ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1888/2017
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1888/2017 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2017)
Asupra recursurilor de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Circumstanțele cauzei
Cererea de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, reclamanta Obștea Bercești-Vlădoi reprezentată de d-nul Președinte A., prin reprezentant legal av. B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice prin Departamentul Ape, Păduri și Piscicultură, în temeiul prevederilor art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, a formulat cerere de chemare în judecată prin care a solicitat, ca prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună obligarea pârâtelor în solidar la plata sumei de 191.430,21 lei reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-au putut recolta în calitate de proprietari pentru suprafața de pădure de 564,20 ha, situate în zona de conservare totală - tipul funcțional T2, cu titlu de compensații/ajutor de stat datorită funcțiilor de protecție stabilite de amenajamentele silvice care au determinat restricții în recoltarea de masa lemnoasă, aferente anului 2013 și la plata dobânzilor calculate asupra debitului principal în cuantum de 191.430,21 lei, începând cu data de 30.12.2013 - data la care creanța a devenit exigibilă, respectiv data la care au înaintat prima cerere sub nr. 334 către ITRSV Cluj (iar MMSC și DAPP au refuzat nejustificat, cu exces de putere să dispună plata compensațiilor cuvenite), cu cheltuieli de judecată.
Soluția instanței de fond
Prin sentința nr. 453 din 27 noiembrie 2014, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a dispus următoarele:
- a respins excepțiile invocate.
- a admis acțiunea formulată de reclamanta Obștea Bercești-Vladoi în contradictoriu cu pârâtele Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice în calitate de ordonator principal de credite și organ superior și Departamentul Ape, Păduri și Piscicultură, în calitate de autoritate publică centrală în silvicultură, având ca obiect contestație act administrativ fiscal .
- a obligat pârâta către reclamantă la plata sumei de 191.430,21 lei cu titlu de compensație, aferente anului 2013 și dobânda legală aferentă acestei sume de la data de 01.04.2014, precum la plata debitului integral.
- a obligat pârâta la plata către reclamantă a sumei de 5300 lei cheltuieli de judecată.
Cererea de recurs
Împotriva sentinței nr. 453 din 27 noiembrie 2014 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor - Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură.
Procedura de soluționare a recursului
Cu privire la examinarea recursului în completul filtru
Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) noul C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 14 aprilie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) noul C. proc. civ.
Prin încheierea din 26 ianuarie 2017 completul filtru, a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință a declarat recursul ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) noul C. proc. civ., și a fixat termen de judecată pe fond a recursului.
Împotriva acestei hotărâri, a formulat recurs pârâtul Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură, criticând-o pentru netemeinicie și nelegalitate.
În motivarea cererii de recurs, în esență, pârâta-recurentă a arătat următoarele:
Hotărârea este nelegală, pentru motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.:
" când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material."
În ceea ce privește excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Craiova, în mod greșit instanța de fond a apreciat că este competentă în raport de dispozițiile art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008.
Se arată că raportul juridic supus analizei instanței este unul de drept civil, iar nu de drept administrativ, reclamanta practic invocă imposibilitatea de a culege fructele civile ale imobilului învederat prin cererea de chemare în judecată, cu alte cuvinte aceasta urmărește atragerea răspunderii civile a pârâtelor, competența aparținând tribunalului.
În ceea ce privește excepția netimbrării, aceasta a fost soluționată greșit de instanța de fond, fiind fără echivoc că acțiunea promovată de reclamantă presupune achitarea taxei judiciare de timbru în condițiile O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru, taxe care nu au fost achitate în prezenta cauză.
În mod greșit instanța de fond a reținut refuzul nejustificat al Departamentului pentru Ape, Păduri și Piscicultura la solicitarea reclamantei de acordare a despăgubirilor întrucât nu exista obligația conformării masurilor de ajutor de stat cu legislația europeană.
Se apreciază că acest raționament juridic al instanței este greșit întrucât potrivit prevederilor dispozițiilor art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 861/2009 "formele de sprijin prevăzute la art. 97 alin. (1) lit. a), la art. 97 alin. (1) lit. b) pentru persoanele juridice și la art. 97 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 46/2008 - C. silvicc, cu modificările ulterioare, se vor finanța numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat".
Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009, vizează doar proprietarii de terenuri forestiere cu suprafețe mai mici sau egale cu 30 ha:
" art. 3. - (1) Administrarea sau serviciile silvice, după caz, pentru proprietarii de fond forestier proprietate privată a persoanelor fizice și juridice cu suprafețe mai mici sau egale cu 30 ha se realizează de către ocoalele silvice, la cerere, cu respectarea principiului teritorialității." - ceea ce nu este cazul intimatei-reclamante ce susține ca suprafața de 564,20 ha face parte integranta a Rețelei Ecologice Europene Natura 2000.
