ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3227/2017

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin contestația înregistrată sub nr. x/2/2012 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x din 23.03.2012 întocmit de pârâtă.

Prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor nr. x din 15 decembrie 2009 întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate s-a reținut că reclamantul A. nu a depus declarațiile de avere/interese în termenul prevăzut de Legea nr. 144/2007, conform adresei nr. DG3049 din 26 noiembrie 2009 emise de Casa Națională de Asigurări de Sănătate, motiv pentru care, în temeiul art. 54 alin. (1) din actul normativ menționat, reclamantului i-a fost aplicată o amendă contravențională în cuantum de 200 de RON.

Prin Nota întocmită la data de 15.11.2010 de pârâta Agenția Națională de Integritate, în conformitate cu art. 12 alin. (1) și alin. (2) lit. b) din Legea nr. 176/2010, s-a propus declanșarea din oficiu a procedurii de evaluare a averii, conflictelor de interese și incompatibilităților cu privire la reclamant, deoarece acesta nu a respectat dispozițiile legale privind completarea și depunerea declarațiilor de avere și de interese.

Prin sentința nr. 2424 din 19 iunie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, s-a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

Instanța a apreciat că declanșarea din oficiu a procedurii de control, menționată la art. 54 alin. (1) din Legea nr. 144/2007, în ciuda formulării "se sancționează cu… și….", nu reprezintă o sancțiune contravențională complementară.

Sancțiunea contravențională este o măsură de constrângere și reeducare, aplicată contravenientului în scopul îndreptării acestuia și a prevenirii săvârșirii contravențiilor. Or, în cauză, declanșarea din oficiu a procedurii de control nu presupune, în sine, nicio măsură de constrângere, în urma controlului Agenția Națională de Integritate (ANI) putând chiar ajunge la concluzia că nu s-a săvârșit nicio abatere de la dispozițiile legale, caz în care reclamantul nu poate reclama că evaluarea ar fi avut consecințe negative.

În opinia instanței, această concluzie reiese și din formularea art. 29 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

A mai reținut instanța că nici art. 4 din Legea nr. 144/2007, nici art. 12 din Legea nr. 176/2010 nu impun, pentru demararea din oficiu a procedurii de evaluare, constatarea și sancționarea în prealabil a faptei contravenționale prevăzute de art. 54 alin. (1) din Legea nr. 144/2007, respectiv de art. 29 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, sau îndeplinirea vreunei alte formalități.

Totodată s-a reținut că nici faptul că pârâta nu a efectuat activitatea de evaluare în baza sesizării depuse de Federația Sindicatelor Caselor de Asigurări de Sănătate și înregistrate sub nr. 402/2010 nu poate fi considerat un motiv de nelegalitate/netemeinicie a notei contestate, dat fiind faptul că art. 12 din Legea nr. 176/2010 nu impune ANI, în cazul unor sesizări succesive, să dea curs unei anumite sesizări, eventual prima, iar celelalte prevederi ale legii nu impun ANI să demareze evaluarea într-un anumit termen calculat de la primirea unei sesizări.

În opinia instanței, declanșarea din oficiu a procedurii de control nefiind o sancțiune contravențională, nu este incident art. 13 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, care stabilește, pentru aplicarea amenzii contravenționale, un termen de prescripție de 6 luni de la data săvârșirii faptei.

Nota contestată în cauză a fost aprobată de către directorul general (purtând semnătura acestuia), în conformitate cu art. 12 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 176/2010.

Simpla afirmație a reclamantului, referitoare la efectuarea lucrării nr. 92163/A/II din 29.12.2010 fără respectarea principiilor "tempus regit actum" și al neretroactivității, în lipsa unei minime argumentații, nu a fost reținută.

Astfel, instanța a apreciat că nu se poate reține netemeinicia și nelegalitatea Notei întocmite la data de 15.11.2010 de pârâta Agenția Națională de Integritate.

Art. 35 alin. (1) din Statutul C.N.A.S. nu folosește termenul "funcție publică", ci termenul "funcție", astfel că, în aprecierea instanței, interdicția se referă la exercitarea oricărei alte funcții, nu doar la exercitarea oricărei alte funcții publice; altfel spus, adjectivul "public" se referă doar la substantivul "demnitate", nu și la substantivul "funcție".

