ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 1819/2014

ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 1819/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra cauzei de

față, deliberând, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul

Tribunalului Constanța la 12 iunie 2009, reclamanții A.I., SC O.F. SRL și C.A.

au chemat în judecată pe pârâtul Primarul Municipiului Constanța,

solicitând anularea dispoziției din 3 aprilie 2009 emise de acesta, prin

care a procedat la revocarea altor trei dispoziții ai căror beneficiari

sunt reclamanții (respectiv, dispozițiile din 11 august 2008, din 12

septembrie 2008 și din 11 noiembrie 2008) și prin care au fost

retrocedate terenuri care au aparținut numitului C.N.

Anterior, la data de

19 mai 2009, prin cerere înregistrată pe rolul Judecătoriei Constanța

(declinându-se competența în favoarea tribunalului, conform sentinței

nr. 14654 din 29 septembrie 2009), Primarul Municipiului Constanța a

chemat în judecată pe A.I., SC O.F. SRL și C.A., solicitând pronunțarea unei

hotărâri prin care să se constate nulitatea absolută a dispozițiilor Primarului

din 11 august 2008, din 12 septembrie 2008 și din 11 noiembrie 2008.

Cele două cereri au făcut

obiectul conexării conform art. 164 C. proc. civ., iar prin sentința civilă nr.

880 din 7 mai 2010 a Tribunalului Constanța a fost admisă cererea reclamanților

A.I., SC O.F. SRL și C.A. și a fost anulată dispoziția din 3 aprilie 2009 emisă

de pârât.

A fost admisă cererea

conexă formulată de reclamantul Primarul Municipiului Constanța, în contradictoriu

cu pârâții A.I., SC O.F. SRL și C.A. și s-a constatat nulitatea absolută a dispozițiilor

din 11 august 2008 și din 11 noiembrie 2008, emise de reclamant.

Prin încheierea din 13

iulie 2010, pronunțată pe temeiul art. 281 C. proc. civ., s-a dispus, din oficiu,

rectificarea sentinței menționate, în sensul consemnării și a soluției de „constatare

a nulității absolute” a dispoziției din 12 septembrie 2008 emise de Primarul Municipiului

Constanța, în mod greșit omisă în dispozitivul hotărârii.

Pentru a hotărî astfel,

prima instanță a reținut că prin dispoziția din 3 aprilie 2009 emisă de Primarul

Municipiului Constanța s-a procedat la revocarea altor trei dispoziții anterioare,

emise în cursul anului 2008.

Tribunalul a reținut

că analiza unei cereri în constatarea nulității unei dispoziții emise pe temeiul

Legii nr. 10/2001 trebuie să pornească de la natura juridică a unui asemenea act.

S-a constatat, astfel, că dispoziția emisă în cadrul procedurii administrative reglementate

de Legea nr. 10/2001 se înscrie în sfera actelor administrative individuale, care,

potrivit regulilor generale în materie, produce efecte de la data comunicării sale.

Potrivit art. 23 alin. (4) din Legea nr. 10/2001, decizia sau, după caz, dispoziția

de aprobare a restituirii în natură a imobilului face dovada proprietății persoanei

îndreptățite asupra acestuia, are forța probantă a unui înscris autentic

și constituie titlu executoriu pentru punerea în posesie,

după îndeplinirea formalităților de publicitate imobiliară. Prin urmare, constituind

un act administrativ ce dă naștere unui drept subiectiv ocrotit de lege, ulterior

comunicării, decizia de restituire emisă în baza Legii nr. 10/2001 nu mai poate

fi revocată de organul emitent, legiuitorul impunând o veritabilă excepție de la

principiul revocabilității actelor administrative.

Instanța de fond a constatat

că, din această perspectivă, emitentul dispoziției nu o mai poate revoca în mod

unilateral.

În legătură cu cererea

conexă formulată de Primarul Municipiului Constanța (ce a format inițial obiectul

Dosarului civil nr. 8813/212/2009) și care s-a referit la nulitatea absolută a dispozițiilor

anterioare emise în favoarea pârâților A.I., SC O.F. SRL și C.A., tribunalul a apreciat

că, odată anulată dispoziția de revocare din 3 aprilie 2009, au fost reactivate

efectele juridice ale celor trei dispoziții anterioare: din 11 august 2008, din

12 septembrie 2008 și din 11 noiembrie 2008, instanța urmând să procedeze la analiza

legalității dispozițiilor menționate.

