ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2272/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2272/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată

următoarele:

Prin ac

țiunea înregistrată

pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal,

reclamanta A.N.I., în contradictoriu cu pârâții C.A. Craiova – C.C.A., B.S. și

B.A.E., a solicitat anularea Ordonanței nr. 1 din 3 noiembrie 2011, emisă de

Comisia de cercetare a averilor de pe lângă Curtea de Apel Craiova.

În motivarea cererii,

reclamanta a ar

ătat

că atribuțiile comisiei de cercetare a averilor soluțiile pe care le poate

adopta, sunt stabilite de lege,

iar actul emis de Comisia de cercetare a

averilor îndeplinește

condițiile

art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, fiind un act administrativ.

Referitor la

procedura prealabil

ă

efectuată, în speță, reclamanta a susținut că în lipsa unei căi de atac prevăzute

de lege se aplică prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Pe fond, reclamanta a

ar

ătat

că din adresele și verificările întreprinse pentru evaluarea averii pârâtului B.S.

a rezultat că sunt bunuri și sume care nu au putut fi justificate.

ărârea Curții de Apel

Curtea de Apel Craiova,

secția contencios administrativ

și fiscal, prin sentința nr. 931 din 12 octombrie 2012, a respins acțiunea, ca

inadmisibilă.

Pentru a pronun

ța această soluție,

instanța de fond a constatat că Ordonanța nr. 1 din 03 noiembrie 2011 a

Comisiei de cercetare a averilor de pe lângă Curtea de Apel Craiova nu este un

act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Instan

ța de fond a reținut

că ordonanța Comisiei de cercetare a averilor, compusă din judecători și

procurori, este o soluție jurisdicțională. Comisia de cercetare a averilor nu

funcționează ca o entitate asimilată unei autorități administrative, ci

acționează ca autoritate judecătorească.

H

otărârile

pronunțate de instanțele judecătorești,

indiferent de denumirea lor concretă, nu pot forma obiectul acțiunii în

contencios administrativ. Procedura de judecată în față instanțelor

judecătorești nu exclude stabilirea unor mecanisme filtru care să verifice în

principiu admisibilitatea unor acțiuni, iar în speță, Comisia de cercetare a

averilor de pe lângă Curtea de Apel acționează ca un mecanism filtru, astfel

cum rezultă din soluțiile pe care legea o îndreptățește să le adopte, conform art.

10

4

din Legea nr. 115/1996. Atribuțiile acestei comisii nu rezultă

din regulamentul de ordine interioară a instanțelor, în aplicarea căruia, în

anumite cazuri, instanța poate acționa ca autoritate publică asimilată, ci

direct din lege.

De asemenea, instan

ța de fond a apreciat

că Ordonanța nr. 1/2011 nu are caracterul unui act administrativ sau act

administrativ jurisdicțional nici sub aspect formal, deoarece are părțile

unei hotărâri judecătorești, astfel cum sunt

stabilite de Codul de procedură civilă, iar în cursul procedurii s-a

asigurat oralitatea și contradictorialitatea dezbaterilor. Or, un act

administrativ nu este

emis dup

ă

dezbateri orale si contradictorii ale părților prezente la sediul organului

emitent.

În

fine, prima instanță, a apreciat că lipsa

în Legea nr. 115/1996 a

unor prevederi exprese privind atacarea

soluției de clasare dispusă prin ordonanță de

către Comisia de

cercetare a averilor nu

încalcă principii fundamentale. Persoana a cărei

avere este verificată

este protejată de prevederile art. 6 alin. (1) și 13 din C.E.D.O. și are

posibilitatea expresă oferită de lege să atace soluția de sesizare a instanței

de judecată.

A.N.I. a atacat cu recurs sentința

menționată, criticând-o pentru nelegalitate, în temeiul art. 304 pct. 8 și 9 și

304

1

C. proc. civ.

În esență, recurenta - reclamantă arătat că

ordonanța de clasare întrunește elementele definitorii ale actului administrativ,

prevăzute în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, iar în condițiile

în care Legea nr. 115/1996, pentru declararea și controlul averii demnitarilor,

magistraților, a unor persoane cu funcții de conducere și de control și a

funcționarilor publici, nu prevede o cale distinctă de contestare a ordonanței

Comisiei de cercetare a averilor, devin aplicabile prevederile Legii nr. 554/2004,

a contenciosului administrativ.

