ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1668/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1668/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra

recursului de față;

Din

examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.

Cererea de chemare în judecată. Cadrul Procesual

Prin cererea

înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios

administrativ și fiscal, reclamanta SC Z.T. SRL, a solicitat, în contradictoriu

cu pârâții Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului - Direcția Generală

Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional și Agenția

pentru Dezvoltare Regională București - Ilfov, anularea deciziei de respingere

a finanțării proiectului potrivit scrisorii OI de Notificare privind

respingerea dosarului contractare nr. 12271 din 17 noiembrie 2011, emisă de

ADRBI cu privire la cererea de finanțare nr. BI/29/5/5.2/693 din 27 octombrie

2010 și obligarea pârâtelor la continuarea procedurii de finanțare iar, în subsidiar,

obligarea pârâtelor la achitarea contravalorii următoarelor daune: (i)

181.729,77 lei cheltuieli efectuate aferente etapei de verificare a

conformității administrative și a eligibilității proiectului; (ii) 169.826,41

lei cheltuieli efectuate aferente etapei de evaluare tehnică și financiară.

În

motivarea cererii, reclamanta a arătat că a depus în luna septembrie 2010 o

cerere de finanțare în cadrul Programului Operațional Regional 2007 - 2013,

pentru proiectul "Crearea unui complex turistic și de agrement în comuna

Corbeanca".

A mai

arătat că în prima etapă având ca obiect verificarea conformității

administrative și a eligibilității proiectului a efectuat cheltuieli în sumă de

181.729,77 lei, iar prin scrisoarea nr. 3237/8 martie 2011 a fost acceptată

cererea de finanțare, trecându-se în a doua etapă, de evaluare a proiectului

din punct de vedere tehnic și financiar (etapă în care a cheltuit suma de

169.826,41 lei).

Ulterior,

prin notificarea nr. 10940 din 14 octombrie 2011 a fost anunțată de aprobarea

proiectului, iar la aproximativ o lună, a primit scrisoarea de notificare

privind respingerea dosarului de contractare, motivat de lipsa conformității

titlului de deținere a terenului pe care urma să realizeze proiectul.

Împotriva

acestei scrisori reclamanta a formulat contestație administrativă, respinsă sub

nr. 88559 din 28 decembrie 20121.

Reclamanta

a susținut că autoritățile pârâte au respins în mod greșit cererea de

finanțare, în condițiile în care deține terenul pe care ar urma să se efectueze

investiția în baza unui contract de concesiune încheiat pe o perioadă de 40 de

ani și în care se prevede dreptul său de proprietate exclusivă asupra

clădirilor viitorului centru sportiv, titlu asigurat prin înscrierea în cartea

funciară și care face dovada îndeplinirii condiției privitoare la durabilitatea

investiției pe termen de minim 5 ani.

A mai

arătat că declararea drept neeligibil a proiectului în cauză datorită

neconformității titlului de deținere a terenului ar fi trebuit să aibă loc în

prima etapă a procedurii, context în care efectuarea cheltuielilor care,

datorită nefinanțării proiectului, constituie un prejudiciu, se datorează

culpei certe a autorităților pârâte, care, în primă fază, au constatat

conformitatea administrativă și eligibilitatea proiectului.

Prin

întâmpinare, pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului - Direcția

Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional a

invocat excepția inadmisibilității cererii în raport de prevederile art. 7 din

Legea nr. 554/2004, arătând că motivele contestației administrative adresată de

reclamantă sunt cu totul diferite față de motivele cererii de chemare în

judecată.

Pe fondul

cererii principale formulată de reclamantă, a susținut că motivul respingerii

cererii de finanțare l-a constituit lipsa unui act de proprietate sau de

concesiune asupra imobilului care face obiectul cererii de finanțare, așa cum

prevede Ordinul ministrului dezvoltării regionale și turismului nr. 2653/2010.

A mai

susținut că nu pot fi imputate autorității cheltuielile făcute de către

reclamantă, în condițiile în care aceasta nu a respectat legislația în domeniu.

Raportat

la capătul subsidiar din cererea principală, pârâtul a formulat cerere de

chemare în garanție a Agenției pentru Dezvoltare Regională București - Ilfov

(ADRBI), solicitând ca, în cazul în care va cădea în pretenții față de

reclamantă, să fie obligată ADRBI să-i plătească suma de 351.556,18 lei cerută

de către reclamantă, în considerarea Acordului cadru de delegare a atribuțiilor

implementării POR 2007 - 2013, potrivit căruia [art. 17 alin. (2)], ADRBI avea

obligația să se asigure că proiectele sunt selectate spre finanțare în

conformitate cu criteriile aplicabile POR.