Pe baza probatoriului

administrat, s-a constatat că prin dispoziția din 11 august 2008 s-a dispus restituirea

parțială, în natură, a imobilului-teren în suprafață de 1823 mp, situat în Constanța,

str. C., precum și a terenului în suprafață de 1433 mp, situat în Constanța, str.

C., în fața blocurilor nr. X1 și X2.

Prin dispoziția din

12 septembrie 2008 s-a dispus restituirea parțială, în natură, a terenului în suprafață

de 3259 mp, situat în Constanța, str. C., iar prin dispoziția din 11 noiembrie 2008

au fost acordate măsuri reparatorii în echivalent pentru terenul imposibil de restituit

în natură, prin compensare cu mai multe terenuri echivalente ca valoare.

În această modalitate

s-a dat rezolvare notificării depuse de către S.I., I.E. și I.B., înregistrate la

Primăria Constanța și în cuprinsul căreia se invoca dreptul la măsuri reparatorii

pentru terenul de 3 hectare și 2882 mp pe care se afla o fabrică de cărămidă, situată

pe „mereaua” fostei comune A., care ar fi aparținut autorului C.N.

A reținut tribunalul,

că în dosarul administrativ de Lege nr. 10/2001, a fost depus certificatul de calitate

de moștenitor din 4 ianuarie 1996, potrivit căruia singurul moștenitor al defunctului

C.N. era numitul S.I., ca nepot de soră. Pe parcursul soluționării notificărilor,

numitele I.E. și I.B. au formulat declarații autentice de renunțare la succesiunea

defunctului C.N. (și implicit, la drepturile ce decurgeau din notificări), referatul

din 21 aprilie 2008 privind renunțarea numitei I.E. și dispoziția din 9 iunie 2008

de respingere a cererii formulate de numita I.B., fiind actele care au precedat

confirmarea de către unitatea deținătoare a calității de persoană îndreptățită doar

a numitului S.I.

În această calitate, de

unic moștenitor al fostului proprietar de la care bunul a trecut în patrimoniul

statului, S.I. a încheiat contractul de cesiune autentificat din 11 iulie 2007,

prin care a cedat drepturile sale numiților S.C.I., S.D.Z. și reclamantului A.I.

Ulterior, prin contractul de cesiune autentificat din 28 august 2007, primii doi

cesionari menționați au cedat, la rândul lor, drepturile dobândite către reclamanta

SC O.F. SRL; prin contractul de cesiune autentificat din 29 ianuarie 2008, reclamantul

A.I. a cedat, la rândul său, o cotă din drepturile sale reclamantei C.A.

În cererea conexă formulată

de emitentul acestor dispoziții din 2008 s-a arătat că, ulterior acestui moment,

s-a descoperit existența titlului de proprietate din anul 2003 emis pe numele numitului

S.S., pentru un teren extravilan, în suprafață de 2,5 ha. Din examinarea actelor

doveditoare, care au fundamentat emiterea acestui titlu de proprietate emis în baza

Legii nr. 18/1991, a reieșit că și defunctul S.S. s-a prevalat de calitatea de unic

moștenitor al autorului C.N., precum și de actul de vânzare-cumpărare transcris

din 17 august 1927 la Grefa Tribunalului Constanța, act de proprietate de care se

folosise și notificatorul S.I.

În consecință, în baza

aceluiași act translativ de proprietate al autorului comun C.N., fuseseră recunoscute

și conferite măsuri reparatorii în cadrul a două proceduri speciale, stabilite prin

acte normative diferite dar care au urmărit, prin voința legiuitorului, aceeași

finalitate: repararea prejudiciului suferit de persoanele ale căror imobile au fost

preluate abuziv de stat în perioada 1945-1989.

