ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4986/2020

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, la data de 01.02.2018, sub nr. x/2018 reclamantele A., B. în nume propriu și pentru C. și D., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Comuna Băița de sub Codru, reprezentată de Consiliul Local, prin primar, au solicitat instanței: anularea parțială a Hotărârii Guvernului României nr. 934/2002, privind atestarea domeniului public al județului Maramureș, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Maramureș, publicată în M. Of. nr. 665 din 9 septembrie 2002; cu privire la anexa 13 - Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Băița de sub Codru, poziția nr. crt. 56 -"teren agricol - un teren arabil lot zootehnic CF x, nr. x98, în sup de 42469 mp"; în sensul înlăturării din această anexă a suprafeței de 10.335 mp, parte din nr. top. x din CF x Băița de sub Codru, teren ce este cuprins în titlul de proprietate nr. x din 6.11.2002, emis în favoarea numiților C. și A., cu cheltuieli de judecată.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 261 din 24 octombrie 2018, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal s-au respins excepțiile invocate de către pârâtul Guvernul României și s-a respins acțiunea formulată de reclamantele A., B., E. și D., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Comuna Băița de sub Codru.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 261 din 24 decembrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs reclamantele A., B., E. și D., criticând hotărârea prin prisma motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În dezvoltarea motivului de recurs invocat s-au formulat următoarele critici: Soluția pronunțată este nelegală, instanța pronunțând-o pornind de la o stare de fapt nereală, contrară probelor administrate în cauză. Instanța nu procedează la o cercetare efectivă a fondului cauzei în baza înscrisurilor depuse la dosarul cauzei, respectiv a hotărârilor judecătorești irevocabile, prin care se statuează că terenul în litigiu aparținea recurenților reclamanți. Or, aceste hotărâri judecătorești, deși nu au fost înlăturate, au fost ignorate de prima instanță. În motivarea sentinței recurate, se reține că pârâta Comuna Băița de sub Codru este proprietara tabulară a imobilului în litigiu încă din anul 1898, precum și faptul că la dosarul cauzei s-a depus lista de inventar a bunurilor aparținând comunei anterior anului 1962. În continuare au fost analizate și alte înscrisuri depuse de comuna Băița de sub Codru, dar nu sunt nici măcar amintite înscrisurile depuse de către reclamante. Dacă instanța ar fi lecturat acele hotărâri judecătorești irevocabile care statuează dreptul de proprietate al recurenților reclamanți asupra terenului în litigiu, teren care a fost folosit atât în timpul CAP cât și în prezent în mod netulburat de către familia acestora, soluția ar fi fost alta. Așadar, terenul nu a fost niciodată în domeniul public, din înscrisurile de la dosar reiese fără putință de tăgadă că acest teren a fost proprietatea lui F., tatăl reclamantei A. și al defunctului C.. Terenul a fost preluat de CAP, iar ulterior apariției legilor fondului funciar s-a reconstituit dreptul de proprietate în favoarea descendenților lui F., respectiv reclamantei A. și defunctului C.. În fapt, prin titlul de proprietate nr. x din 6.11.2002, numiților A. - recurenta de rândul 1 și C. - decedat, avându-i ca moștenitori pe recurenții de rândul 2 - 4 li s-a reconstituit dreptul de proprietate asupra suprafeței de 4 ha 7060 mp teren situat în loc. Băița de sub Codru. Titlul de proprietate cuprinde suprafața de 4 ha 7060 mp în urma modificării acestuia, conform sentinței civile nr. 4701 din 5.07.2006, pronunțată de Judecătoria Baia Mare în dosar x/2006, irevocabilă