ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3626/2019

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea formulată la data de 02.12.2015 reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții MINISTERUL JUSTIȚIEI, CURTEA DE APEL SUCEAVA și TRIBUNALUL BOTOȘANI, a solicitat instanței de contencios administrativ: - obligarea Ministerului Justiției la emiterea ordinului de salarizare, începând cu data de 09.04.2015 (data intrării în vigoare a Legii nr. 71/2015) care să cuprindă indemnizația de încadrare și sporurile în acord cu art. 1 alin. (5 1 ) din O.U.G. nr. 83/2014, astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 71/2015, în funcție de vechimea în profesie și în muncă, gradul profesional și a funcției îndeplinite în cadrul instanței; - obligarea celor trei pârâți Ministerul Justiției, Curtea de Apel Suceava, Tribunalul Botoșani la acordarea începând cu 09.04.2015, în temeiul art. 1 alin. (5 1 ) din O.U.G. nr. 83/2014, astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 71/2015, a diferenței salariale rezultată din aplicarea de procente și aplicarea claselor de salarizare personalului care a trecut într-o nouă tranșă de vechime în muncă/în funcție anterior datei de 31.12.2009 în raport cu modalitatea stabilită după data de 01.10.2010, actualizate de la data scadenței la data plății efective cât și dobânda legală de la data scadenței la data plății efective.

Hotărârea primei instanțe. Prin Sentința civilă nr. 1246 din data de 12.04.2016 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții MINISTERUL JUSTIȚIEI, CURTEA DE APEL SUCEAVA și TRIBUNALUL BOTOȘANI. A obligat pârâtul Ministerul Justiției să emită un ordin de încadrare salarială a reclamantei, conform art. 1 alin. (5 1 ) din O.U.G. nr. 83/2014, aprobată prin Legea nr. 71/2015. A obligat pârâții la plata diferențelor salariale rezultate, începând cu data de 09.04.2015, și a dobânzii legale aferente, până la momentul achitării sumei.

Cererea de recurs. Împotriva Sentinței civile nr. 1246 din data de 12.04.2016 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiției. În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că, hotărârea instanței de fond a fost pronunțată cu încălcarea dispozițiilor legale deoarece, în mod greșit a reținut că dispozițiile prevăzute de art. 1 alin. (5 1 ) din O.U.G. nr. 83/2014 se aplică și judecătorilor aflați în situația prevăzută de norma legală, în condițiile în care această normă este o normă de excepție ce vizează expres și limitativ categoriile cărora le sunt aplicabile aceste prevederi, respectiv personalul din aparatul de lucru al Parlamentului și din celelalte instituții și autorități publice, salarizat la același nivel, iar în cazul justiției, categoria funcționarilor publici, personalul contractual, acestea fiind singurele categorii salarizate la același nivel cu personalul din Parlament. recurentul-pârât arată că hotărârea instanței de fond a fost pronunțată cu încălcarea dispozițiilor legale deoarece, în mod greșit a reținut că dispozițiile prevăzute de art. 1 alin. (5 1 ) din O.U.G. nr. 83/2014 se aplică și judecătorilor aflați în situația prevăzută de norma legală, în condițiile în care această normă este o normă de excepție ce vizează expres și limitativ categoriile cărora le sunt aplicabile aceste prevederi, respectiv personalul din aparatul de lucru al Parlamentului și din celelalte instituții și autorități publice, salarizat la același nivel, iar în cazul justiției, categoria funcționarilor publici, personalul contractual, acestea fiind singurele categorii salarizate la același nivel cu personalul din Parlament. În realitate, instanța de fond a extins aplicarea normei legale arătate la categorii de personal cărora nu li se adresează, bazându-și soluția pe intenția legiuitorului, ca măsură reparatorie, de înlăturare a diferențelor salariale între persoane aflate în aceleași condiții de vechime în muncă și în funcție. Or, instanța de fond are atribuții în ce privește aplicarea legii și nu de a completa norma legală prin interpretarea intenției legiuitorului în ceea ce privește înlăturarea sensului discriminatoriu instituit prin dispoziții legale. În aceste condiții, câtă vreme textul în discuție constituie o normă de excepție, de strictă interpretare, care nu a fost declarat neconstituțional, recurentul consideră că instanța de fond era ținută să-l aplice ca atare. Din analiza comparativă a modului de formulare a art. 1 alin. (5 1 ) din O.U.G. nr. 83/2014 și art. 3 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2015, se desprind următoarele concluzii: a) Dacă textul art. 1 alin. (5 1 ) din O.U.G. nr. 83/2014, introdus prin Legea nr. 71/2015, ar fi fost aplicabil întregului personal din toate instituțiile și autoritățile publice, nu ar mai fi existat la acest moment diferențe sau discrepanțe salariale în sistemul bugetar, întrucât toate persoanele care ocupau aceleași funcții grade/trepte și gradații ar fi fost salarizate la nivelul maxim în plată începând cu 09.04.2015 și reîncadrate la același nivel maxim începând cu 01.01.2016, în temeiul art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2015. b) Atunci când a dorită să lărgească sfera de aplicabilitate, legiuitorul a folosit în art. 3 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 20/2016 sintagma "personalul plătit din fonduri publice care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază/indemnizațiilor de încadrare mai mic decât cel stabilit la nivel maxim..", spre deosebire de art. 1 alin. (5 1 ) din O.U.G. nr. 83/2014, care se adresa doar personalului din aparatul de lucru al Parlamentului și din celelalte instituții și autorități publice enumerate, salarizat la același nivel. În acest context, este de subliniat că n ici măcar acest ultim text nu are aplicabilitate generală în întreg sistemul bugetar, ci se referă doar la anumite categorii de personal (cele care potrivit legii beneficiază de salarii de bază/indemnizații de încadrare), din care, într-adevăr, fac parte și reclamantele. În schimb, pentru alte domenii profesionale au fost introduce în O.U.G. nr. 57/2015 dispoziții distincte și derogatorii (de ex. pentru învățământ, art. 3 1 alin. (2), art. 3 3 și 3 4 , pentru sistemul de apărare și ordine publică, art. 3 1 alin. (5) - (7), pentru sistemul sănătății art. 3 2 ). În continuare, recurentul-pârât arată că în mod netemeinic instanța de fond a obligat Ministerul Justiției la acordarea diferențelor salariale, în condițiile în care instanța angajatoare - în speță Tribunalul Botoșani - este cea care are această atribuție. Tribunalele și curțile de apel au personalitate juridică, raporturile de muncă ale intimaților-reclamanți sunt stabilite cu angajatorul, drepturile fiind datorate, calculate și plătite direct de către instituția angajatoare, care procedează și la calcularea și virarea contribuțiilor sociale către stat.