Tribunalul a găsit întemeiată

cererea conexă, apreciind că în condițiile în care titlul de proprietate emis pe

numele lui S.S. era pe deplin valabil, fiind intrat în circuitul civil și producând

efecte juridice la momentul emiterii dispozițiilor în cadrul procedurii prevăzute

de Legea nr. 10/2001, este evident că aceste dispoziții sunt cele nelegale, dispunându-se

fără știința emitentului o dublă reparație, în contul aceluiași imobil preluat abuziv.

Au fost înlăturate apărările

formulate de către succesorii cu titlu particular ai beneficiarului măsurilor reparatorii

dispuse prin aceste acte din 2008, cu motivația că până la o eventuală constatare

în justiție a nulității absolute a titlului de proprietate emis conform Legii

nr. 18/1991, cele trei dispoziții de acordare a măsurilor reparatorii pentru succesorii

defunctului C.N. rămân nelegale, constituind temeiul unei îmbogățiri fără justă

cauză.

Împotriva acestei sentințe

au formulat apel, în termen legal, atât reclamanții A.I., SC O.F. SRL și C.A., cât

și pârâtul Primarul Municipiului Constanța.

Apelanții reclamanți au

criticat soluția prin prisma admiterii cererii conexe, susținând că s-a dat

o dezlegare nelegală în legătură cu vocația succesorală și cu drepturile recunoscute

pentru măsuri reparatorii. S-a făcut trimitere la prevederile art. 25 din Legea

nr. 10/2001, precum și la faptul că în mod greșit prima instanță a apreciat că este

o situație supusă faptului juridic al îmbogățirii fără justă cauză.

Prin apelul pârâtului

s-a susținut că soluția primei instanțe este susceptibilă de reformare în partea

privitoare la anularea dispoziției din 3 aprilie 2009, în speță, interpretându-se

eronat prevederile Legii nr. 10/2001 și neacordându-se eficiență dispozițiilor

art. 25.6. din Normele metodologice de aplicare a legii.

S-a mai arătat că nu s-a

făcut nici dovada îndeplinirii de către reclamanții beneficiari ai măsurilor reparatorii

a cerințelor de publicitate imobiliară, dispoziția emisă într-o asemenea procedură

neavând caracter irevocabil dacă nu s-a apelat la formalitățile de publicitate evocate

de lege.

Prin încheierea din 18

octombrie 2010, Curtea de Apel Constanța a suspendat, pe temeiul art. 244 alin.

(1) pct. 1 C. proc. civ., judecata apelurilor până la soluționarea irevocabilă a

Dosarului civil nr. 36785/212/2010 având ca obiect constatarea nulității absolute

a titlului de proprietate din anul 2003 emis de Comisia Județeană pentru stabilirea

dreptului de proprietate conform Legii nr. 18/1991, cauza fiind repusă pe rol la

20 mai 2013, după prezentarea deciziei civile nr. 443 din 4 aprilie 2013 a Tribunalului

Constanța, prin care sentința nr. 1771 din 7 februarie 2012, pronunțată de Judecătoria

Constanța în dosarul menționat, a rămas irevocabilă (în sensul respingerii demersului

judiciar inițiat de către reclamanții din prezenta cauză cu privire la nulitatea

absolută a titlului emis pe numele lui S.S. în procedura legii fondului funciar).

Cu ocazia reluării judecății,

s-a constatat că încheierea pronunțată la 13 iulie 2010, de îndreptare a erorii

materiale, nu fusese comunicată reclamanților, iar după îndeplinirea acestei formalități

procedurale, aceștia au depus, în termen legal, și apel împotriva încheierii

de îndreptare a erorii materiale, susținându-se că textul art. 281 C. proc.

civ. nu putea fundamenta o atare soluție a primei instanțe, referitoare la omisiunea

pronunțării asupra legalității uneia dintre cele trei dispoziții cu care fusese

sesizat tribunalul.

Prin decizia civilă

nr. 95/C din 18 noiembrie 2013, Curtea de Apel Constanța, secția civilă,

a admis apelurile formulate de reclamanții A.I., SC O.F. SRL și C.A. și, în

consecință, a schimbat sentința, în parte, în sensul respingerii, ca nefondată,

a cererii conexe formulate de reclamantul Primarul Municipiului Constanța,

vizând constatarea nulității absolute a dispozițiilor din 11 august 2008, din

12 septembrie 2008 și din 11 noiembrie 2008. A fost schimbată în tot încheierea

apelată, în sensul respingerii cererii de îndreptare a erorii materiale.