prin respingerea recursului prin decizia civilă nr. 159/R din 5,03,2007. pronunțată de Tribunalul Maramureș în dosar x/2006 vechi 568S/20061 Prin acele hotărâri judecătorești se dispune completarea titlului de proprietate nr. x din 6.11.2002, în sensul de a se include în acest titlu și suprafața de 1,45 ha teren intravilan Băița de sub Codru, la locul numit "G." -terenul în litigiu, în ciuda opunerii Comisiei Locale de Fond Funciar Băița de sub Codru, care a susținut că respectivul teren face parte din domeniul privat al comunei, reținându-se în motivare că regimul juridic al terenului este irelevant, atâta vreme cât hotărârea comisiei județene nu a fost anulată în instanță. In concluzie, terenul cuprins în titlul de proprietate obținut prin hotărâre judecătorească, într-un proces în care au fost parte și autoritățile locale (comisia locală de fond funciar), este in prezent întabulat pe Comuna Băița de sub Codru. Cu toate acestea, acest teren nu a intrat în proprietatea publica a Comunei în nici unul din modurile prevăzute de legea 213/1998. Prin urmare, includerea terenului în domeniul public s-a făcut în mod nelegal. Ca dovadă, ulterior, respectiv în anul 2009, Comuna Băița de sub Codru își înscrie în CF dreptul de proprietate privată asupra acestui teren. Anterior, terenul a fost inclus în domeniul public al UAT Băița de sub Codru» fără a fi făcut vreodată parte din domeniul public și fără să fi fost afectat vreunei utilități publice, fără ca UAT Băița de sub Codru să aibă vreun titlu de proprietate asupra acestui teren. Drept dovadă, în 2009, acest teren se trece în domeniul privat al comunei. Se reține de prima instanță că s-a solicitat de antecesorul recurenților reclamanți cumpărarea acestui teren în anul 2005, la o dată ulterioară emiterii titlului de proprietate (2002), însă se omite de către instanță fondului faptul că acest teren a fost inclus în titlul de proprietate în anul 2006, în urma unor hotărâri judecătorești irevocabile, pe care instanța fondului le ignoră cu desăvârșire. Reiterează susținerile formulate în cuprinsul cererii de chemare în judecată, în sensul că reclamanții contestă includerea terenului în domeniul public al comunei Băița de sub Codru. Arată că, potrivit practicii constante a Înaltei Curți de Casație si Justiție, hotărârea de guvern nu constituie în sine un titlu de proprietate în favoarea statului sau unităților administrativ-teritoriale, ci are ca efect doar aprobarea inventarului și plasarea bunurilor inventariate într-un anumit regim juridic, motiv pentru care, în fundamentarea deciziei administrative, autoritatea emitentă trebuie să prezinte un titlu valabil în baza căruia a dobândit dreptul de proprietate. În acest sens indică, jurisprudență. Față de cele arătate, solicită admiterea recursului formulat.

Apărările formulate în recurs Intimata-pârâtă UAT Băița de sub Codru a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului. În motivare, s-au formulat următoarele apărări: Suprafața de teren înscrisă în CF x a comunei Băița de sub Codru în suprafață de 27453 mp este intabulată în favoarea UAT BĂIȚA DE SUB CODRU, este teren proprietate privată a comunei, teren care este înscris în coala de bază a comunei Băița de sub Codru respectiv CF nr. x nr. topo x în suprafață totală de 42548 mp. Mai mult la întabularea acestui teren s-a ținut cont de suprafețele ocupate de curți-construcții ale celor 7 gospodării care sunt amplasate pe acest teren, fiecărei gospodăriei revenindu-i o suprafață de teren în așa fel încât să-i permită desfășurarea treburilor gospodărești în bune condiții și a suprafețelor aprobate în limita și baza legilor fondului funciar Petentii au depus cererile de reconstituire a dreptului de proprietate asupra terenurilor în calitate de moștenitoare a defunctului F., fiind