ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2272/2014

Obiectul acțiunii Prin ac țiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta A.N.I., în contradictoriu cu pârâții C.A. Craiova – C.C.A., B.S. și B.A.E., a solicitat anularea Ordonanței nr. 1 din 3 noiembrie 2011, emisă de Comisia de cercetare a averilor de pe lângă Curtea de Apel Craiova. În motivarea cererii, reclamanta a ar ătat că atribuțiile comisiei de cercetare a averilor soluțiile pe care le poate adopta, sunt stabilite de lege, iar actul emis de Comisia de cercetare a averilor îndeplinește condițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, fiind un act administrativ. Referitor la procedura prealabil ă efectuată, în speță, reclamanta a susținut că în lipsa unei căi de atac prevăzute de lege se aplică prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004. Pe fond, reclamanta a ar ătat că din adresele și verificările întreprinse pentru evaluarea averii pârâtului B.S. a rezultat că sunt bunuri și sume care nu au putut fi justificate.

Hot ărârea Curții de Apel Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 931 din 12 octombrie 2012, a respins acțiunea, ca inadmisibilă. Pentru a pronun ța această soluție, instanța de fond a constatat că Ordonanța nr. 1 din 03 noiembrie 2011 a Comisiei de cercetare a averilor de pe lângă Curtea de Apel Craiova nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Instan ța de fond a reținut că ordonanța Comisiei de cercetare a averilor, compusă din judecători și procurori, este o soluție jurisdicțională. Comisia de cercetare a averilor nu funcționează ca o entitate asimilată unei autorități administrative, ci acționează ca autoritate judecătorească. H otărârile pronunțate de instanțele judecătorești, indiferent de denumirea lor concretă, nu pot forma obiectul acțiunii în contencios administrativ. Procedura de judecată în față instanțelor judecătorești nu exclude stabilirea unor mecanisme filtru care să verifice în principiu admisibilitatea unor acțiuni, iar în speță, Comisia de cercetare a averilor de pe lângă Curtea de Apel acționează ca un mecanism filtru, astfel cum rezultă din soluțiile pe care legea o îndreptățește să le adopte, conform art. 10 4 din Legea nr. 115/1996. Atribuțiile acestei comisii nu rezultă din regulamentul de ordine interioară a instanțelor, în aplicarea căruia, în anumite cazuri, instanța poate acționa ca autoritate publică asimilată, ci direct din lege. De asemenea, instan ța de fond a apreciat că Ordonanța nr. 1/2011 nu are caracterul unui act administrativ sau act administrativ jurisdicțional nici sub aspect formal, deoarece are părțile unei hotărâri judecătorești, astfel cum sunt stabilite de Codul de procedură civilă, iar în cursul procedurii s-a asigurat oralitatea și contradictorialitatea dezbaterilor. Or, un act administrativ nu este emis dup ă dezbateri orale si contradictorii ale părților prezente la sediul organului emitent. În fine, prima instanță, a apreciat că lipsa în Legea nr. 115/1996 a unor prevederi exprese privind atacarea soluției de clasare dispusă prin ordonanță de către Comisia de cercetare a averilor nu încalcă principii fundamentale. Persoana a cărei avere este verificată este protejată de prevederile art. 6 alin. (1) și 13 din C.E.D.O. și are posibilitatea expresă oferită de lege să atace soluția de sesizare a instanței de judecată.

Recursul reclamantei A.N.I. a atacat cu recurs sentința menționată, criticând-o pentru nelegalitate, în temeiul art. 304 pct. 8 și 9 și 304 1 C. proc. civ. În esență, recurenta - reclamantă arătat că ordonanța de clasare întrunește elementele definitorii ale actului administrativ, prevăzute în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, iar în condițiile în care Legea nr. 115/1996, pentru declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, a unor persoane cu funcții de conducere și de control și a funcționarilor publici, nu prevede o cale distinctă de contestare a ordonanței Comisiei de cercetare a averilor, devin aplicabile prevederile Legii nr. 554/2004, a contenciosului administrativ. Agenția a depus la dosar și concluzii scrise prin care a detaliat criticile formulate în recurs, arătând că, în speță, sunt îndeplinite toate condițiile de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ, consacrate în Legea nr. 554/2004: - Condiția ca actul atacat să fie un act administrativ în formă tipică sau asimilată - Condi ția ca actul atacat să emane de la o autoritate publică - Condiția ca actul atacat să vatăme un drept recunoscut de lege sau un interes legitim - Condiția îndeplinirii procedurii prealabile - Condiția termenului