La rândul

său, prin întâmpinare, pârâta Agenția pentru Dezvoltare Regională București -

Ilfov a solicitat respingerea cererii ca nefondată.

2.

Încheierea interlocutorie

Prin

încheierea din 22 iunie 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de

contencios administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității capătului

principal al cererii și a admis excepția inadmisibilității capătului subsidiar

al cererii, reținând, mai întâi, caracterul distinct și independent al celor

două capete de cerere și procedând, pe cale de consecință, la o analiză

distinctă asupra îndeplinirii procedurii prealabile.

Astfel,

cât privește primul capăt al cererii, Curtea a constatat că reclamanta a

formulat plângere prealabilă împotriva deciziei atacate în cauză, scopul

acesteia fiind atins, din perspectiva prevederilor art. 7 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004, chiar dacă motivele invocate nu sunt identice cu cele expuse în

acțiunea introductivă de instanță.

Instanța

de fond a apreciat însă că cererea de despăgubiri nu poate fi formulată direct

în fața instanței de contencios administrativ întrucât, în cadrul raporturilor

de drept administrativ, este supus cenzurii instanței fie actul administrativ,

fie refuzul nejustificat al unei autorități sau instituții publice de a rezolva

o cerere adresată pe cale administrativă de către reclamant, despăgubirile

având întotdeauna caracter accesoriu, raportat la prevederile art. 8 și 18 din

Legea nr. 554/2004.

3.

Hotărârea instanței de fond

Prin

Sentința civilă nr. 5587 din 5 octombrie 2012, Curtea de Apel București, secția

a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiat,

capătul de cerere principal privitor la anularea Deciziei de respingere a

finanțării proiectului "Crearea unui complex turistic și de agrement în

comuna Corbeanca". Prin aceeași hotărâre a fost respinsă, ca inadmisibilă,

cererea de despăgubiri formulată în subsidiar de reclamantă și ca neîntemeiată

cererea de chemare în garanție formulată de pârâtul Ministerul Dezvoltării

Regionale și Turismului - Direcția Generală Autoritatea de Management pentru

Programul Operațional Regional, iar reclamanta a fost obligată la plata

cheltuielilor de judecată către pârâta Agenția pentru Dezvoltare Regională

București - Ilfov în sumă de 5400 lei.

Pentru a

hotărî astfel, instanța fondului a reținut, mai întâi, că, urmare a admiterii excepției

inadmisibilității capătului subsidiar al cererii prin încheiere interlocutorie,

se impune respingerea cererii de despăgubiri formulată de reclamantă în

contradictoriu cu pârâții, ca inadmisibilă, și, pe cale de consecință,

respingerea și a cererii de chemare în garanție formulată de pârâtul MDRT în

contradictoriu cu ADRBI, ca neîntemeiată.

În

continuare, examinând contextul emiterii deciziei de respingere a cererii de

finanțare nr. BI/29/5/5.2/693 din 27 octombrie 2010, adresată de reclamantă în

cadrul Programului Operațional Regional 2007 - 2013 pentru proiectul

"Crearea unui complex turistic și de agrement în comuna Corbeanca",

Curtea a reținut că titlul prezentat de reclamantă și denumit contract de

concesiune, încheiat cu SC G.S.I. SRL trebuie calificat corect, în raport de

calitățile părților și obiectul său, ca fiind un contract de subînchiriere a

terenului în suprafață de 20400 mp, intabulat în CF nr. 2607 a loc. Corbeanca,

având nr. cadastral nr. 2816 și drept proprietar pe Parohia Petrești.

Conform

extrasului de carte funciară, imobilul teren a fost închiriat de proprietar în

anul 2005 lui SC P.E. SRL, care, l-a subînchiriat lui SC G.S.I. SRL (fost SC

G.T. SRL), care, la rândul său, a încheiat contractul, denumit de concesiune,

în favoarea reclamantei.

În aceste

condiții, titlul prezentat de reclamantă nu corespunde cerințelor stabilite

prin cadrul legal național aplicabil în materie de autorizare a construcțiilor,

respectiv a prevederilor Legii nr. 50/1991, precum și a Ordinului ministrului dezvoltării

regionale și turismului nr. 2753/2010, care aprobă Documentul Cadru de

Implementare a Programului Operațional Regional 2007 - 2013, cererea de

finanțare adresată de reclamantă fiind în mod legal și temeinic respinsă pentru

neîndeplinirea criteriului de eligibilitate referitor la dovedirea fie a

dreptului de proprietate, fie a dreptului de concesiune asupra imobilului-teren

pe care ar urma să fie realizat proiectul care face obiectul cererii de

finanțare.

