ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1668/2014

Cererea de chemare în judecată. Cadrul Procesual Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, reclamanta SC Z.T. SRL, a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului - Direcția Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional și Agenția pentru Dezvoltare Regională București - Ilfov, anularea deciziei de respingere a finanțării proiectului potrivit scrisorii OI de Notificare privind respingerea dosarului contractare nr. 12271 din 17 noiembrie 2011, emisă de ADRBI cu privire la cererea de finanțare nr. BI/29/5/5.2/693 din 27 octombrie 2010 și obligarea pârâtelor la continuarea procedurii de finanțare iar, în subsidiar, obligarea pârâtelor la achitarea contravalorii următoarelor daune: (i) 181.729,77 lei cheltuieli efectuate aferente etapei de verificare a conformității administrative și a eligibilității proiectului; (ii) 169.826,41 lei cheltuieli efectuate aferente etapei de evaluare tehnică și financiară. În motivarea cererii, reclamanta a arătat că a depus în luna septembrie 2010 o cerere de finanțare în cadrul Programului Operațional Regional 2007 - 2013, pentru proiectul "Crearea unui complex turistic și de agrement în comuna Corbeanca". A mai arătat că în prima etapă având ca obiect verificarea conformității administrative și a eligibilității proiectului a efectuat cheltuieli în sumă de 181.729,77 lei, iar prin scrisoarea nr. 3237/8 martie 2011 a fost acceptată cererea de finanțare, trecându-se în a doua etapă, de evaluare a proiectului din punct de vedere tehnic și financiar (etapă în care a cheltuit suma de 169.826,41 lei). Ulterior, prin notificarea nr. 10940 din 14 octombrie 2011 a fost anunțată de aprobarea proiectului, iar la aproximativ o lună, a primit scrisoarea de notificare privind respingerea dosarului de contractare, motivat de lipsa conformității titlului de deținere a terenului pe care urma să realizeze proiectul. Împotriva acestei scrisori reclamanta a formulat contestație administrativă, respinsă sub nr. 88559 din 28 decembrie 20121. Reclamanta a susținut că autoritățile pârâte au respins în mod greșit cererea de finanțare, în condițiile în care deține terenul pe care ar urma să se efectueze investiția în baza unui contract de concesiune încheiat pe o perioadă de 40 de ani și în care se prevede dreptul său de proprietate exclusivă asupra clădirilor viitorului centru sportiv, titlu asigurat prin înscrierea în cartea funciară și care face dovada îndeplinirii condiției privitoare la durabilitatea investiției pe termen de minim 5 ani. A mai arătat că declararea drept neeligibil a proiectului în cauză datorită neconformității titlului de deținere a terenului ar fi trebuit să aibă loc în prima etapă a procedurii, context în care efectuarea cheltuielilor care, datorită nefinanțării proiectului, constituie un prejudiciu, se datorează culpei certe a autorităților pârâte, care, în primă fază, au constatat conformitatea administrativă și eligibilitatea proiectului. Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului - Direcția Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional a invocat excepția inadmisibilității cererii în raport de prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004, arătând că motivele contestației administrative adresată de reclamantă sunt cu totul diferite față de motivele cererii de chemare în judecată. Pe fondul cererii principale formulată de reclamantă, a susținut că motivul respingerii cererii de finanțare l-a constituit lipsa unui act de proprietate sau de concesiune asupra imobilului care face obiectul cererii de finanțare, așa cum prevede Ordinul ministrului dezvoltării regionale și turismului nr. 2653/2010. A mai susținut că nu pot fi imputate autorității cheltuielile făcute de către reclamantă, în condițiile în care aceasta nu a respectat legislația în domeniu. Raportat la capătul subsidiar din cererea principală, pârâtul a formulat cerere de chemare în garanție a Agenției pentru Dezvoltare Regională București - Ilfov (ADRBI), solicitând ca, în cazul în care va cădea în pretenții față de reclamantă, să fie obligată ADRBI să-i plătească suma de 351.556,18 lei cerută de către reclamantă, în considerarea Acordului cadru de delegare a atribuțiilor implementării POR 2007 - 2013, potrivit căruia [art. 17 alin. (2)], ADRBI avea obligația să se asigure că proiectele sunt selectate spre finanțare în conformitate cu criteriile aplicabile POR. La rândul său, prin întâmpinare, pârâta Agenția pentru Dezvoltare Regională București - Ilfov a solicitat respingerea cererii ca nefondată.