Apărările formulate în cauză. Intimatul-reclamant nu a formulat întâmpinare.

Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. x din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal, a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 24 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 26 iunie 2019.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 83/2014: "(1) În anul 2015, cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcției de bază/salariilor funcției de bază/indemnizațiilor de încadrare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice se menține la același nivel cu cel ce se acordă pentru luna decembrie 2014 în măsura în care personalul își desfășoară activitatea în aceleași condiții și nu se aplică valoarea de referință și coeficienții de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuți în anexele la Legea cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare. (2) În anul 2015, cuantumul sporurilor, indemnizațiilor, compensațiilor și al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut, solda lunară brută/salariul lunar brut, indemnizația brută de încadrare se menține la același nivel cu cel ce se acordă personalului plătit din fonduri publice pentru luna decembrie 2014, în măsura în care personalul își desfășoară activitatea în aceleași condiții". Ca atare, articolul 1 din O.U.G. nr. 83/2014 reglementează, principial, că, în cursul anului 2015, cuantumul salariilor, sporurilor, indemnizațiilor, compensațiilor etc. de care beneficiază personalul plătit din fondurile publice se menține la același nivel cu cel ce se acordă pentru luna decembrie 2014. Alin. 5 al aceluiași act normativ prevede că "prin excepție de la prevederile alin. (1) și (2), în anul 2015, personalul din cadrul sistemului public sanitar și sistemului public de asistență socială beneficiază de drepturile salariale stabilite în conformitate cu prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 70/2014 privind salarizarea personalului din cadrul sistemului public sanitar și sistemului public de asistență socială în anul 2015". La data de 09.04.2015 a intrat în vigoare Legea nr. 71/2015 pentru aprobarea O.U.G. nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, și prin care s-a introdus alin. (1) la art. 1 din O.U.G. nr. 83/2014, care prevede că "Prin excepție de la prevederile alin. (1) și (2), personalul din aparatul de lucru al Parlamentului și din celelalte instituții și autorități publice, salarizat la același nivel, precum și personalul din cadrul Consiliului Concurenței și al Curții de Conturi, inclusiv personalul prevăzut la art. 5 din aceste instituții, care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază și al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul aceleiași instituții sau autorități publice pentru fiecare funcție/grad/treaptă și gradație, va fi salarizat la nivelul maxim dacă își desfășoară activitatea în aceleași condiții". Rezultă, așadar, din cuprinsul art. 1 alin. (1) din Legea nr. 71/2015 că legiuitorul a aprobat O.U.G. nr. 83/2014, stabilind că în cursul anului 2015 cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcției de bază/salariilor funcției de bază/indemnizațiilor de încadrare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice se menține la același nivel cu cel ce se acordă pentru luna decembrie 2014 în măsura în care personalul își desfășoară activitatea în aceleași condiții cu excepția personalului din aparatul de lucru al Parlamentului și din celelalte instituții și autorități publice, salarizat la același nivel, precum și personalul din cadrul Consiliului Concurenței și al Curții de Conturi, inclusiv personalul prevăzut la art. 5 din aceste instituții, care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază și al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul aceleiași instituții sau autorități publice pentru fiecare funcție/grad/treaptă și gradație, care va fi salarizat la nivelul maxim dacă își desfășoară activitatea în aceleași condiții". Prin Legea nr. 71/2015 s-a creat posibilitatea ca personalul încadrat în instituțiile și autoritățile publice care avea un nivel al salariului de bază și al sporurilor mai mic decât cel stabilit la nivel maxim în cadrul aceleiași instituții sau autorități publice pentru fiecare funcție/grad/treaptă și gradație, să fie salarizat la nivelul maxim dacă își desfășoară activitatea în aceleași condiții. Această prevedere se aplică și în cadrul stabilirii cuantumului gradațiilor de care a beneficiat personalul care a avansat în gradație după anul 2010. Or, în contextul în care autoritatea legiuitoare a înțeles să aprobe cu modificări O.U.G. nr. 83/2014, în scopul eliminării discriminărilor existente între persoane care ocupă aceleași funcții, în aceleași condiții de studii și vechime, aceasta fiind motivarea amendamentului ce a condus la adoptarea art. 1 alin. (5 1 ) din O.U.G. nr. 83/2014, este greu de susținut și mai mult decât discutabil din punct de vedere al respectării