În lipsa normelor metodologice, ar duce la încălcarea prevederilor Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice:
"
Art. 14. - (1) Cheltuielile bugetare au destinație precisă și limitată și sunt determinate de autorizările conținute în legi specifice și în legile bugetare anuale.
(2) Nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) și nici angajată și efectuată din aceste bugete, dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuială.
(3) Nici o cheltuială din fonduri publice nu poate fi angajată, ordonanta și plătită dacă nu este aprobată potrivit legii și nu are prevederi bugetare."
Se arată că răspunsul transmis de autoritatea sesizată nu echivalează cu un refuz nejustificat, în sensul prevederilor legale.
În prezenta cauză nu suntem în situația unui refuz nejustificat, întrucât nu putem vorbi de o culpă a instituției publice și nici de ilegalitate - atât timp cât nu pot fi avizate și eliberate la plată sume din bugetul instituțiilor publice în lipsa unei metodologii.
Referitor la modalitatea în care valoarea despăgubirilor a fost calculată, instanța de fond in mod greșit a apreciat ca recurentul nu a contestat modul de calcul al acestora - atât timp cât acesta a arătat că nu există metodologie pentru a se calcula valoarea compensațiilor, este firesc că s-a contestat implicit modul de calcul al despăgubirilor.
Obligarea pârâtului-recurent la plata dobânzilor calculate asupra debitului principal, se învederează faptul că instanța de fond în mod greșit făcând trimitere la dispozițiile art. 1535 alin. (1) C. civ. a considerat cererea reclamantei întemeiată.
Pentru acțiunile având ca temei refuzul nejustificat al autorității, nu se pot solicitata dobânzi decât cel mult de la data la care, prin sentință, s-ar hotărî că există o despăgubire de plătit și cuantumul acesteia, întrucât până la data pronunțării sentinței nu exista o creanța certă, lichidă și exigibilă, pentru a se putea pretinde plata unei dobânzi legale.
Considerentele și soluția instanței de recurs
Analizând cererea de recurs, motivele invocate, normele legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că aceasta este fondată, pentru următoarele considerente:
- În ceea ce privește excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Craiova
În speță, reclamanta-intimată a solicitat compensații bănești cuvenite în conformitate cu prevederile art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 invocând plângerea prealabilă și refuzul nejustificat al autorităților competente în domeniul silvic la plata ajutorului de stat aferent anului 2013, temeiul juridic expres fiind prevederile art. 1 și 18 din Legea nr. 554/2004.
Prin urmare, instanța competentă este curtea de apel teritorială, secția contencios administrativ, și nu tribunalul, secția civilă.
Excepția netimbrării
- Față de împrejurarea că s-a stabilit corect competența instanței de contencios administrativ, rezultă că și taxa de timbru a fost achitată corespunzător unui litigiu de contencios administrativ.
- Referitor la fondul cererii reclamantei-intimate și la incidența Normelor metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009
În acțiunea sa, reclamanta-intimată solicită în baza prevederilor art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite, pentru anul 2013.
Înalta Curte, contrar opiniei instanței de fond, apreciază că pentru anul 2013 nu există Norme metodologice de acordare, utilizare, și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează, având în vedere prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene nr. C (2012) 5.166 final din 19 iulie 2012, în care se precizează faptul că schema (de ajutor de stat n.n.) care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie și publicată în M. Of. al României.
Normele metodologice reglementate prin H.G. nr. 861/2009 nu produc efecte juridice decât până la sfârșitul anului 2009, respectiv pentru anii 2007-2009.
În ceea ce privește cererile de compensații privind anii 2010-2013, acordarea acestei forme de sprijin se poate face după parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat și după adoptarea unei hotărâri de guvern cu respectarea prevederilor comunitare și naționale în domeniul ajutorului de stat.
Prin urmare, modul de calcul al compensațiilor, în conformitate cu prevederile HG nr. 861/2009 nu este legal pentru anul 2013, având în vedere prevederile art. 5 din O.G. nr. 14/2010 aplicabile în cauza de față.
În acest sens, sunt aplicabile deplin considerentele deciziei Înaltei Curți nr. 36/2015 pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.
Astfel, se arată:
Măsurile de compensare, sub forma ajutorului de stat, stabilite prin dispozițiile art. 97 alin. (1) lit. b) C. silvic, au ca obiectiv acoperirea costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000.
Prin H.G. nr. 861/2009 au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare și control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice și juridice și a celui proprietate publică și privată a unităților administrativ-teritoriale.
Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum și cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în H.G. nr. 1.071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea și controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (care a fost abrogată prin H.G. nr. 861/2009).
Până la data de 31 decembrie 2009 nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat aflate în discuție cu legislația europeană, în acest sens fiind prevederile anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei și României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente", în înțelesul art. III - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa, "până la sfârșitul celui de-al treilea an de la data aderării".
Acest aspect a fost recunoscut atât în practica administrativă a instituțiilor publice cu competențe în domeniu, cât și în jurisprudența instanțelor de contencios administrativ.
Prin urmare, Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009 se înscriu în cadrul de reglementare al "ajutoarelor de stat existente" până la sfârșitul anului 2009.
Acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislația națională se poate face, începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocațiilor bugetare, după parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013 (publicate în Jurnalul Oficial al Comunității Europene, seria C, nr. 319 din 27 decembrie 2006), și adoptarea cadrului normativ intern pentru punerea în aplicare a acestora.
Astfel, în baza prevederilor art. 176 din Liniile directoare, "Comisia va declara compatibile cu art. 87 alin. (3) lit. c) din Tratat ajutoarele de stat destinate împăduririi terenurilor agricole sau neagricole, instituirii de sisteme agroforestiere pe terenurile agricole, plăților Natura 2000 (...), dacă îndeplinesc condițiile enunțate la articolele 43-49 din Regulamentul (CE) nr. 1.698/2005 și nu depășesc intensitatea maximă prevăzută la articolele menționate."
Pe aspectul analizat, pentru perioada de referință (2010-2013). prezintă relevanță dispozițiile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 117/2006 privind procedurile naționale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora "ajutorul de stat nou, supus obligației de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat."
De asemenea, art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009 stabilește în mod explicit faptul că "toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările și completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."
Prin O.G. nr. 14/2010 a fost stabilit cadrul juridic privind condițiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013. în concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competența de a acorda forme de ajutor de stat pentru activitățile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plățile Natura 2000.
În continuare, prin art. 5 din O.G. nr. 14/2010 se menționează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare și naționale în domeniul ajutorului de stat, și reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă și valoare în lei, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere și control."
Așadar, se poate observa că normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensații al beneficiarului, în condițiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât și criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere și control.
În baza celor două dispoziții normative anterior enunțate a fost elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului privind Normele metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000, și a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensații.
Reprezentanța Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene schema de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.
Prin Decizia nr. C (2012) 5.166 final din data de 19 iulie 2012 (denumită în continuare Decizia Comisiei Europene), Comisia Europeană a avizat favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre a Guvernului anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piața internă.
Relevante în acest sens sunt dispozițiile pct. 5 din Decizia Comisiei Europene în care se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice și a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor."
Așa cum s-a arătat, semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie și publicată în M. Of. al României (...)."
Ca atare, schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene, nu poate produce efecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern.
În raport de cele anterior prezentate, se apreciază că nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a O.G. nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin H.G. nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice, reglementând metodologia de calcul a compensațiilor cuvenite proprietarilor de suprafețe forestiere cu funcție de protecție de tip T1 sau T2 și care nu pot recolta masa lemnoasă de pe acestea.
Însă, se constată faptul că procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condițiile în care nu a fost adoptată și publicată în M, Of. al României hotărârea de Guvern pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000.
Ca atare, așa cum s-a statuat de altfel și prin decizia nr. 36 din 23 septembrie 2015 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în Dosarul nr. x/1/2015, la momentul formulării cererii de către intimată nu exista baza legală pentru acordarea compensațiilor, în lipsa hotărârii de Guvern cu obiectul de reglementare mai sus arătat.
Pe cale de consecință, în lipsa cadrului normativ intern, nu se poate reține refuzul nejustificat de soluționare a cererii intimatului-reclamant având ca obiect acordarea de despăgubiri, în sensul reglementat de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare.
Față de cele arătate mai sus, Înalta Curte constată că excepția prematurității acțiunii este neîntemeiată și va fi admisă, cu consecința admiterii recursului pârâtului-recurent.
Temeiul legal al soluției adoptate în recurs
În conformitate cu prevederile art. 496 C. proc. civ., se va admite recursul, se va casa sentința recurată și se va respinge acțiunea ca prematur formulată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor - Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură împotriva sentinței nr. 453 din 27 noiembrie 2014 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.
Casează sentința atacată și respinge, acțiunea formulată de reclamanta Obștea Bercești Vlădoi, ca prematur formulată.
Definitivă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi, 23 mai 2017.