Încheierea interlocutorie Prin încheierea din 22 iunie 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității capătului principal al cererii și a admis excepția inadmisibilității capătului subsidiar al cererii, reținând, mai întâi, caracterul distinct și independent al celor două capete de cerere și procedând, pe cale de consecință, la o analiză distinctă asupra îndeplinirii procedurii prealabile. Astfel, cât privește primul capăt al cererii, Curtea a constatat că reclamanta a formulat plângere prealabilă împotriva deciziei atacate în cauză, scopul acesteia fiind atins, din perspectiva prevederilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, chiar dacă motivele invocate nu sunt identice cu cele expuse în acțiunea introductivă de instanță. Instanța de fond a apreciat însă că cererea de despăgubiri nu poate fi formulată direct în fața instanței de contencios administrativ întrucât, în cadrul raporturilor de drept administrativ, este supus cenzurii instanței fie actul administrativ, fie refuzul nejustificat al unei autorități sau instituții publice de a rezolva o cerere adresată pe cale administrativă de către reclamant, despăgubirile având întotdeauna caracter accesoriu, raportat la prevederile art. 8 și 18 din Legea nr. 554/2004.

Hotărârea instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 5587 din 5 octombrie 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiat, capătul de cerere principal privitor la anularea Deciziei de respingere a finanțării proiectului "Crearea unui complex turistic și de agrement în comuna Corbeanca". Prin aceeași hotărâre a fost respinsă, ca inadmisibilă, cererea de despăgubiri formulată în subsidiar de reclamantă și ca neîntemeiată cererea de chemare în garanție formulată de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului - Direcția Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional, iar reclamanta a fost obligată la plata cheltuielilor de judecată către pârâta Agenția pentru Dezvoltare Regională București - Ilfov în sumă de 5400 lei. Pentru a hotărî astfel, instanța fondului a reținut, mai întâi, că, urmare a admiterii excepției inadmisibilității capătului subsidiar al cererii prin încheiere interlocutorie, se impune respingerea cererii de despăgubiri formulată de reclamantă în contradictoriu cu pârâții, ca inadmisibilă, și, pe cale de consecință, respingerea și a cererii de chemare în garanție formulată de pârâtul MDRT în contradictoriu cu ADRBI, ca neîntemeiată. În continuare, examinând contextul emiterii deciziei de respingere a cererii de finanțare nr. BI/29/5/5.2/693 din 27 octombrie 2010, adresată de reclamantă în cadrul Programului Operațional Regional 2007 - 2013 pentru proiectul "Crearea unui complex turistic și de agrement în comuna Corbeanca", Curtea a reținut că titlul prezentat de reclamantă și denumit contract de concesiune, încheiat cu SC G.S.I. SRL trebuie calificat corect, în raport de calitățile părților și obiectul său, ca fiind un contract de subînchiriere a terenului în suprafață de 20400 mp, intabulat în CF nr. 2607 a loc. Corbeanca, având nr. cadastral nr. 2816 și drept proprietar pe Parohia Petrești. Conform extrasului de carte funciară, imobilul teren a fost închiriat de proprietar în anul 2005 lui SC P.E. SRL, care, l-a subînchiriat lui SC G.S.I. SRL (fost SC G.T. SRL), care, la rândul său, a încheiat contractul, denumit de concesiune, în favoarea reclamantei. În aceste condiții, titlul prezentat de reclamantă nu corespunde cerințelor stabilite prin cadrul legal național aplicabil în materie de autorizare a construcțiilor, respectiv a prevederilor Legii nr. 50/1991, precum și a Ordinului ministrului dezvoltării regionale și turismului nr. 2753/2010, care aprobă Documentul Cadru de Implementare a Programului Operațional Regional 2007 - 2013, cererea de finanțare adresată de reclamantă fiind în mod legal și temeinic respinsă pentru neîndeplinirea criteriului de eligibilitate referitor la dovedirea fie a dreptului de proprietate, fie a dreptului de concesiune asupra imobilului-teren pe care ar urma să fie realizat proiectul care face obiectul cererii de finanțare.