A fost respins, ca nefondat,

apelul declarat de pârâtul Primarul Municipiului Constanța.

Pentru a decide astfel,

instanța de apel a reținut ca fiind importantă, în rezolvarea cauzei,

calificarea naturii juridice a dispoziției emise de către Primar în procedura Legii

nr. 10/2001 și a definirii regulilor procedurale ce îi sunt aplicabile.

Astfel, s-a apreciat că,

după criteriul procedurii de emitere și a apartenenței emitentului său la sfera

administrației locale, actul se apropie de regimul celor administrative, în timp

ce consecințele juridice create în planul relațiilor patrimoniale ale cetățenilor

îl includ în sfera actelor juridice cu caracter civil.

Acest dualism a fost menținut

și prin dispozițiile legale prin care s-a reglementat controlul de legalitate.

Astfel, prin art. 26

alin. (3) din Legea nr. 10/2001, interpretat prin decizia nr. IX/2006 a Înaltei

Curți de Casație și Justiție, secții unite, s-a permis persoanei îndreptățite să

conteste la tribunal, ca instanță civilă (iar nu în contencios administrativ) atât

refuzul soluționării notificării, cât și dispoziția apreciată ca fiind nelegală.

În același timp, pct.

21.6.

din Normele metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001 confirmă dreptul

instituției prefectului de a exercita controlul de legalitate asupra dispozițiilor

de restituire emise de primari, independent de procedura instituită prin art. 26

din lege; textul arată că, în cazul în care se apreciază că acestea au fost ilegale

(dându-se drept exemplu, situația restituirii în natură a unui imobil pentru care

nu s-a făcut dovada dreptului de proprietate sau în lipsa dovezii calității de moștenitor

al fostului proprietar), vor fi contestate pe calea contenciosului administrativ,

în temeiul Legii nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, precum

și al Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

S-a reținut că, pentru

terții vătămați, instanța supremă a confirmat prin jurisprudența sa, că dispoziția

poate fi contestată ca orice alt act juridic intrat în circuitul civil, la instanța

competentă.

Instanța de apel

a constat că, din perspectiva acestei dualități de regim juridic și având în vedere

că, printr-o asemenea dispoziție, legiuitorul a urmărit crearea unor măsuri reparatorii

pentru bunul imobil preluat abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989,

și, deci, recunoașterea pentru cel îndreptățit a unui drept patrimonial, sub forma

unui drept de proprietate ori a unui drept de creanță, dispoziția primarului nu

poate îmbrăca forma clasică a actului administrativ, supus revocării în conformitate

cu dispozițiile Legii nr. 554/2004.

Textul art. 1 alin.

(6) din Legea nr. 554/2004 prevede, de altfel, că atunci când a

utoritatea publică emitentă

a unui act administrativ nelegal nu mai poate să procedeze la revocarea lui, întrucât

a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, urmează să solicite instanței

constatarea nulității acestuia.

Revocarea lui în ipoteza

în care actul a intrat în circuitul civil se analizează ca o încălcare a art. 1

din Protocolul 1 al Convenției, așa cum s-a reținut de către C.E.D.O. în cauza Jones

contra României, 2009.

Prin urmare, s-a apreciat

că aspectele invocate în apelul pârâtului Primarul Municipiul Constanța, în sensul

că în mod greșit prima instanță a anulat dispoziția de revocare din 3 aprilie 2009

sunt nefondate, câtă vreme toate cele trei dispoziții emise în anul 2008 intraseră

în circuitul civil, prin comunicarea lor către cei care preluaseră prin cesiune

calitatea de persoane îndreptățite.

Potrivit art.

25 alin. (4) din Legea

nr. 10/2001,

dispoziția de aprobare a restituirii în natură a imobilului face dovada proprietății

persoanei îndreptățite asupra acestuia, are forța probantă a unui înscris autentic

și constituie titlu executoriu pentru punerea în posesie, după îndeplinirea formalităților

de publicitate imobiliară. Cum restituirea în compensare constituie o modalitate

de atribuire a unui alt bun în locul celui imposibil a fi restituit în natură reiese,

că și în această ipoteză, odată indicat, terenul oferit în compensare constituie

un „bun” asupra căruia Primarul nu mai poate dispune prin operațiunea revocării.