Apărările intimaților Prin întâmpinarea depusă la dosar, Curtea de Apel Craiova a arătat că Ordonanța nr. 1/3 noiembrie 2011 nu poate fi considerată un act administrativ emis în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, ci este un act asimilabil unei hotărâri judecătorești, având ca unic temei legal prevederile Legii nr. 115/1996. În alt ă ordine de idei, a arătat că în aplicarea dispozițiilor Legii nr. 115/1996, cu incidența în cauză, Comisia de cercetare a averilor a adoptat una dintre cele trei soluții pe care i le conferă legea [(art. 10 4 alin. (1)], în urma probatoriului administrat în cauză, deci după ce s-a asigurat oralitatea și contradictorialitatea dezbaterilor. Or, un act administrativ nu este emis după dezbateri orale și contradictorii ale părților prezente la sediul organului emitent. Intimații – pârâți B.S. și B.A.E. au formulat, de asemenea, întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând că, pornind de la modul în care Legea nr. 115/1996 reglementează procedura de cercetare a averii, Comisia de cercetare a averilor, înființată pe lângă o instanță, iar nu pe lângă o autoritate administrativă, cu personal de aceeași specialitate (magistrați), nu poate emite acte administrative, ci numai acte asimilabile hotărârilor judecătorești, iar în concret ne aflăm în prezența unei soluții irevocabile care, tot prin similitudine, poate fi atacată ca într-o revizuire în cazul apariției unor acte/elemente noi survenite ulterior clasării cauzei și care ar putea conduce la o soluție contrară.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurenta - reclamantă și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare: Actul juridic pe care A.N.I. l-a supus controlului instanței de contencios administrativ este o ordonanță de clasare emisă de Comisia de cercetare a averilor din cadrul Curții de Apel Craiova în temeiul art. 10 4 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 115/1996, privind declararea si controlul averii demnitarilor, magistraților, funcționarilor publici și a unor persoane cu funcții de conducere. Așa cum rezultă din însăși denumirea sa, acest act normativ reglementează procedura de control al averilor, care cuprinde o etapă administrativă, derulată în fața comisiei de cercetare a averilor, potrivit art. 10 – art. 15 din Legea nr. 115/1996, și o etapă judiciară, dată în competența secției de contencios administrativ și fiscal a curții de apel și supusă prevederilor art. 16 – art. 20 din aceeași lege. Comisia de cercetare a averilor funcționează pe lângă fiecare curte de apel, este compusă din 2 judecători și un procuror, desemnați pe o perioadă de 3 ani (art. 10 din Legea nr. 115/1996), începe acțiunea de control odată sesizată de A.N.I. cu raportul de evaluare prin care s-au constatat diferențe semnificative între modificările intervenite în avere pe durata exercitării demnităților și funcțiilor publice și veniturile realizate de aceeași perioadă (art. 10 1 din Legea nr. 115/1996, corelat cu art. 17 din Legea nr. 176/2010) și își desfășoară activitatea de cercetare potrivit regulilor procedurale cuprinse în art. 10 2 – art. 10 3 din Legea nr. 115/1996. În lipsa unei prevederi exprese a legii, nici componența comisiei, nici împrejurarea că reglementarea procedurii conține unele elemente specifice activității jurisdicționale, dreptul de apărare, citarea părților, dreptul de a propune probe, nu imprimă activității de cercetare a averilor natura juridică a unei jurisdicții, soldate cu emiterea unui act administrativ - jurisdicțional ce întrunește atributele puterii de lucru judecat, conform art. 2 alin. (1) lit. d) și e) din Legea nr. 554/2004. Cu atât mai puțin activitatea Comisiei ar putea fi asimilată activității de judecată desfășurate de instanțele judecătorești, conform art. 126 din Constituția României și Legii nr. 304/2004. Prin urmare, contrar concluziei judecătorului fondului, Înalta Curte califică activitatea comisiei de cercetare a averii drept o activitate administrativă, urmând a se stabili dacă, în funcție de obiectul lor, actele Comisiei sunt acte juridice administrative în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, adică manifestări de voință emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dau naștere, modifică sau sting raporturi juridice. În acest sens, Înalta Curte reține că, potrivit art. 10 4 alin. (1) din Legea nr. 115/1996, „ (1) Comisia de cercetare hotărăște cu majoritate de voturi, în cel mult 3 luni de la data sesizării, pronunțând o ordonanță motivată, prin care poate dispune: a) trimiterea cauzei spre soluționare curții de apel în raza căreia domiciliază persoana a cărei avere este supusă controlului, dacă se constată, pe baza probelor administrate, că dobândirea unei cote-părți din aceasta sau a anumitor bunuri determinate nu are caracter justificat; b) clasarea cauzei, când constată că proveniența bunurilor este justificată; c) suspendarea controlului și trimiterea cauzei parchetului competent, dacă în legătură cu bunurile a căror proveniență este nejustificată rezultă săvârșirea unei infracțiuni.” „Ordonanța de clasare se comunică părților și parchetului de pe lângă curtea de apel în raza căreia funcționează comisia de cercetare sau, după caz, parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție ori organelor fiscale”, conform art. 10 4 alin. (2) din aceeași lege. Așadar, dintre cele trei categorii de soluții pe care le poate dispune Comisia de cercetare a averilor, în activitatea sa de „executare în concret a legii”, clasarea cauzei are ca efect finalizarea procedurii în etapa administrativă, nemaifiind urmată de o sesizare a instanței competente în etapa judiciară, aspect ce imprimă ordonanței de clasare aptitudinea de a stinge raporturi juridice, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Inexistența, în cuprinsul Legii nr. 115/1996, a unei prevederi exprese privind accesul la justiție pentru contestarea ordonanței de clasare nu poate avea semnificația invocată de intimații – pârâți și reținută în sentința atacată, pentru că „tăcerea” legii speciale atrage incidența normelor cuprinse în Legea nr. 554/2004, dreptul comun în materia contenciosului administrativ. Este adevărat că, așa cum a reținut judecătorul fondului, „A.N.I. nu poate invoca drepturi asemănătoare persoanei verificate” din perspectiva protecției oferite de prevederile art. 6 și 13 din C.E.D.O. A.N.I. este însă o autoritate administrativă autonomă înființată cu scopul asigurării integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, având atribuții de evaluare a declarațiilor de avere, conform art. 13 din Legea nr. 144/2007 și art. 8 din Legea nr. 176/2010, iar în calitate de subiect de drept public poate acționa în contencios administrativ pentru protejarea interesului public în raza sa de competență, conform art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004. În consecință, constatând întemeiate criticile recurentei – reclamante, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare, aceleiași instanțe, care urmează să soluționeze fondul cauzei, în temeiul art. 20 alin. (3) teza finală din Legea nr. 554/2004.