Motivele de recurs înfățișate de recurenta-reclamantă Împotriva Sentinței civile nr. 5587 din 5 octombrie 2012 dar și a încheierii din 22 iunie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta SC Z.T. SRL, criticându-le pentru nelegalitate și netemeinicie. Prin motivele de recurs dezvoltate, recurenta-reclamantă a susținut, cu referire la soluția instanței de fond asupra excepției de inadmisibilitate a capătului de cerere subsidiar, că în mod greșit a apreciat instanța că este necesară formularea unei plângeri prealabile în ceea ce privește despăgubirile solicitate, întrucât din nicio prevedere legală nu reiese o astfel de obligație. În acest sens recurenta a arătat că potrivit art. 2 alin. (1) lit. j) și art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, republicată, obiectul plângerii prealabile este întotdeauna un act administrativ și nicidecum o cerere în despăgubiri, cum s-a reținut, nici art. 8 și 18 din același act normativ nefiind de natură a conduce spre o altă concluzie. Chiar acceptând prevederile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 referitoare la asimilarea refuzului nejustificat de rezolvare a unei cereri cu actele administrative unilaterale, recurenta-reclamantă a mai arătat că nu poate fi primit un asemenea punct de vedere, după cum nici argumentul că despăgubirile nu se referă la repararea pagubei cauzate prin actul administrativ atacat nu poate fi reținut, mai cu seamă că instanța de fond nici nu s-a referit la astfel de aspecte, motivarea fiind deficitară raportat la dispozițiile art. 261 pct. 5 C. proc. civ. Cu referire la soluția dată capătului principal de cerere, recurenta a susținut că este eronată opinia primei instanțe, în sensul că nu se impunea ca în cadrul acțiunii de față să se pronunțe asupra naturii pretins excesive și restrictive a legislației naționale adoptate în temeiul prevederilor Regulamentului CE nr. 1083/2006, câtă vreme judecătorul național, ca prim judecător comunitar, trebuia să facă o atare verificare și să constate că normele comunitare au caracter prioritar. În fine, s-a mai arătat că, raportat la art. 57 alin. (1) § 1 din Regulamentul CE nr. 1083/2006, contrar celor reținute de prima instanță, România nu putea stabili condiții mai împovărătoare în privința titlului de deținere a imobilelor, urmând ca astfel de condiții să asigure perenitatea acestor operațiuni. Apreciind că judecarea capătului principal de cerere a avut loc fără analizarea principiului priorității dreptului comunitar recurenta-reclamantă a solicitat casarea hotărârii atacate, cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare, conform art. 312 alin. (3) C. proc. civ., pentru a se asigura o judecată unitară. Prevederile art. 304 pct. 9 și ale art. 312 alin. (3) și 5 C. proc. civ. au fost invocate ca temei de drept al căii de atac exercitate.

