ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3993/2014

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 1762 din 30 mai 2013, a admis acțiunea formulată de reclamanta I.I.I.M. în contradictoriu cu pârâta A.P.D.R.P. din cadrul M.A.D.R. și a suspendat executarea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare din 13 decembrie 2012 încheiat de pârâtă, până la soluționarea definitivă a fondului cauzei.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta, care a solicitat casarea acesteia și respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a prevederilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare. În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare. - Prima instanță a analizat fondul cauzei, fapt ce atrage eludarea prevederilor art. 14 din legea anterior arătată. Pe acest aspect, doctrina și jurisprudența sunt unanime în a arăta că într-o asemenea procedură nu pot fi cercetate decât aspecte de fapt și de drept de natură a pune la îndoială legalitatea actului administrativ care nu vizează în mod direct și substanțial fondul cauzei. Or, analizarea legalității constatărilor echipei de control sub aspectul respectării de către beneficiar a clauzelor contractuale asumate reprezintă în mod evident aspecte ce țin de dezlegarea fondului pricinii a căror analiză echivalează cu cercetarea a însăși fondul cauzei, pe care nu o poate face decât instanța investită cu verificarea legalității actului administrativ. - Curtea de apel a apreciat în mod eronat că aparența de nelegalitate a actului administrativ atacat rezultă din faptul că echipa de control a aplicat în mod greșit prevederile art. 23 din O.U.G. nr. 66/2011, deși în cauză erau incidente dispozițiile art. 45 alin. (4) din același act normativ. - Instanța nu a ținut seama de faptul că intimata nu a justificat iminența prejudiciului. Executarea unei obligații bugetare nu poate constitui prin ea însăși o pagubă.

Apărările formulate în cauză Intimata a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru argumentele prezentate la filele 25-52 dosar.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 13 februarie 2014, recursul a fost admis în principiu.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Cererea de suspendare a executării formulată de intimata-reclamantă are ca obiect procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare din 13 decembrie 2012 încheiat de A.P.D.R.P. privind proiectul ”Achiziția de utilaje pentru prestări servicii la I.M., beneficiar I.I.I.M. Prima instanță a ajuns la concluzia caracterului fondat al cererii de suspendare, reținând, în esență, următoarele aspecte: Prin actul a cărei suspendare se solicită, emitentul a dispus încetarea valabilității contractului de finanțare din data de 10 mai 2011, în temeiul art. 11 alin. (3) din Anexa nr. 1 - Prevederi generale la Contract, precum și recuperarea creanței bugetare în sumă de 311.623,84 lei, ce reprezintă întreaga sumă decontată de A.P.D.R.P. beneficiarului până în prezent. La adoptarea acestor măsuri, autoritatea publică a avut în vedere concluziile activității de verificare, respectiv „constatarea existenței unei tentative de fraudă prin creșterea artificială a prețului: stația de betoane cumpărată la un preț de 181.712,90 lei este tranzacțională prin alte două firme astfel că prețul cu care aceasta este facturată beneficiarei finanțării F.E.A.D.R. este de 614.234,65 lei. Este în fapt o creștere artificială a prețului de vânzare de 3,38 ori ceea ce reprezintă o neregulă. Următoarele date relevate cu ocazia verificărilor A.N.A.F. fac dovada implicării directe a beneficiarului F.E.A.D.R. și acționarea acestuia în mod deliberat și premeditat pentru fraudarea fondurilor europene: calitatea de salariat avută de beneficiara contractului de finanțare, d-na I.M. la SC D. SRL, calitatea de administrator al unei societăți care este asociat în cadrul SC D. SRL, terenul de 500 mp pus la dispoziția beneficiarei I.M. cu titlu gratuit de către SC D. SRL pentru desfășurarea activităților de prestări servicii care constituie obiectul activității pentru care s-a acordat finanțare din fonduri europene, precum și faptul că I.I.I.M. a fost constituită în aprilie 2011 cu o lună înainte ca SC D. SRL să încheie contractul de achiziție a stațiilor de betoane de la SC P.S. SRL”. Prima instanță a apreciat că motivul pentru care actul administrativ aflat în discuție ar prezenta aparența de nelegalitate este acela al aplicării greșite a prevederilor art. 23 din O.U.G. nr. 66/2011, deși în cauză erau incidente dispozițiile art. 45 alin. (4) din același act normativ. Astfel, în condițiile în care existența creanței bugetare depinde de existența faptei penale și a fost sesizată D.L.A., pârâta era obligată, în temeiul textului legal anterior individualizat, să suspende procedura până la momentul pronunțării soluției în cauza penală. În privința pagubei imimente, curtea de apel a arătat că executarea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare din 13 decembrie 2012 este de natură să producă un prejudiciu material și previzibil reclamantei, raportat la cuantumul sumei aflate în discuție și la disponibilitățile bănești precare ale acesteia. Înalta Curte nu poate împărtăși această soluție pentru argumentele ce vor fi expuse punctual în continuare, prin raportare la motivele de recurs. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există. Mai este de observat că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. În plus, instituția juridică analizată trebuie să ofere cetățeanului o protecție adecvată împotriva arbitrariului, ceea ce realizează și Legea nr. 554/2004, modificată. Pe de altă parte, se impune a fi făcută precizarea că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă). De aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004, modificată. În altă ordine de idei, din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiții: existența unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. Înalta Curte apreciază că argumentele prezentate de către prima instanță nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității deciziei administrative contestate. Potrivit prevederilor art. 45 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011: „În cazul în care existența creanței bugetare depinde de existența unei fapte penale, respectiv a unei fraude, și a fost sesizat/sesizată D.L.A.F./A.N.I., autoritățile competente, prevăzute la art. 20, suspendă de drept emiterea titlului de creanță până la obținerea deciziei definitive a instanței privind caracterul penal sau nepenal al faptei incriminate și dispun aplicarea măsurilor asigurătorii prevăzute la art. 40 alin. (1), cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 8 alin (2).” În cauza de față nu ne regăsim în situația reglementată de norma anterior enunțată, în condițiile în care existența creanței bugetare - stabilită prin emiterea procesului-verbal de constatare atacat - nu depinde de existența sau inexistența unei fapte penale, după cum a statuat instanța de primă jurisdicție. Mai mult decât atât, în prezenta speță, nu există certitudinea existenței unei fapte penale. În raport de această situație, devin incidente dispozițiile art. 23 din O.U.G. nr. 66/2011, conform cărora: „În cazul constatării unor nereguli care prezintă indicii privind posibile fraude, structurile de control prevăzute la art. 20 au obligația să sesizeze de îndată D.L.A.F. și să continue activitatea de verificare și întocmire a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, precum și de recuperare a creanțelor bugetare, conform prevederilor prezentei ordonanțe de urgență, independent de desfășurarea cercetării penale, cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 8 alin. (2)." Este de observat și faptul că, în situația în care autoritatea recurentă ar fi dat eficiență prevederilor art. 45 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, după cum pretinde intimata, aceasta ar fi avut o situație financiară mai dificilă, deoarece, odată cu suspendarea de drept, A.P.D.R.P. avea obligația instituirii unor măsuri asiguratorii. Instanța de control judiciar apreciază că nu se mai impune analizarea condiției pagubei iminente, față de cele reținute în privința condiției cazului bine justificat și de faptul că dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, obligă la întrunirea cumulativă a celor două condiții.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată, va admite recursul, va modifica sentința atacată, în sensul că va respinge cererea de suspendare, ca neîntemeiată.