La această concluzie a ajuns instanța în urma lecturării art. 34 alin. (1) din același Statut, potrivit căruia "membrii Consiliului de administrație al CNAS și ai consiliilor de administrație ale caselor de asigurări, precum și personalul angajat al acestor case de asigurări, indiferent de nivel, nu pot deține funcții de conducere în cadrul Ministerului Sănătății Publice, autorităților de sănătate publică, furnizorilor de servicii medicale din sistemul de asigurări sociale de sănătate ale căror servicii se decontează din Fond, unităților sanitare, cabinetelor medicale, funcții alese sau numite în cadrul Colegiului Medicilor din România, colegiilor județene ale medicilor, respectiv al municipiului București, în cadrul Colegiului Medicilor Dentiști din România, colegiilor județene ale medicilor dentiști, respectiv al municipiului București, în cadrul Colegiului Farmaciștilor din România, colegiilor județene ale farmaciștilor, respectiv al municipiului București, organizațiilor centrale și locale ale Ordinului Asistenților Medicali și Moașelor din România, organizațiilor centrale și locale ale Ordinului Biochimiștilor, Biologilor și Chimiștilor sau funcții în cadrul societăților comerciale cu profil de asigurări, farmaceutic ori de aparatură medicală".

Astfel, termenul "funcție" este folosit în Statutul C.N.A.S. nu doar pentru a desemna exercitarea unor prerogative de putere publică, în cadrul unor autorități sau instituții publice (funcții publice), ci și exercitarea unor activități în cadrul unor persoane juridice de drept privat, astfel cum sunt societățile comerciale (funcții private - care nu presupun exercitarea unor prerogative de putere publică). A considera că interdicția de la art. 35 alin. (1) din Statutul C.N.A.S. se referă doar la funcțiile publice ar însemna că vicepreședintele C.N.A.S., spre deosebire de ceilalți membri ai consiliului de administrație al C.N.A.S. sau al caselor de asigurări și de personalul angajat, ar putea ocupa funcții în cadrul societăților comerciale, deoarece acestea nu reprezintă funcții publice; or, nu acesta poate fi sensul art. 35 alin. (1) din Statut, articol poziționat de altfel ulterior reglementării de principiu stabilite prin art. 34 - primul articol al Capitolului IX Incompatibilități și conflicte de interese și care, astfel cum este formulat, stabilește incompatibilități suplimentare celor de la art. 34.

De altfel, nici art. 277 alin. (3) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, potrivit căruia "președintele, vicepreședinții și directorul general al CNAS se suspendă de drept din funcțiile deținute anterior, pe perioada executării mandatului, cu excepția celor prevăzute la art. 282 alin. (1)", nu folosește termenul "funcție publică", ci tot termenul "funcție". Or, ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus".

Și Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției reglementează cazuri de incompatibilitate nu numai prin raportare la funcții publice, ci și prin raportare la funcții private, de exemplu funcțiile de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național sau local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice, art. 87 alin. (1) lit. d), funcția de președinte sau de secretar al adunărilor generale ale acționarilor sau asociaților la o societate comercială, art. 87 alin. (1) lit. e).

Pentru aceste considerente instanța a apreciat că nu se impune analizarea apărărilor reclamantului referitoare la definiția sau la reglementarea din Constituție și diferite acte normative ale "funcției publice", la statutul funcționarului public (Legea nr. 188/1999)

În acord cu reclamantul, instanța a apreciat că prevederile art. 145 și art. 147 din C. pen. nu sunt relevante pentru analizarea cazurilor de incompatibilitate, Titlul VIII referindu-se în mod expres la "înțelesul unor termeni sau expresii în legea penală". Or, în cauză, nu este vorba despre aplicarea legii penale.

În ceea ce privește calitatea de președinte al Confederației Sindicatelor Democratice din România (C.S.D.R.), instanța a apreciat că membrii organelor de conducere ale organizațiilor (confederațiilor) sindicale nu exercită o demnitate publică; de altfel, art. 4 din Legea nr. 54/2003 a sindicatelor prevede expres că "persoanele care dețin […] funcții de demnitate publică nu pot constitui organizații sindicale".