prevederilor art. 16 din Constituția României că eliminarea unor atare discriminări a avut în vedere doar anumite categorii de salariați și nu toți destinatarii actului normativ în discuție, aflați în aceeași situație, respectiv cei care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază și al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul aceleiași instituții sau autorități publice pentru fiecare funcție/grad/treaptă și gradație. Principala critică adusă hotărârii atacate a fost aceea că prevederile art. 1 alin. (5 1 ) din O.U.G. nr. 83/2014, modificată prin Legea nr. 71/2015 nu s-ar aplica judecătorilor, dar critica este nefondată. Asupra chestiunii legate de aplicarea și interpretarea dispozițiilor art. 1 alin. (5 1 ) din O.U.G. nr. 83/2014 a fost pronunțată Decizia nr. 23/2016 de către Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept și s-a stabilit că: "În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (5 1 ) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, sintagma "salarizat la același nivel" are în vedere personalul din cadrul aparatului de lucru al Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului Concurenței, al Curții de Conturi, precum și din cadrul celorlalte autorități și instituții publice enumerate de art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare; nivelul de salarizare ce va fi avut în vedere în interpretarea și aplicarea aceleiași norme este cel determinat prin aplicarea prevederilor art. 1 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 83/2014, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, în cadrul aceleiași autorități sau instituții publice." Pentru a motiva această soluție s-a arătat că: Suprapunând cele două texte, prin coroborarea art. 1 alin. (5 1 ) din O.U.G. nr. 83/2014, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, cu art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, dar și cu observarea principiului reglementat la art. 3 lit. c) din același act normativ, rezultă că personalul din "celelalte autorități și instituții publice" la care se referă textul supus interpretării sunt: Administrația Prezidențială, autoritatea judecătorească, Guvernul, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, autorități ale administrației publice locale, alte autorități publice, autorități administrative autonome (altele decât Consiliul Concurenței și Curtea de Conturi), precum și instituțiile din subordinea acestora, finanțate integral din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale. Concluzia anterioară este susținută și de împrejurarea că aparatul de lucru al Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului Concurenței și al Curții de Conturi (care se adaugă autorităților și instituțiilor publice de mai sus) sunt enunțate de o manieră explicită în textul art. 1 alin. (5 1 ) din O.U.G. nr. 83/2014, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare; pe de altă parte, Consiliul Concurenței este o autoritate administrativă autonomă, potrivit art. 3 din Legea concurenței nr. 21/1996, republicată, constatare valabilă și pentru Curtea de Conturi, astfel cum reiese din art. 1 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată, cu modificările și completările ulterioare, astfel încât, aceste autorități administrative se încadrează în una dintre categoriile enumerate limitativ de art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare - autorități administrative autonome. Ca atare, rezultă că, în contextul art. 1 alin. (5 1 ) din O.U.G. nr. 83/2014, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, sintagma "salarizat la același nivel" privește personalul tuturor autorităților și instituțiilor publice enumerate la art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, în rândul cărora sunt incluse și autoritățile și instituțiile publice indicate în mod expres de text, respectiv Parlamentul, Consiliul Concurenței și Curtea de Conturi. Către această dezlegare conduc și principiile reglementate de art. 3 din aceeași Lege-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, în special cel definit la lit. c): "echitate și coerență, prin crearea de oportunități egale și remunerație egală pentru muncă de valoare egală, pe baza principiilor și normelor unitare privind stabilirea și acordarea salariului și a celorlalte drepturi de natură salarială ale personalului din sectorul bugetari". Prin urmare, criticile legate de greșita aplicare a prevederilor art. 1 alin. (5 1 ) din O.U.G. nr. 83/2014, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015 sunt nefondate. În privința criticilor referitoare la obligarea la plata drepturilor salariale de către Ministerul Justiției se constată că și acestea sunt nefondate. Ministerul Justiției este ordonatorul principal de credite și emitentul ordinului de salarizare, astfel că nu prezintă relevanță faptul că ministerul are rolul de a vira banii și nu de a emite ordin. Prin urmare, Înalta Curte apreciază că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.