4.

Motivele de recurs înfățișate de recurenta-reclamantă

Împotriva

Sentinței civile nr. 5587 din 5 octombrie 2012 dar și a încheierii din 22 iunie

2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și

fiscal, a declarat recurs reclamanta SC Z.T. SRL, criticându-le pentru

nelegalitate și netemeinicie.

Prin

motivele de recurs dezvoltate, recurenta-reclamantă a susținut, cu referire la

soluția instanței de fond asupra excepției de inadmisibilitate a capătului de

cerere subsidiar, că în mod greșit a apreciat instanța că este necesară

formularea unei plângeri prealabile în ceea ce privește despăgubirile

solicitate, întrucât din nicio prevedere legală nu reiese o astfel de

obligație.

În acest

sens recurenta a arătat că potrivit art. 2 alin. (1) lit. j) și art. 7 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, republicată, obiectul plângerii prealabile este

întotdeauna un act administrativ și nicidecum o cerere în despăgubiri, cum s-a

reținut, nici art. 8 și 18 din același act normativ nefiind de natură a conduce

spre o altă concluzie.

Chiar acceptând

prevederile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 referitoare la asimilarea

refuzului nejustificat de rezolvare a unei cereri cu actele administrative

unilaterale, recurenta-reclamantă a mai arătat că nu poate fi primit un

asemenea punct de vedere, după cum nici argumentul că despăgubirile nu se

referă la repararea pagubei cauzate prin actul administrativ atacat nu poate fi

reținut, mai cu seamă că instanța de fond nici nu s-a referit la astfel de

aspecte, motivarea fiind deficitară raportat la dispozițiile art. 261 pct. 5 C.

proc. civ.

Cu

referire la soluția dată capătului principal de cerere, recurenta a susținut că

este eronată opinia primei instanțe, în sensul că nu se impunea ca în cadrul

acțiunii de față să se pronunțe asupra naturii pretins excesive și restrictive

a legislației naționale adoptate în temeiul prevederilor Regulamentului CE nr.

1083/2006, câtă vreme judecătorul național, ca prim judecător comunitar,

trebuia să facă o atare verificare și să constate că normele comunitare au caracter

prioritar.

În fine,

s-a mai arătat că, raportat la art. 57 alin. (1) § 1 din Regulamentul CE nr.

1083/2006, contrar celor reținute de prima instanță, România nu putea stabili

condiții mai împovărătoare în privința titlului de deținere a imobilelor, urmând

ca astfel de condiții să asigure perenitatea acestor operațiuni.

Apreciind

că judecarea capătului principal de cerere a avut loc fără analizarea

principiului priorității dreptului comunitar recurenta-reclamantă a solicitat

casarea hotărârii atacate, cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare,

conform art. 312 alin. (3) C. proc. civ., pentru a se asigura o judecată

unitară.

Prevederile

art. 304 pct. 9 și ale art. 312 alin. (3) și 5 C. proc. civ. au fost invocate

ca temei de drept al căii de atac exercitate.

5.

Apărările intimatului-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației

Publice (MDRAP)

Prin

întâmpinarea la motivele de recurs ale reclamantei-recurente, formulată de

autoritatea intimată MDRAP s-a solicitat, în esență, respingerea recursului ca

nefondat și menținerea ca legală și temeinică a hotărârii primei instanțe.

Intimatul-pârât

a arătat că decizia de respingere a finanțării proiectului înregistrat cu nr.

BI/29/5/5.2/693 din 27 octombrie 2010 a fost emisă cu respectarea tuturor cerințelor

cuprinse în Ghidul solicitantului, care de altfel îi erau cunoscute și

reclamantei.

A mai

arătat intimata că nefondată este și susținerea recurentei în sensul că

legislația națională este mai restrictivă decât cea europeană, mai cu seamă că

recurenta a folosit prin motivele de recurs doar termeni generali, fără a

indica care prevederi din legislația europeană sunt încălcate.

6.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând

hotărârea primei instanțe prin prisma criticilor recurentei-reclamante, față de

prevederile legale aplicabile și sub toate aspectele conform art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte reține că nu este fondat recursul de față, în

considerarea celor în continuare arătate, în completarea și parțiala

substituire a considerentelor primei instanțe.

În acest

sens Înalta Curte reafirmă că instanța de control judiciar poate păstra o

soluție corectă, înlăturând argumentele care nu corespund, în contextul

raționamentului logico-juridic, și completând astfel sau, după caz, substituind

parțial motivarea primei instanțe.

