ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2015/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 05.10.2015, reclamantul Municipiul Piatra Neamț a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice-Direcția Constatare Nereguli POR, anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/22.10.2014 și a Deciziei nr. y/10.04.2015/z/14.04.2015 emise de pârât prin care a fost soluționată contestația administrativă, privind proiectul Cod SMIS 11176 "Crearea de spații publice urbane în Municipiul Piatra Neamț, prin construirea unui pod și a unei arii de parcări în zona intersecției Piața Ștefan cel Mare, str. x, B-dul x și amenajarea complexă a Pârâului Cuejdiu".

Prin acțiune, reclamantul a solicitat și suspendarea executării Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/22.10.2014.

1.2. Soluția primei instanțe

Pentru soluționarea cererii de suspendare, reclamantul a făcut dovada achitării unei cauțiuni în cuantum de 1.000 RON, conform dispozițiilor instanței.

Prin încheierea de ședință din 8 aprilie 2016, Curtea de Apel Bacău a admis cererea de suspendare, a dispus suspendarea executării Notei de constatare nr. x/22.10.2014 până la soluționarea definitivă a cauzei.

Prin aceeași încheiere, instanța, în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., a dispus suspendarea judecății cauzei până la pronunțarea Curții de Justiție a Uniunii Europene în cauzele C-260/2014 și C-261/2014.

Împotriva acestei încheieri, doar în ceea ce privește soluția de suspendare a Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/22.10.2014, pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea încheierii și, rejudecând, respingerea cererii de suspendare a executării notei de constatare, ca neîntemeiată.

A susținut recurentul-pârât, în esență, că instanța nu a motivat soluția de admitere a cererii de suspendare a executării și că nu sunt îndeplinite condițiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004

Astfel, deși instanța a reținut că aspectele învederate de reclamant pot fi analizate doar de instanța învestită cu soluționarea acțiunii în anulare, întrucât vizează fondul litigiului și nicidecum împrejurări legale de starea de fapt și de drept ce pot fi invocate în cadrul unei cereri de suspendare, a admis cererea de suspendare, reținând că O.U.G. nr. 66/2011 nu era aplicabilă.

De asemenea, în ceea ce privește paguba iminentă, instanța de fond nu a motivat în niciun fel această condiție.

3.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 12 octombrie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea din 8 februarie 2018, Completul de filtru, constatând că recursul îndeplinește cerințele de admisibilitate, a declarat recursul ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., și a fixat termen de judecată pe fond.

3.2. Cu privire la fondul recursului

Examinând încheierea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Reclamantul a solicitat suspendarea, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, a executării Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/22.10.2014, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Cererea de suspendare a fost formulată în cadrul acțiunii reclamantului prin care solicită anularea actului administrativ.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua legalitatea acestuia.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis) ori când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ).

Într-adevăr, potrivit art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanței de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea irevocabilă a cauzei.

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

3.2.1. Înalta Curte constată a fi întemeiat motivul de recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., ce reglementează ipoteza în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază.

Prima instanță, deși a constatat că susținerile reclamantului privesc exclusiv fondul acțiunii, și nicidecum împrejurări legale de starea de fapt și de drept, care pot fi analizate odată cu soluționarea cererii de anulare a actelor, a admis cererea de suspendare.

În concret, instanța de fond nu a făcut o analiză efectivă a condițiilor impuse de lege pentru suspendarea executării actului, ci s-a limitat la a reține, în analiza cazului bine justificat, ca motiv de nelegalitate, aspectul că, atât nota de constatare, cât și decizia de soluționare a contestației, au fost emise pe dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011, bază legală, care, în opinia instanței, este inaplicabilă.

3.2.2. De asemenea, este îndreptățit și motivul de recurs prevăzut de pct. 8 al art. 488 C. proc. civ., când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare suplimentare) etc.

Se constată, din analiza cererii de suspendare formulate de intimatul-reclamant, că motivele de nelegalitate a actului contestat, aspect evidențiat, de altfel, și de prima instanță, vizează exclusiv fondul cauzei și nu creează pentru actul administrativ a cărui executare se cere a fi suspendată o îndoială serioasă în privința legalității, în sensul definiției date de legiuitor acestei noțiuni în art. 2 alin. (1) lit. t din Legea nr. 554/2004.

Or, în cadrul unei cereri de suspendare, instanța nu poate antama fondul dreptului dedus judecății, o deplină clarificare și evaluare a aspectelor învederate neputându-se realiza decât cu prilejul soluționării acțiunii de fond, privind anularea actului administrativ atacat.

Aspectul vizând așa-zisa retroactivitate a O.U.G. nr. 66/2011 urmează a fi dezlegat odată cu soluționarea fondului acțiunii.

În ce privește cea de-a doua condiție, a prevenirii unei pagubei iminente, prima instanță nu a motivat îndeplinirea acesteia, ci a reținut doar că nota de constatare este de natură a produce o eventuală pagubă.

Deși nu se mai impune a fi analizată, ambele condiții trebuind să fie îndeplinite cumulativ, instanța de control judiciar reține că, atâta vreme cât diminuarea patrimoniului reclamantului are la bază un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate, diminuarea respectivă are, la rândul său, caracter prezumat legal.

Suspendarea actelor administrative reprezintă, așa cum s-a arătat, o situație de excepție, acestea bucurându-se de prezumția de legalitate și de veridicitate, care determină principiul executării lor din oficiu, iar a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce, într-un stat de drept, este de neconceput.

3.3. Soluția instanței de recurs

În concluzie, Înalta Curte constată că hotărârea primei instanțe este casabilă din perspectiva motivelor de recurs prevăzute de art. 488 pct. 6 și 8 din C. proc. civ. invocate de recurent, astfel că, în temeiul art. 496 C. proc. civ., va admite recursul, va casa încheierea recurată și, în rejudecare, va respinge cererea de suspendare, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene împotriva încheierii de ședință din 8 aprilie 2016 a Curții de Apel Bacău, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează încheierea recurată și, rejudecând, respinge cererea de suspendare a executării.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 17 mai 2018.