măsura I.3, sunt detaliate în raportul de control pct. III 8.1. paginile 58 - 68 și pct. III 8.2 paginile 68 - 75; abaterea consemnată la pct. 5 din decizie, care a stat la baza măsurii I.4, este detaliată la pct. III 8.2. din raport, paginile 75 - 82. Abaterea consemnată la pct. II (măsura II) din Decizie are la bază consemnările din raportul de control pct. III.4 filele x. De asemenea, prin Încheiere sunt menționate aspectele apreciate ca relevante de Comisia de soluționare a contestației cu privire la fiecare dintre obiecțiunile recurentei. Susținerile recurentei privind verificările prealabile efectuate de Banca Mondială, de către auditori externi, nu pot fundamenta concluzia unei îndoieli serioase în privința legalității actelor emise de Curtea de Conturi. Înalta Curte constată că recurenta nu a depus la dosar acte din care să rezulte că aspectele punctuale analizate de Curtea de Conturi au constituit obiectul analizei Băncii Mondiale, a unui audit financiar extern, și nici raportul Băncii Mondiale privind interpretarea și implementarea legislației de către Curtea de Conturi. Elementele cu caracter general invocate cu privire la interpretarea eronată, superficială, de către Curtea de Conturi, a documentației de atribuire a contractului RAMP/CS/1, a prevederilor Ghidurilor Băncii Mondiale, susținerile cu privire la respectarea de către recurentă a prevederilor Ghidurilor Băncii Mondiale, nu pot fundamenta concluzia existenței unui caz bine justificat. Analiza temeiniciei și legalității măsurilor dispuse, prin prisma interpretării și aplicării dispozițiilor contractuale, a Ghidurilor Băncii Mondiale privind achizițiile, prevederile Legii nr. 212/2013, constituie obiectul soluționării fondului raportului juridic. De asemenea, instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce recurentei-reclamante în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză. Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Soluția suspendării actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o serie de obligații. Suspendarea pronunțată de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicționale. Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă nu a făcut dovada că prin îndeplinirea măsurilor constând în reanalizarea procedurii de atribuire a Contractului de consultanță nr. x din 5 decembrie 2014 încheiat de ANAF cu A., în vederea identificării împrejurărilor care au determinat deficiențele consemnate în raportul de control, identificarea persoanelor răspunzătoare de producerea deficiențelor consemnate în raportul de control, luarea măsurilor legale în cadrul Proiectului de modernizare a administrației fiscale în cazul selecției și angajării consultanților, față de prevederile ghidului Băncii Mondiale, pentru asigurarea eficienței, economicității și eficacității achizițiilor efectuate, pentru înlăturarea abaterilor prezentate la pct. 1.3. și 1.4. din decizie, luarea măsurilor legale care se impun pentru realizarea unei fundamentări reale a costului estimat al achiziției, întocmirea corespunzătoare a documentației de atribuire și urmărirea încadrării în valoarea estimată, în vederea asigurării eficienței, economicității și eficacității fondurilor publice utilizate pentru realizarea Proiectului de modernizare a administrației fiscale, pentru înlăturarea abaterii prezentate la pct. 1.5. din decizie, respectiv efectuarea demersurilor pentru recuperarea sumei de 354.821 RON plătite prin aplicarea necorespunzătoare a prevederilor Contractului de consultanță nr. x din 5 decembrie 2014 încheiat de ANAF cu A., precum și a beneficiilor nerealizate, calculate până la data recuperării, pentru înlăturarea abaterii prezentate la pct. II.1. din decizie, ar suferi un prejudiciu material, sau perturbarea gravă a funcționării autorității publice sau a serviciului de interes public. Pe de altă parte, recurenta nu invocă dispoziții legale care ar fi încălcate prin dispunerea măsurilor privind analiza existenței prejudiciilor și recuperarea acestora în sarcina conducerii autorității. Prin urmare, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a respins cererea de suspendare reținând că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.