Agenția a depus la dosar și concluzii scrise

prin care a detaliat criticile formulate în recurs, arătând că, în speță, sunt îndeplinite

toate condițiile de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ,

consacrate în Legea nr. 554/2004:

- Condiția ca actul atacat să fie un act

administrativ în formă tipică sau asimilată

-

Condi

ția ca actul atacat să

emane de la o autoritate publică

-

Condiția ca actul atacat să vatăme un drept recunoscut de lege sau un interes

legitim

-

Condiția îndeplinirii procedurii prealabile

- Condiția termenului

Prin întâmpinarea depusă la dosar, Curtea de

Apel Craiova a arătat că Ordonanța nr. 1/3 noiembrie 2011 nu poate fi

considerată un act administrativ emis în vederea organizării executării legii

sau a executării în concret a legii, ci este un act asimilabil unei hotărâri

judecătorești, având ca unic temei legal prevederile Legii nr. 115/1996.

În alt

ă ordine de idei, a

arătat că în aplicarea dispozițiilor Legii nr. 115/1996, cu incidența în cauză,

Comisia de cercetare a averilor a adoptat una dintre cele trei soluții pe care

i le

conferă legea [(art. 10

4

alin.

(1)], în urma probatoriului administrat în cauză, deci după ce s-a

asigurat oralitatea și contradictorialitatea

dezbaterilor. Or, un act administrativ nu este emis

după dezbateri orale și contradictorii ale

părților prezente la sediul organului emitent.

Intimații

– pârâți B.S. și

B.A.E.

au formulat, de asemenea, întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului,

ca nefondat, arătând că, pornind de la modul în care Legea nr. 115/1996

reglementează procedura de cercetare a averii,

Comisia de cercetare a averilor,

înființată pe lângă o

instanță, iar nu pe lângă o autoritate administrativă, cu personal de aceeași

specialitate (magistrați), nu poate emite acte administrative, ci numai acte

asimilabile hotărârilor judecătorești, iar în concret ne aflăm în prezența unei

soluții irevocabile care, tot prin similitudine, poate fi atacată ca într-o

revizuire în cazul apariției unor acte/elemente noi survenite ulterior clasării

cauzei și care ar putea conduce la o soluție contrară.

Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza prin

prisma motivelor invocate de recurenta - reclamantă și a prevederilor art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru

considerentele ce vor fi expuse în continuare:

Actul juridic pe care

A.N.I. l-a supus controlului instanței de contencios administrativ este o

ordonanță de clasare emisă de Comisia de cercetare a averilor din cadrul Curții

de Apel Craiova în temeiul art. 10

4

alin. (1) lit. b) din Legea nr. 115/1996,

privind declararea si controlul averii demnitarilor,

magistraților, funcționarilor publici și a unor persoane cu funcții de

conducere.

Așa cum

rezultă din însăși denumirea sa, acest act normativ reglementează procedura de

control al averilor, care cuprinde o etapă administrativă, derulată în fața

comisiei de cercetare a averilor, potrivit art. 10 – art. 15 din Legea nr. 115/1996,

și o etapă judiciară, dată în competența secției de contencios administrativ și

fiscal a curții de apel și supusă prevederilor art. 16 – art. 20 din aceeași lege.

Comisia

de cercetare a averilor funcționează pe lângă fiecare curte de apel, este

compusă din 2 judecători și un procuror, desemnați pe o perioadă de 3 ani (art.

10 din Legea nr. 115/1996), începe acțiunea de control odată sesizată de A.N.I.

cu raportul de evaluare prin care s-au constatat diferențe semnificative între modificările

intervenite în avere pe durata exercitării demnităților și funcțiilor publice

și veniturile realizate de aceeași perioadă (art. 10

1

din Legea nr. 115/1996,

corelat cu art. 17 din Legea nr. 176/2010) și își desfășoară activitatea de

cercetare potrivit regulilor procedurale cuprinse în art. 10

2

– art.

10

3

din Legea nr. 115/1996.