Astfel fiind, având în

vedere dezînvestirea autorității publice locale odată cu emiterea dispoziției, apelul

pârâtului a fost respins ca nefondat.

În privința apelului

reclamanților, s-a apreciat că legiuitorul nu a lăsat acest act juridic (dispoziția

Primarului) în afara controlului de legalitate, în măsura în care persoana îndreptățită

nu înțelege să îl conteste, punând în sarcina prefectului obligația de a verifica,

din perspectiva aplicării corecte a legii, dispoziția Primarului, iar prefectul

poate acționa în contencios administrativ, dacă se constată o încălcare gravă a

legii, iar nu pe temeiul dat de art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001.

Astfel, potrivit art.

2.2 din Capitolul III „Măsuri instituționale” al H.G. nr. 250/2007, „controlul aplicării

fazei administrative a Legii nr. 10/2001 se exercită (...) de prefecți sau persoanele

desemnate de prefecți în acest sens. Controalele se efectuează fie din oficiu, fie

pe baza unor sesizări ale persoanelor îndreptățite”. Iar art. 21.6 din H.G. nr.

250/2007 prevede că „instituția prefectului va exercita controlul de legalitate

asupra dispozițiilor de restituire emise de primari și de președinții consiliilor

județene, iar în cazul în care se apreciază că acestea au fost ilegale vor fi contestate

pe calea contenciosului administrativ”.

În aceste condiții, s-a

solicitat pârâtului-apelant să indice dacă actele emise în cursul anului 2008 au

urmat procedura verificării de către instituția prefectului, fiind depusă, la termenul

din 11 noiembrie 2013, dovada înaintării tuturor celor trei dispoziții revocate,

în condițiile art. 115 alin. (2) din Legea nr. 215/2001.

Astfel fiind, s-a apreciat

că instanța de fond nu era în măsură să reevalueze, după mai mult de un an de la

data emiterii dispozițiilor, dacă acestea stabileau corect dreptul celui căruia

i se recunoscuse calitatea de persoană îndreptățită la măsuri reparatorii, precum

și dreptul de a primi despăgubiri în condițiile legii speciale, pe considerentul

evocat de către entitatea emitentă, a erorii în care s-a aflat Comisia de aplicare

a Legii nr. 10/2001.

Pe de altă parte, nefiind

formulate cereri de către aceeași persoană în una și aceeași procedură reparatorie,

tribunalul nu putea dezlega, în absența unui control de legalitate permis de lege,

care dintre titularii cererilor avea sau nu îndrituirea să pretindă aceste măsuri.

Or, în speță, soluția instanței de fond s-a bazat exclusiv pe anterioritatea titlului

de proprietate emis în condițiile Legii nr. 18/1991 și pe împrejurarea că reconstituirea

dreptului de proprietate s-a realizat în considerarea aceluiași titlu al antecesorului.

S-a considerat că nici

faptul că într-un proces distinct s-a încercat anularea titlului emis conform Legii

nr. 18/1991 nu confirmă nelegalitatea titlului reclamanților, acest aspect neputând

legitima cererea Primarului de anulare a actelor emise „din eroare”.

Concluzionând, instanța

de apel a constatat că, nefiind, în raport cu emitentul său, un simplu act juridic

civil susceptibil a fi atacat în procedura de drept comun, într-un termen general

de prescripție și pentru temeiuri de nulitate de ordin general, dispoziția emisă

conform Legii nr. 10/2001 nu poate face obiectul unei acțiuni în constatarea nulității,

promovate de către Primar. Legiuitorul a stabilit căile permise pentru contestarea

legalității unui atare act, fiind exclusă posibilitatea a însuși emitentului acestui

veritabil titlu (ce consacră existența unui „bun” în sensul art. 1 din Protocolul

1 al Convenției) de a-l contesta în instanță, înainte sau după controlul de legalitate

al prefectului.