Cu titlu

prealabil, Înalta Curte constată că recursul declarat de recurentă și împotriva

încheierii de ședință din data de 22 iunie 2012, astfel cum s-a menționat în

cererea de recurs, este în mod efectiv absorbit de recursul declarat împotriva

Sentinței civile nr. 5587 din 15 octombrie 2012, câtă vreme, atât în cuprinsul

dispozitivului dar și al considerentelor sentinței, au fost reluate soluțiile

dispuse cu privire la excepțiile de inadmisibilitate invocate în cauză, prin

încheierea interlocutorie anterioară.

Drept

urmare, în analiza criticilor formulate de recurenta-reclamantă vor fi avute în

vedere măsurile și argumentele cuprinse în hotărârea primei instanțe.

Recurenta-reclamantă

a învestit instanța de contencios administrativ cu cererea de revocare a

Deciziei de respingere a finanțării proiectului potrivit scrisorii OI de

Notificare privind respingere dosar contractare nr. 12271 din 17 noiembrie

2011, emisă de pârâta Agenția pentru Dezvoltare Regională București - Ilfov -

Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului, cu privire la Cererea de

finanțare nr. BI/29/5/5.2/693 din 27 octombrie 2010, cu obligarea la

continuarea procedurii de finanțare.

Printr-un

capăt de cerere subsidiar, recurenta-reclamantă a solicitat obligarea pârâtei

la achitarea sumelor de 181.792,77 lei și de 169.826,41 lei cu titlu de daune,

reprezentând contravaloarea cheltuielilor efectuate în etapele anterioare de

verificare și eligibilitate a proiectului, respectiv de evaluare tehnică și financiară.

Expunerea

rezumativă a considerentelor hotărârii atacate înfățișează argumentele primei

instanțe în susținerea soluției adoptate ca și situația de fapt avută în vedere

în acest sens astfel că în contextul analizării recursului de față nu se impune

reluarea acestora.

Răspunzând

punctual criticilor de nelegalitate și netemeinicie înfățișate de recurenta

reclamantă, Înalta Curte reține că printr-un prim motiv de recurs,

recurenta-reclamantă a criticat soluția primei instanțe de respingere ca inadmisibil

a capătului de cerere subsidiar, având ca obiect acordarea despăgubirilor.

Reținând

că soluția instanței de fond asupra excepției de inadmisibilitate a capătului

subsidiar de acțiune este principial corectă, Înalta Curte arată însă că

argumentul juridic hotărâtor ce susține o atare dezlegare rezidă nu în

necesitatea parcurgerii procedurii prealabile, conform art. 7 din Legea nr.

554/2004, ci în lipsa îndeplinirii cerințelor art. 19 din același act normativ,

cu referire specială la condiția ca pretinsele despăgubiri solicitate să fie

cauzate prin emiterea actelor administrative a căror anulare se cere, sau după

caz, care au fost anterior anulate.

Din

această perspectivă, reținând, astfel cum a subliniat de altfel și prima

instanță, și cum a precizat și reclamanta-recurentă, că prin aceeași acțiune au

fost alăturate cereri cu obiect distinct, având o cauză juridică diferită,

Înalta Curte arată că nu sunt fondate susținerile recurentei-reclamante.

Din

cuprinsul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, republicată, care prevede

că atunci când persoana vătămată a cerut anularea unui act administrativ, fără

a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea

de despăgubiri curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuie să cunoască

întinderea pagubei, rezultă că admisibilitatea acțiunii în daune este

condiționată de soluționarea unei acțiuni anterioare de către instanța de

contencios, în anularea unui act administrativ.

O altă

cerință ce se deduce din interpretarea aceleiași norme este că pentru angajarea

răspunderii administrativ patrimoniale se cere, inter alia, dovedirea legăturii

de cauzalitate între prejudiciul, respectiv daunele pretinse, și emiterea

actelor administrative, anterior anulate sau a căror anulare a fost solicitată

prin aceeași acțiune, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004, republicată.

Niciuna

dintre aceste situații juridice nu se regăsește însă în cauză.

Recurenta-reclamantă

a solicitat printr-un prim capăt de cerere al acțiunii sale, anularea unui

singur act administrativ, respectiv a deciziei de respingere a cererii de

finanțare a unui proiect iar printr-un capăt subsidiar, a solicitat acordarea

despăgubirii materiale aferente și derivând din acte sau operațiuni

administrative diferite, a căror anulare nu a fost solicitată în prezenta cauză

și nici anterior soluționată.