Având în vedere faptul că art. 35 alin. (1) din Statutul C.N.A.S. interzice cumulul dintre funcția de vicepreședinte al C.N.A.S. și alte funcții, iar prin raportare la art. 8 și art. 9 din Legea nr. 54/2004 președintele confederației sindicale exercită o funcție, instanța a reținut că reclamantul, în perioada în care a deținut concomitent calitatea de vicepreședinte al C.N.A.S. și președinte al Confederației Sindicatelor Democratice din România, s-a aflat într-o stare de incompatibilitate, contrar art. 35 alin. (1) din Statutul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate.

În ceea ce privește calitatea de membru al Plenului Consiliului Economic și Social (C.E.S.) și calitatea de vicepreședinte al Consiliului Economic și Social, instanța a apreciat că nici membrii Plenului C.E.S., nici vicepreședintele C.E.S., nu dețin o demnitate publică.

În opinia instanței, în condițiile în care, potrivit art. 1 din Legea nr. 109/2007, Consiliul Economic și Social este instituție publică de interes național, iar plenul asigură conducerea generală a Consiliului, iar potrivit art. 35 raportat la art. 32 din Regulamentul de organizare și funcționare al C.E.S., în absența președintelui, vicepreședintele reprezintă C.E.S. în fața Parlamentului, a Guvernului, a celorlalte autorități publice, semnează actele emise de C.E.S., nu s-a reținut că membrii Plenului C.E.S. sau vicepreședintele C.E.S. nu ar exercita o funcție publică.

De altfel, pentru motivele prezentate cu ocazia analizării art. 35 alin. (1) din Statutul CNAS, instanța a reținut că pentru reținerea stării de incompatibilitate nu este necesar ca vicepreședintele CNAS să ocupe o funcție publică, fiind suficientă și ocuparea unei funcții private. Or, prin prisma prerogativelor pe care le au, membrii plenului/vicepreședintele Consiliului Economic și Social cu siguranță ocupă "funcția" la care art. 35 alin. (1) din Statutul C.N.A.S. se referă.

Pentru aceste considerente instanța a apreciat că, în perioada în care a deținut concomitent calitatea de vicepreședinte al C.N.A.S. și membru al plenului/vicepreședinte al C.E.S., reclamantul s-a aflat într-o stare de incompatibilitate, contrar art. 35 alin. (1) din Statutul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate.

Autoritatea de lucru judecat, invocată de către reclamant cu privire la considerentul primei instanțe, potrivit căruia "funcția de vicepreședinte al unei confederații sindicale nu reprezintă o funcție publică sau de demnitate publică", nu a fost reținută.

În ceea ce privește calitatea de administrator al B. S.R.L., s-a reținut că reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate în perioada în care a deținut concomitent calitatea de membru al consiliului de administrație (vicepreședinte) al CNAS și calitatea de administrator al B. S.R.L., societatea încheind mai multe contracte cu următoarele case de asigurări de sănătate: Bacău, Suceava, Bihor, Vâlcea, Covasna, Constanța, Caraș-Severin, Ialomița.

A mai reținut instanța că, reclamantul s-a aflat și în conflict de interese în perioada în care a deținut concomitent calitatea de membru al consiliului de administrație (vicepreședinte) al CNAS și calitatea de administrator al B. S.R.L. - societate la care era asociată Confederația Sindicatelor Democratice din România, confederație al cărei președinte era reclamantul care a reprezentat un furnizor pentru Casele de Asigurări de Sănătate Bacău, Suceava, Bihor, Vâlcea, Covasna, Constanța, Caraș Severin, în baza contractelor de furnizare și a actelor adiționale menționate mai sus.

S-a apreciat că nu se poate susține că reclamantul, în calitate de administrator al B. S.R.L. nu ar fi avut niciun interes, în condițiile în care a fost remunerat pentru activitățile desfășurate.

Demisia reclamantului din calitatea de vicepreședinte/membru al consiliului de administrație al C.N.A.S. nu înlătură existența conflictului de interes.