S-a apreciat că recunoașterea

existenței unui asemenea instrument juridic la dispoziția Primarului ar trimite

în derizoriu rolul evaluării în controlul de legalitate pe calea contenciosului

administrativ și ar periclita securitatea raporturilor juridice.

Referitor la apelul declarat

de reclamanți împotriva încheierii din 13 iulie 2010 a Tribunalului Constanța, prin

care s-a inserat mențiunea celei de-a treia dispoziții anulate conform sentinței

civile nr. 880 din 7 mai 2010, instanța a reținut că textul art. 281 C. proc.

civ. nu a fost greșit aplicat, toate actele juridice deduse judecății fiind

evaluate global, din perspectiva aceleiași chestiuni de drept și în considerarea

aceluiași probatoriu administrat. Prin urmare, instanța nu a adiționat în această

modalitate o soluție care nu a urmat procedura contencioasă și încălcând un drept

procesual al părților în proces. Însă, întrucât soluția dată cererii ulterioare

judecății fondului depinde indisolubil de cea pronunțată prin sentința nr. 880/2010,

Curtea a admis apelul și în raport de această soluție, schimbând-o în tot și respingând

cererea de îndreptare a erorii materiale cu care s-a sesizat din oficiu tribunalul.

Împotriva deciziei a declarat

recurs Primarul Municipiului Constanța, care a solicitat, în principal, casarea

hotărârii atacate, cu trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe de apel,

iar în subsidiar, modificarea în tot a deciziei, cu consecința respingerii apelului

reclamanților și admiterii apelului Primarului.

În dezvoltarea aspectelor

de nelegalitate, s-au arătat următoarele:

- În mod prealabil, din

conținutul considerentelor deciziei, rezultă că întreaga analiză asupra temeiniciei

apelurilor s-a concentrat asupra inadmisibilității acțiunii promovate de către emitentul

dispozițiilor, având ca obiect constatarea nulității acestora.

Astfel, instanța de apel

nu s-a preocupat decât a analiza dacă există posibilitatea legală pentru emitentul

dispozițiilor de a solicita anularea acestora în procedura Legii nr. 10/2001, câtă

vreme aceste dispoziții nu au fost atacate pe calea contenciosului administrativ

de către Instituția Prefectului.

În condițiile în care

instanța de apel a concluzionat că, raportat la natura juridică a dispoziției emise

de Primar, deși nu a indicat care este această natură, o cerere în anulare nu poate

fi promovată decât de către Instituția Prefectului, în același timp, în mod contradictoriu,

admițând apelul, a respins acțiunea ca nefondată, iar nu ca inadmisibilă (cum ar

fi impus-o considerentele).

O asemenea situație, de

contrarietate a considerentelor și, totodată, de contradicție cu măsurile luate

prin dispozitiv, se încadrează în motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct.

7 și pct. 9 C. proc. civ.

- De asemenea, instanța

de apel a ignorat faptul că, prin criticile care au învestit-o, nu s-au invocat

aspectele pe care aceasta le-a reținut ca justificându-i soluția, aspecte care,

de altfel, nici nu au fost supuse dezbaterii contradictorii a părților.

- Tot din punct de vedere

procedural, instanța de apel s-a aflat în eroare atunci când a apreciat că Instituția

Prefectului era cea care putea ataca dispozițiile pentru nelegalitate, întrucât

neregulile care puteau fi invocate au fost descoperite cu mult timp ulterior momentului

la care acestea au fost notificate prefectului.

- Pe fondul cauzei, și

concordant cu practica judiciară în materie, dispoziția emisă de Primar în procedura

Legii nr. 10/2001, nu poate fi calificată ca reprezentând un act administrativ,

ci natura acesteia este a unui act civil.

Față de natura complexă

a dispoziției Primarului, aceasta poate fi atacată inclusiv de către Instituția

Prefectului, în considerarea controlului de legalitate care intră în atribuțiile

acestei instituții, dar, deopotrivă, îndreptățite a formula o cerere de anulare

sunt și beneficiarii acesteia, terții vătămați prin emiterea ei, precum și emitentul

acesteia, Primarul, pe calea dreptului comun.