înscrise în tabelul anexă nr. 3 poziția 39, conform Legii nr. 18/1991. Prin hotărârea nr. 933/1991 a Comisiei Județene de aplicare a Legii fondului funciar, numiților C. -din Băița de sub Codru nr. 132 (în prezent decedat) și A. din Băița de sub Codru nr. 177, a aprobat suprafața de 5,11 ha, teren situat pe teritoriul comunei Băița de sub Codru dispus în 7 parcele din care numai două în intravilan respectiv "ograda" arabil de 0.58 ha și 0.08 ha curți (situate în prezent la nr. de imobil 179), celelalte fiind amplasate în extravilan, suprafață care a fost aprobată pe baza registrului agricol al localității Băița de sub Codru pentru anii 1959-1963, volumul I poziția 85, numărul casei 59, corespunzător renumerotării ulterioare a imobilelor din comună a numărului 140 și actualmente 179, precum și prin invocarea unor declarații ale unor martori care nu au mai fost depuse la dosar de către petenți. Parcela de 1,45 ha, solicitată în cererea de reconstituire nr. x/9.03.1991 din locul numit "SUB G." și invocată în această cauză cu denumirea "G." în suprafață de 10185 mp - fără să se înțeleagă de unde provine această suprafață, este solicitată în privința unui teren care face parte din domeniul privat al comunei, teren identificat prin CF-ul de bază și cel nou înființat și nu putea fi reconstituit dreptul de proprietate asupra acestei suprafețe. La întocmirea procesului-verbal de punere în posesie nr. x/2002 care a fost semnat și de către petent C.)-decedat), acesta a acceptat neincluderea acestei suprafețe în titlu de proprietate nr. x/75 din 2002 titlu care a fost ridicat ulterior. Mai mult, prin HCL nr. 24/2005 s-a aprobat vânzarea suprafețelor de teren aferente celor 8 gospodării amplasate pe acest teren identificat prin CF x nr. topo x (7 în partea de sud și 1 în partea de nord), prin metoda negocierii directe, fapt care s-a concretizat în prima fază a negocierii de către primarul comunei a prețului de vânzare de 800.000 RON ROL/ar (80 RON RON), încheindu-se în acest sens o convenție în care petentul C., în prezent decedat, acceptă prețul și semnează alături de ceilalți cetățeni aflați în aceeași situație, recunoscând prin aceasta, proprietatea comunei asupra acestui teren. Cât privește amplasamentul gospodăriei defunctului C. din localitatea Băița de sub Codru nr. actual de imobil 132, acesta avea posibilitatea a solicita în baza Legii nr. 18/1991 și a legii nr. 247/2005, la fel cum au făcut un număr de 7 cetățeni vecini cu petentul, constituirea dreptului de proprietate în limita de până la 0,10 ha teren curți și construcții, gospodării care sunt amplasate pe un teren proprietate privată a comunei Băița de sub Codru, ținând cont și de faptul că susnumitul F. (decedat) și-a constituit practic gospodăria la acest număr de imobil în anul 1964,conform registrului agricol pentru perioada 1964-1970. Corectarea titlului de proprietate s-a făcut fără a se respecta amplasamentul terenurilor respectiv intravilan sau extravilân, suprafața în cauză fiind înscrisă în cerere ca suprafață din extravilan și nu intravilan așa cum sa înscris greșit în titlu modificat. Este de notorietate faptul că acest teren, care constituie proprietate privată a comunei, nu a fost niciodată atribuit în proprietate vreunui cetățean al comunei ci dat în folosință unor cetățeni iar ulterior apariției formelor noi de exploatații agricole respectiv,Toz, întovărășiri și mai apoi Cooperativizării, s-au alocat și suprafețe pentru construcții de locuințe în limita suprafețelor de până la 800 mp aferent construcțiilor. În acest sens mai arată faptul că o parte a cetățenilor care au gospodării pe acest teren au fost dispuși și chiar au achitat contravaloarea sumelor convenite prin aceea convenție, recunoscând prin aceasta proprietatea comunei asupra acestei suprafețe de teren.