Împotriva sentinței nr. 2424 din 19 iunie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., pentru motivele prevăzute de art. 304 pct. 7 și 9 și art. 3041 C. proc. civ.

3.1. Referitor la problema nelegalității actului în baza căruia s-a făcut sesizarea din oficiu, respectiv a notei întocmite de inspectorul de integritate, în baza art. 12 alin. (1) și (2) lit. b) din Legea nr. 176/2010, recurentul consideră că instanța de fond a apreciat greșit asupra legalității actului prin care s-a realizat sesizarea ANI din oficiu, a făcut o analiză superficială a probatoriului administrat și o greșită interpretare și aplicare a normelor legale incidente.

Momentul la care s-a încheiat procesul-verbal de contravenție din 15.12.2009 este punctul de reper temporal esențial pe care instanța de fond trebuie să-l aibă în vedere pentru delimitarea acelor prevederi legale aplicabile actului de sesizare.

Actul normativ aplicabil este Legea nr. 144/2007, în forma în vigoare la data procesului-verbal de contravenție - 15.12.2009.

Potrivit dispozițiilor art. 54 alin. (1) din Legea nr. 144/2007, nedepunerea declarației de avere și a declarației de interese în termenele prevăzute de lege constituie contravenție și se sancționează cu amendă de la 100 la 500 RON și declanșarea din oficiu a procedurii de control, aceasta din urmă fiind o sancțiune complementară.

Deoarece prin procesul-verbal de contravenție nu a fost luată și această sancțiune complementară, ci a fost dispusă abia peste un an, recurentul consideră că sunt incidente prevederile art. 13 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, conform cărora aplicarea sancțiunii amenzii contravenționale se prescrie în termen de 6 luni de la data săvârșirii faptei.

Calificarea făcută de prima instanță, în sensul că măsura declanșării din oficiu a procedurii de control nu reprezintă o sancțiune complementară este contrară oricărei reguli de interpretare a textelor legale și în disonanță cu jurisprudența Curții Constituționale exprimată prin Decizia nr. 415/2010.

Sesizarea din oficiu a ANI realizată în temeiul Legii nr. 176/2010, la mai mult de un an de la data la care aceasta ar fi avut obligația de a declanșa procedura de evaluare, nu este o măsură administrativă legală care să fie asimilată situațiilor de excepție în care s-a dispus clasarea, în perioada mai 2007 - septembrie 2007.

3.2. În mod greșit, instanța de fond a apreciat că soluția de clasare a lucrării nr. 92163/A/II din 29.12.2010 privind averea recurentului nu poate fi considerată că vizează și conținutul raportului de evaluare din anul 2012.

Actul administrativ inițial, în baza căruia s-au derulat toate activitățile de evaluare ulterioare, a fost desființat, iar lucrarea din anul 2010 nu mai produce efecte juridice, de unde rezultă că întregul ansamblu de operațiuni juridice subsecvente, care au condus la emiterea unor acte administrative, este desființat.

3.3. Instanța de fond a apreciat eronat că interpretarea pe care emitentul o dă actului în lipsa unei dispoziții legale, nu se impune instanței și destinatarului actului și nu prezintă relevanță pentru analizarea legalității actului.

Intimata a susținut excepția inadmisibilității acțiunii față de împrejurarea că raportul de evaluare contestat în cauză nu este un act administrativ, deoarece s-a dispus exclusiv sesizarea organelor de cercetare penală.

Interpretarea dată de ANI se corelează și cu faptul că nu s-a dispus comunicarea raportului de evaluare și organelor disciplinare, ceea ce îndreptățește concluzia inițială, însușită ulterior și de ANI în cel de-al doilea ciclu procesual că nu ne aflăm în situația unui conflict de interese de ordin administrativ sau al unor incompatibilități.

La momentul judecării în fond a pricinii în al treilea ciclu procesual (cel de față), reprezentanta ANI a exprimat un nou punct de vedere, susținând că raportul de evaluare a reținut corect existența unui conflict de interese în sens administrativ și a unor incompatibilități.

Prin decizia de casare, Înalta Curte a admis recursul reclamantului în vederea respectării pe deplin a dreptului acestuia la un proces echitabil și a principiului dublului grad de jurisdicție și nu pentru a se crea o situație juridică grea, astfel cum a procedat instanța de fond.