Instanța de apel înlătură

în mod greșit un asemenea punct de vedere, motivat de necesitatea respectării securității

raporturilor juridice, ignorând faptul că și Primarul este parte în cadrul raportului

juridic, născut urmare a emiterii dispoziției, și că trebuie să i se recunoască

aceleași drepturi și obligații ca și beneficiarului dispoziției.

A considera că o dispoziție

emisă de Primar în procedura Legii nr. 10/2001 nu poate fi atacată decât de către

beneficiarul acesteia, de către terț sau de Instituția Prefectului, nu și de către

emitent, este lipsită de orice fundament în prevederile legale.

Întrucât instanța de apel

nu s-a preocupat de analiza chestiunilor de fond ale cauzei, ci doar de aspecte

ce au vizat fine de neprimire, se impune casarea hotărârii și trimiterea dosarului

spre rejudecare.

Analizând criticile deduse

judecății, Înalta Curte constată caracterul fondat al acestora. Astfel:

- În mod corect a arătat

recurentul că decizia din apel se sprijină pe considerente contradictorii atunci

când definește natura juridică a dispoziției emise de Primar în procedura Legii

nr. 10/2001, pentru a trage apoi concluzii asupra căii procedurale prin intermediul

căreia poate fi atacată, negând dreptul la promovarea acesteia emitentului actului

(Primarul).

Pe de o parte, instanța

de apel reține, făcând trimitere în acest sens și la decizia în interesul legii

nr. IX/2006 a instanței supreme, că dispoziția prin care Primarul soluționează notificări

în procedura Legii nr. 10/2001 este un act cu caracter civil, date fiind consecințele

create în planul relațiilor patrimoniale.

Pe de altă parte, se constată

că dispoziția Primarului poate fi contestată, potrivit Normelor metodologice de

punere în aplicare a Legii nr. 10/2001, de către prefect, pe calea contenciosului

administrativ, dar că, totuși, nu poate fi vorba de forma clasică a actului administrativ,

ceea ce înseamnă că emitentul său nu poate proceda la revocare și nici nu poate

face obiectul unei acțiuni în constatarea nulității promovate de către Primar.

Or, reținând că este vorba

despre un act civil, instanța de apel nu putea, decât într-o manieră contradictorie

și negând propria calificarea asupra naturii juridice a acestuia, să nege posibilitatea

cenzurării actului pe calea acțiunii în nulitate.

- Ceea ce este relevant

pentru stabilirea naturii juridice a dispoziției emise de Primar în procedura Legii

nr. 10/2001, este faptul că, soluționând notificările transmise pe temeiul acestui

act normativ de reparație, Primarul nu acționează ca reprezentant al puterii executive

locale, ci ca reprezentant al persoanei juridice (unitatea administrativ-teritorială)

deținătoare a bunului.

De aceea, dispoziția de

restituire având ca emitent Primarul nu întrunește caracteristicile unui act administrativ

de autoritate, nefiind emisă în regim de putere publică (în soluționarea unor raporturi

bazate pe inegalitate juridică, adică pe subordonarea părților, specifică raporturilor

administrative).

Astfel, în sistemul Legii

nr. 10/2001, indiferent de calitatea entității deținătoare a bunurilor imobile (societate

comercială, regie autonomă, instituție publică, organizație cooperatistă, unitate

administrativ-teritorială), deciziile sau dispozițiile de restituire sunt acte de

drept privat, respectiv acte juridice civile [mai exact, acte de dispoziție făcute

asupra bunurilor din patrimoniu și care, potrivit art. 25 alin. (4), au valoarea

unui titlu de proprietate și constituie titlu executoriu pentru punerea în posesie].

În aceste condiții, a

susține, așa cum procedează instanța de apel, că împotriva unor asemenea acte nu

este deschisă calea acțiunii în nulitate de drept comun, înseamnă a nega însăși

natura juridică a actului.

În mod greșit consideră

instanța de apel că împotriva acestor acte legiuitorul ar fi stabilit „căile permise

pentru contestarea legalității, fiind exclusă posibilitatea emitentului actului

de a-l contesta în instanță”.