Apărările intimatului-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (MDRAP) Prin întâmpinarea la motivele de recurs ale reclamantei-recurente, formulată de autoritatea intimată MDRAP s-a solicitat, în esență, respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală și temeinică a hotărârii primei instanțe. Intimatul-pârât a arătat că decizia de respingere a finanțării proiectului înregistrat cu nr. BI/29/5/5.2/693 din 27 octombrie 2010 a fost emisă cu respectarea tuturor cerințelor cuprinse în Ghidul solicitantului, care de altfel îi erau cunoscute și reclamantei. A mai arătat intimata că nefondată este și susținerea recurentei în sensul că legislația națională este mai restrictivă decât cea europeană, mai cu seamă că recurenta a folosit prin motivele de recurs doar termeni generali, fără a indica care prevederi din legislația europeană sunt încălcate.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând hotărârea primei instanțe prin prisma criticilor recurentei-reclamante, față de prevederile legale aplicabile și sub toate aspectele conform art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte reține că nu este fondat recursul de față, în considerarea celor în continuare arătate, în completarea și parțiala substituire a considerentelor primei instanțe. În acest sens Înalta Curte reafirmă că instanța de control judiciar poate păstra o soluție corectă, înlăturând argumentele care nu corespund, în contextul raționamentului logico-juridic, și completând astfel sau, după caz, substituind parțial motivarea primei instanțe. Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată că recursul declarat de recurentă și împotriva încheierii de ședință din data de 22 iunie 2012, astfel cum s-a menționat în cererea de recurs, este în mod efectiv absorbit de recursul declarat împotriva Sentinței civile nr. 5587 din 15 octombrie 2012, câtă vreme, atât în cuprinsul dispozitivului dar și al considerentelor sentinței, au fost reluate soluțiile dispuse cu privire la excepțiile de inadmisibilitate invocate în cauză, prin încheierea interlocutorie anterioară. Drept urmare, în analiza criticilor formulate de recurenta-reclamantă vor fi avute în vedere măsurile și argumentele cuprinse în hotărârea primei instanțe. Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu cererea de revocare a Deciziei de respingere a finanțării proiectului potrivit scrisorii OI de Notificare privind respingere dosar contractare nr. 12271 din 17 noiembrie 2011, emisă de pârâta Agenția pentru Dezvoltare Regională București - Ilfov - Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului, cu privire la Cererea de finanțare nr. BI/29/5/5.2/693 din 27 octombrie 2010, cu obligarea la continuarea procedurii de finanțare. Printr-un capăt de cerere subsidiar, recurenta-reclamantă a solicitat obligarea pârâtei la achitarea sumelor de 181.792,77 lei și de 169.826,41 lei cu titlu de daune, reprezentând contravaloarea cheltuielilor efectuate în etapele anterioare de verificare și eligibilitate a proiectului, respectiv de evaluare tehnică și financiară. Expunerea rezumativă a considerentelor hotărârii atacate înfățișează argumentele primei instanțe în susținerea soluției adoptate ca și situația de fapt avută în vedere în acest sens astfel că în contextul analizării recursului de față nu se impune reluarea acestora. Răspunzând punctual criticilor de nelegalitate și netemeinicie înfățișate de recurenta reclamantă, Înalta Curte reține că printr-un prim motiv de recurs, recurenta-reclamantă a criticat soluția primei instanțe de respingere ca inadmisibil a capătului de cerere subsidiar, având ca obiect acordarea despăgubirilor. Reținând că soluția instanței de fond asupra excepției de inadmisibilitate a capătului subsidiar de acțiune este principial corectă, Înalta Curte arată însă că argumentul juridic hotărâtor ce susține o atare dezlegare rezidă nu în necesitatea parcurgerii procedurii prealabile, conform art. 7 din Legea nr. 554/2004, ci în lipsa îndeplinirii cerințelor art. 19 din același act normativ, cu referire specială la condiția ca pretinsele despăgubiri solicitate să fie cauzate prin emiterea actelor administrative a căror anulare se cere, sau după caz, care au fost anterior anulate. Din această perspectivă, reținând, astfel cum a subliniat de altfel și prima instanță, și cum a precizat și reclamanta-recurentă, că prin aceeași acțiune au fost alăturate cereri cu obiect distinct, având o cauză juridică diferită, Înalta Curte arată că nu sunt fondate susținerile recurentei-reclamante. Din cuprinsul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, republicată, care prevede că atunci când persoana vătămată a cerut anularea unui act administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubiri curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuie să cunoască întinderea pagubei, rezultă că admisibilitatea acțiunii în daune este condiționată de soluționarea unei acțiuni anterioare de către instanța de contencios, în anularea unui