În lipsa

unei prevederi exprese a legii, nici componența comisiei, nici împrejurarea că reglementarea

procedurii conține unele elemente specifice activității jurisdicționale,

dreptul de apărare, citarea părților, dreptul de a propune probe, nu imprimă

activității de cercetare a averilor natura juridică a unei jurisdicții, soldate

cu emiterea unui act administrativ - jurisdicțional ce întrunește atributele puterii

de lucru judecat, conform art. 2 alin. (1) lit. d) și e) din Legea nr. 554/2004.

Cu atât mai puțin activitatea Comisiei ar putea fi asimilată activității de

judecată desfășurate de instanțele judecătorești, conform art. 126 din

Constituția României și Legii nr. 304/2004.

Prin

urmare, contrar concluziei judecătorului fondului, Înalta Curte califică

activitatea comisiei de cercetare a averii drept o activitate administrativă,

urmând a se stabili dacă, în funcție de obiectul lor, actele Comisiei sunt acte

juridice administrative în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004,

adică manifestări de voință emise în regim de putere publică, în vederea

organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dau

naștere, modifică sau sting raporturi juridice.

În acest sens, Înalta Curte reține că, potrivit art. 10

4

alin. (1) din Legea nr. 115/1996, „

(1) Comisia de

cercetare hotărăște cu majoritate de voturi, în cel mult 3 luni de la data

sesizării, pronunțând o ordonanță motivată, prin care poate dispune:

a) trimiterea cauzei spre soluționare curții de apel în

raza căreia domiciliază persoana a cărei avere este supusă controlului, dacă se

constată, pe baza probelor administrate, că dobândirea unei cote-părți din

aceasta sau a anumitor bunuri determinate nu are caracter justificat;

b) clasarea cauzei, când constată că proveniența

bunurilor este justificată;

c) suspendarea controlului și trimiterea cauzei

parchetului competent, dacă în legătură cu bunurile a căror proveniență este

nejustificată rezultă săvârșirea unei infracțiuni.”

„Ordonanța de clasare se comunică părților și parchetului

de pe lângă curtea de apel în raza căreia funcționează comisia de cercetare

sau, după caz, parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție ori

organelor fiscale”, conform art. 10

4

alin. (2) din aceeași lege.

Așadar, dintre cele

trei categorii de soluții pe care le poate dispune Comisia de cercetare a

averilor, în activitatea sa de „executare în concret a legii”, clasarea cauzei

are ca efect finalizarea procedurii în etapa administrativă, nemaifiind urmată

de o sesizare a instanței competente în etapa judiciară, aspect ce imprimă

ordonanței de clasare aptitudinea de a stinge raporturi juridice, în

accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Inexistența, în

cuprinsul Legii nr. 115/1996, a unei prevederi exprese privind accesul la

justiție pentru contestarea ordonanței de clasare nu poate avea semnificația

invocată de intimații – pârâți și reținută în sentința atacată, pentru că

„tăcerea” legii speciale atrage incidența normelor cuprinse în Legea nr. 554/2004,

dreptul comun în materia contenciosului administrativ.

Este adevărat că, așa

cum a reținut judecătorul fondului, „A.N.I. nu poate invoca drepturi

asemănătoare persoanei verificate” din perspectiva protecției oferite de

prevederile art. 6 și 13 din C.E.D.O. A.N.I. este însă o autoritate administrativă

autonomă înființată cu scopul asigurării integrității în exercitarea

demnităților și funcțiilor publice, având atribuții de evaluare a declarațiilor

de avere, conform art. 13 din Legea nr. 144/2007 și art. 8 din Legea nr. 176/2010,

iar în calitate de subiect de drept public poate acționa în contencios

administrativ pentru protejarea interesului public în raza sa de competență,

conform art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004.

În consecință,

constatând întemeiate criticile recurentei – reclamante, Înalta Curte va admite

recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare,

aceleiași instanțe, care urmează să soluționeze fondul cauzei, în temeiul art. 20

alin. (3) teza finală din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A.N.I. împotriva

sentinței civile nr. 931 din 12 octombrie 2012 a Curții de Apel Craiova, secția

contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza

spre rejudecare la aceeași instanță.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 15 mai 2014.