În realitate, legiuitorul

nu definește natura juridică a actului emis de entitățile deținătoare în procedura

Legii nr. 10/2001, ea fiind determinată de calitatea părților, de poziția juridică

de egalitate a acestora, precum și de consecințele juridice produse.

Odată stabilită însă natura

juridică, aceea de act juridic civil, conform criteriilor menționate, nu poate fi

negată, în absența unei dispoziții legale exprese în acest sens, posibilitatea promovării

acțiunii în nulitate, inclusiv de către emitentul actului, parte a raportului juridic

astfel creat.

Faptul că prin Normele

metodologice de punere în aplicare a Legii nr. 10/2001 s-a dat posibilitatea și

prefectului să exercite un control de legalitate asupra dispozițiilor emise de Primar,

nu putea conduce instanța de apel la concluzia că numai în acest cadru (oferit de

niște norme inferioare ca valoare juridică legii, în organizarea și executarea căreia

au fost emise) putea fi verificată valabilitatea actelor Primarului.

Instanța de apel nu era

învestită să judece în procedura Legii contenciosului administrativ și să se pronunțe

asupra legalității unui act administrativ întrucât, potrivit propriilor considerente,

constatase că este vorba despre un act de natură civilă care nu poate fi supus revocării,

ci se poate cere constatarea nulității acestuia.

Această manieră contradictorie

de rezolvare a problemelor de drept deduse judecății a condus instanța de apel la

soluții contradictorii pe cele două apeluri, constatând, în apelul pârâtului, că

revocarea nu e permisă odată cu dezînvestirea autorității publice prin emiterea

actului, iar în apelul reclamanților, că Primarul nu poate ataca actul (pentru că

nu este vorba despre un simplu act juridic civil).

- În plus, așa cum recurentul

a arătat prin criticile formulate, admițând apelul reclamanților și schimbând sentința

de primă instanță, decizia din apel analizează aspecte care nu fuseseră invocate

de către apelanți și nici nu au fost puse în dezbaterea părților.

Astfel, în condițiile

în care reclamanții au criticat sentința, arătând de ce soluția de anulare a celor

trei dispoziții nu este corectă pe fondul ei, având în vedere că au făcut dovada

dreptului de proprietate, în calitate de moștenitori ai autorului deposedat, instanța

de apel și-a justificat hotărârea cu trimitere la argumente care au vizat, în realitate,

un fine de neprimire, legat de imposibilitatea Primarului de a contesta dispozițiile

emise de acesta în procedura Legii nr. 10/2001.

Toate aceste aspecte legate,

pe de o parte, de caracterul contradictoriu al considerentelor, iar pe de altă parte,

de fundamentarea soluției pe împrejurări nesupuse dezbaterii contradictorii a părților,

atrag incidența motivelor de recurs prevăzute de art. 304 pct. 7 C. proc. civ. și,

respectiv, art. 304 pct. 5 C. proc. civ. [acest din urmă motiv, vizând nerespectarea

principiilor și regulilor de desfășurare a procedurii judiciare, fiind reținut,

în condițiile art. 306 alin. (3) C. proc. civ., prin încadrarea criticilor invocate

din acest punct de vedere de către recurent].

Potrivit art. 312

alin. (3) teza a II-a C. proc. civ., soluția va fi, pentru a se asigura o judecată

unitară, de casare a deciziei și întrucât, față de aspectul procedural reținut în

mod greșit de către instanța de apel, nu s-a dat dezlegare fondului pricinii, casarea

se va dispune cu trimitere spre rejudecare aceleiași instanțe de apel.

La reluarea judecății,

se vor avea în vedere dezlegările date prin prezenta decizie cu privire la natura

juridică a dispoziției emise de Primar în procedura Legii nr. 10/2001, aceea de

act civil, susceptibil de a fi atacat pe calea dreptului comun inclusiv de către

emitentul actului, ca parte a raportului juridic creat prin emiterea dispoziției.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de pârâtul Primarul Municipiului Constanța împotriva deciziei nr. 95/C din 18 noiembrie

2013 a Curții de Apel Constanța, secția I civilă.

Casează decizia și trimite

cauza spre rejudecare la aceeași instanță de apel.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 11 iunie 2014.