act administrativ. O altă cerință ce se deduce din interpretarea aceleiași norme este că pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale se cere, inter alia, dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciul, respectiv daunele pretinse, și emiterea actelor administrative, anterior anulate sau a căror anulare a fost solicitată prin aceeași acțiune, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004, republicată. Niciuna dintre aceste situații juridice nu se regăsește însă în cauză. Recurenta-reclamantă a solicitat printr-un prim capăt de cerere al acțiunii sale, anularea unui singur act administrativ, respectiv a deciziei de respingere a cererii de finanțare a unui proiect iar printr-un capăt subsidiar, a solicitat acordarea despăgubirii materiale aferente și derivând din acte sau operațiuni administrative diferite, a căror anulare nu a fost solicitată în prezenta cauză și nici anterior soluționată. În mod evident legătură de cauzalitate sus-evocată nu subzistă și ca atare în mod corect acest capăt de cerere subsidiar din acțiunea reclamantei-recurente a fost respins ca inadmisibil. Criticile și afirmațiile recurentei vizând pretinsul formalism excesiv dedus din maniera de soluționare a cauzei desigur că nu au fundament legal. Întreaga reglementare a acțiunii în contencios administrativ subiectiv atrage concluzia potrivit cu care acțiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acțiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim. În cauza de față însă, chiar recurenta a afirmat natura subsidiară, iar nu subsecventă, a capătului de cerere vizând acordarea de daune. În fine, tot în legătură cu acest aspect, Înalta Curte arată că în lipsa îndeplinirii cerințelor desprinse din interpretarea art. 19 din Legea nr. 554/2004, recurenta-reclamantă se poate adresa instanței de drept comun pentru acordarea despăgubirilor urmare a prejudiciului pretins cauzat prin acte sau operațiuni care însă nu au fost supuse verificării instanței de contencios administrativ. Prin al doilea motiv de recurs dezvoltat, recurenta-reclamantă a susținut că și asupra capătului principal de cerere a fost dată o soluție nelegală și netemeinică, în esență urmare a lipsei de aplicare directă a dreptului comunitar. Nici acest critici nu sunt întemeiate. Instanța de fond a analizat și evaluat prevederile legale incidente, respectiv Legea nr. 50/1991 și Ordinul ministrului dezvoltării regionale și turismului nr. 2753/2010, prin raportare la dreptul Uniunii Europene, pronunțându-se astfel asupra concordanței legislației naționale cu norma comunitară. În acord cu cele stabilite și de prima instanță, Înalta Curte constată că în adevăr, potrivit art. 57 alin. (1) § 1 din Regulamentul CE nr. 1083/2006 obligația care incumbă statelor membre este de a se asigura că investițiile în infrastructură pentru care s-au acordat finanțări vor continua pentru cel puțin 5 ani de la data finalizării investiției. Raportat la această cerință, prin Ghidul solicitantului și respectiv Ordinul 261/2008, statul român și-a respectat obligația, prevăzând condițiile de eligibilitate și de acordare a finanțării în scopul asigurării eficienței investiției. Din această perspectivă nu se poate însă reține că cerința ca imobilele care fac obiectul cererii de finanțare să fie deținute fie cu titlu de proprietate, fie cu titlu de concesiune, contravine prevederilor Regulamentului nr. 1083/2006 întrucât în cuprinsul acestuia nu este reglementată problema proprietății bunurilor ce fac obiectul unor astfel de cereri de finanțare, fiind evident, după cum s-a și reținut, că modalitatea de acordare a finanțărilor este lăsată la aprecierea statelor membre. Elocvente în acest sens sunt, astfel cum a arătat și intimata-pârâtă, și prevederile art. 58 și art. 59 din Regulamentul CE nr. 1083/2006 în care se prevede expres că țările membre trebuie să stabilească sistemele de gestiune și control ale programelor operaționale și autoritățile de gestiune, certificare și plată, rămânând la latitudinea țărilor membre modalitățile de reglementare a relațiilor dintre aceste autorități și statul român sau Comisia Europeană. În fine, concluzionând pe acest aspect, Înalta Curte arată, raportat la probatoriul administrat și la prevederile aplicabile din legislația națională, că decizia de respingere a finanțării proiectului solicitată de reclamanta recurentă în cadrul Programului Operațional Regional 2007-2013, a fost în mod corect apreciată de prima instanță ca fiind legală în condițiile în care s-a probat că imobilul ce face obiectul cererii de finanțare este deținut în temeiul unui contract de subînchiriere, deși intitulat "contract de concesiune", încheiat între SC G.S.I. SRL și recurentă, nefiind astfel satisfăcută cerința concesiunii în sensul prevăzut de O.U.G. nr. 54 din 28 iunie 2006. Prin urmare, reținând în considerarea celor mai sus arătate, netemeinicia criticilor înfățișate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge ca nefondat recursul de față.