Procedura de soluționare a recursului Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 10 ianuarie 2019 s-a fixat termen de judecată la data de 7 octombrie 2020, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Reclamanții au sesizat instanța de contencios administeativ cu o cerere având ca obiect anularea în partea a H.G. nr. 934/2002 privind atestarea domeniului public a județului Maramureș, precum și al muncipiilor, orașelor li comunelor din județul Maramureș, act administrativ publicat în Monitorul Oficial numărul 665 din 9 septembrie 2002, partea a I-a. În ceea ce privește natura juridică a actului atacat, prima instanță a reținut că H.G. nr. 934/2002 este un act administrativ individual ce se adresează persoanelor nominalizate în denumirea actului, respectiv județului Maramureș, municipiilor, orașelor și comunelor din județul Maramureș, acesteia reprezentând persoane juridice de drept public. În ceea ce privește aspectele de fond ale cauzei, pentru a respinge ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată, prima instanță a reținut, în esență, că unitatea administrativ teritorială Băița de sub Codru este proprietarul imobilului în litigiu, înscris în CF nr. x nr. top x încă din anul 1898, terenul fiind cuprins în lista de inventar a bunurilor aparținând comunei anterior anului 1962, iar în acest context, față de afirmarea calității de proprietari ai reclamanților asupra terenului în discuție, dobândit în temeiul titlului de proprietate nr. x/06.11.2002 i se opun înscrierile menționate anterior din Cartea funciară. Mai mult, această stare de drept este confirmată și de împrejurarea că antecesorul reclamanților a solicitat cumpărarea suprafeței de teren în cauză la o dată ulterioară emiterii titlului de proprietate, cererea sa fiind aprobată prin HCL nr. 24 din 19.09.2005 . Prin criticile formulate în recurs, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenții-reclamanții au afirmat că instanța nu a cercetat fondul cauzei, întrucât nu a ținut seama de efectele unor hotărâri judecătorești care constată dreptul lor de proprietate dobândit prin reconstituire, în temeiul Legii nr. 18/1990, drept opozabil autorității publice locale. În acest context reamintesc că, potrivit practicii constante a Înaltei Curți de Casație si Justiție, hotărârea de guvern nu constituie în sine un titlu de proprietate în favoarea statului sau unităților administrativ-teritoriale, ci are ca efect doar aprobarea inventarului și plasarea bunurilor inventariate într-un anumit regim juridic, motiv pentru care, în fundamentarea deciziei administrative, autoritatea emitentă trebuie să prezinte un titlu valabil în baza căruia a dobândit dreptul de proprietate Înalta Curte reține că, într-adevăr, emiterea unui act pentru aprobarea inventarului bunurilor din domeniul public sau privat al statului și/sau aparținând unităților administrativ teritoriale nu produce efectul consolidării vreunui drept real care să modifice raporturile de proprietate existente cu privire la imobilul în cauză, însă, în prezenta cauză, dreptul de proprietate al unității administrativ teritoriale a fost înscris în cartea anterior emiterii titlului de proprietate în favoarea recurenților reclamanți și, până în prezent acest drept tabular nu a fost radiat. Este, de asemenea, adevărat că înscrierea în registrele de publicitate imobiliară nu poate valida un drept constituit în mod nelegal, însă, dispozițiile art. 21 alin. (1) C. civ. asociază înscrierii într-un registru public prezumția conform căreia dreptul există, cât timp nu a fost radiat sau modificat în condițiile legii. Înalta Curte observă că prezenta cauză are ca obiect verificarea legalității unui act administrativ individual prin care s-a realizat inventarierea unor bunuri aparținând unității administrativ teritoriale, iar includerea imobilului în litigiu în patrimoniul privat al acestei unități are la baza un drept tabular. Astfel, limitele judecății în prezenta cauză nu au permis primei instanțe cenzurarea titlului unității administrativ teritoriale care a stat la baza întabulării și nici compararea titlurilor de proprietate. Înalta Curte reamintește că, față de obiectul acțiunii, instanța de contencios administrativ nu ar fi putut să țină seama de efectele hotărârilor judecătorești prin care s-a reconstituit dreptul de proprietate al reclamanților întrucât dreptul acestora nu a fost înscris în cartea funciară, iar operațiunea de comparare a unor titluri se putea realiza numai în cadrul unei acțiuni în revendicare și prestație/rectificare tabulară. Prin urmare, în raport de starea de fapt stabilită, Înalta Curte apreciază că prima instanță a aplicat în mod corect dispozițiile Legii nr. 213/1998, potrivit cărora bunurile proprietate publică sunt inventariate în mod distinct, în funcție de apartenența acestora de domeniul public sau privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nefiind incident în cauză.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.