În mod

evident legătură de cauzalitate sus-evocată nu subzistă și ca atare în mod

corect acest capăt de cerere subsidiar din acțiunea reclamantei-recurente a

fost respins ca inadmisibil.

Criticile

și afirmațiile recurentei vizând pretinsul formalism excesiv dedus din maniera

de soluționare a cauzei desigur că nu au fundament legal.

Întreaga

reglementare a acțiunii în contencios administrativ subiectiv atrage concluzia

potrivit cu care acțiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este

formulată separat, are un caracter subsecvent acțiunii în anularea actului

nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un

drept sau un interes legitim.

În cauza

de față însă, chiar recurenta a afirmat natura subsidiară, iar nu subsecventă,

a capătului de cerere vizând acordarea de daune.

În fine,

tot în legătură cu acest aspect, Înalta Curte arată că în lipsa îndeplinirii

cerințelor desprinse din interpretarea art. 19 din Legea nr. 554/2004,

recurenta-reclamantă se poate adresa instanței de drept comun pentru acordarea

despăgubirilor urmare a prejudiciului pretins cauzat prin acte sau operațiuni

care însă nu au fost supuse verificării instanței de contencios administrativ.

Prin al

doilea motiv de recurs dezvoltat, recurenta-reclamantă a susținut că și asupra

capătului principal de cerere a fost dată o soluție nelegală și netemeinică, în

esență urmare a lipsei de aplicare directă a dreptului comunitar.

Nici

acest critici nu sunt întemeiate.

Instanța

de fond a analizat și evaluat prevederile legale incidente, respectiv Legea nr.

50/1991 și Ordinul ministrului dezvoltării regionale și turismului nr.

2753/2010, prin raportare la dreptul Uniunii Europene, pronunțându-se astfel

asupra concordanței legislației naționale cu norma comunitară.

În acord

cu cele stabilite și de prima instanță, Înalta Curte constată că în adevăr,

potrivit art. 57 alin. (1) § 1 din Regulamentul CE nr. 1083/2006 obligația care

incumbă statelor membre este de a se asigura că investițiile în infrastructură

pentru care s-au acordat finanțări vor continua pentru cel puțin 5 ani de la

data finalizării investiției.

Raportat

la această cerință, prin Ghidul solicitantului și respectiv Ordinul 261/2008,

statul român și-a respectat obligația, prevăzând condițiile de eligibilitate și

de acordare a finanțării în scopul asigurării eficienței investiției. Din

această perspectivă nu se poate însă reține că cerința ca imobilele care fac

obiectul cererii de finanțare să fie deținute fie cu titlu de proprietate, fie

cu titlu de concesiune, contravine prevederilor Regulamentului nr. 1083/2006

întrucât în cuprinsul acestuia nu este reglementată problema proprietății

bunurilor ce fac obiectul unor astfel de cereri de finanțare, fiind evident,

după cum s-a și reținut, că modalitatea de acordare a finanțărilor este lăsată

la aprecierea statelor membre.

Elocvente

în acest sens sunt, astfel cum a arătat și intimata-pârâtă, și prevederile art.

58 și art. 59 din Regulamentul CE nr. 1083/2006 în care se prevede expres că

țările membre trebuie să stabilească sistemele de gestiune și control ale

programelor operaționale și autoritățile de gestiune, certificare și plată,

rămânând la latitudinea țărilor membre modalitățile de reglementare a relațiilor

dintre aceste autorități și statul român sau Comisia Europeană.

În fine,

concluzionând pe acest aspect, Înalta Curte arată, raportat la probatoriul

administrat și la prevederile aplicabile din legislația națională, că decizia

de respingere a finanțării proiectului solicitată de reclamanta recurentă în

cadrul Programului Operațional Regional 2007-2013, a fost în mod corect

apreciată de prima instanță ca fiind legală în condițiile în care s-a probat că

imobilul ce face obiectul cererii de finanțare este deținut în temeiul unui

contract de subînchiriere, deși intitulat "contract de concesiune",

încheiat între SC G.S.I. SRL și recurentă, nefiind astfel satisfăcută cerința

concesiunii în sensul prevăzut de O.U.G. nr. 54 din 28 iunie 2006.

Prin

urmare, reținând în considerarea celor mai sus arătate, netemeinicia criticilor

înfățișate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1)

C. proc. civ., va respinge ca nefondat recursul de față.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge

recursul declarat de reclamanta SC Z.T. SRL împotriva Sentinței civile nr. 5587

din 5 octombrie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată,

în ședință publică, astăzi 1 aprilie 2014.

Procesat

de GGC - GV