3.4. Hotărârea instanței de fond este nelegală și netemeinică și cu privire la pretinsa stare de incompatibilitate identificată de pârâtă în urma activităților de evaluare.

Recurentul-reclamant consideră că a respectat disp. Legii nr. 95/2006, Legii nr. 161/2003 și H.G. nr. 972/2006.

Instanța de fond a interpretat greșit prevederile legale menționate și a reținut că interdicția aplicabilă vicepreședintelui CNAS vizează inclusiv deținerea cumulativă a oricărei funcții, inclusiv în cadrul societăților comerciale, astfel încât s-ar fi aflat în situația prevăzută de art. 35 alin. (1) din H.G. nr. 972/2006.

Recurentul susține că atunci când legiuitorul a dorit să stabilească în mod imperativ că deținerea cumulativă și a unei funcții private atrage sancțiuni legale, a menționat expres această împrejurare, motiv pentru care invocă prevederile art. 58 alin. (2), art. 125 alin. (3), art. 132 alin. (2), (14)<SUP>4</SUP> din Constituția României, art. 27 din Legea nr. 144/2007, Legea nr. 303/2006, art. 12 din O.U.G. nr. 43/2003, art. 61 din Legea nr. 47/1992, art. 20 din Legea nr. 73/1993, art. 32 din Legea nr. 35/1997, art. 26 din Legea nr. 656/2002, art. 12 din Legea nr. 504/2002, art. 49 din Legea nr. 369/2003, Legea nr. 567/2004, art. 6 alin. (3) din Legea nr. 102/2005 și art. 99 din Legea nr. 161/2003.

În situația sa, recurentul susține că legiuitorul a folosit expresia "funcție sau demnitate publică", ceea ce înseamnă că interpretarea instanței de fond este eronată.

De asemenea, interpretarea primei instanțe, în sensul că în situația în care nu ar exista interdicția ocupării oricărei alte funcții, atunci nu ar fi avut logică să se stabilească interdicții mai severe pentru membrii consiliului de administrație, care nu pot ocupa funcții în cadrul societăților comerciale cu un anumit profil, este greșită.

Instanța de fond a aplicat greșit principiul ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus și a considerat că legiuitorul nu a stabilit expres tipul de funcție pentru care operează interdicția cumulului și, ca atare, trebuie să se înțeleagă că este vorba despre orice fel de funcție.

Însă, în reglementările legale ce vizează incompatibilitățile și interdicțiile, excepțiile sunt de strictă interpretare, iar norma de drept analizată este în sensul în care interdicția vizează demnitatea publică și funcția publică și nu orice fel de funcție.

În mod greșit, judecătorul fondului a apreciat că recurentul s-a aflat într-o stare de incompatibililtate și pe perioada deținerii calității de președinte al CSDR și vicepreședinte al CNAS.

Interdicția vizează deținerea cumulativă a unei funcții publice sau a unei demnități publice, concomitent cu cea de vicepreședinte/membru al CA al CNAS și nu în aceeași măsură calitatea de președinte al organizației sindicale reprezintă o funcție sau o demnitate publică.

Prin decizia de casare nu a fost înlăturată aprecierea instanței de fond din primul ciclu procesual în sensul că nu există incompatibilitate în această situație, astfel încât constatarea se bucură de autoritate de lucru judecat.

Însăși legea prevedea modalitatea de constituire a Consiliului de administrație al CNAS cu reprezentanți ai confederațiilor sindicale la nivel național, de unde rezultă că nu există incompatibilitate între funcția de vicepreședinte al CNAS și cea de președinte al CSDR.

Prima instanță a apreciat în mod nelegal că recurentul s-a aflat într-o stare de incompatibilitate în perioada deținerii concomitente a calității de vicepreședinte al CNAS și membru/vicepreședinte al CES.

Judecătorul fondului a argumentat că, în accepțiunea art. 35 alin. (1) din H.G. nr. 972/2005 pentru reținerea stării de incompatibilitate, nu este necesar ca vicepreședintele CNAS să ocupe o funcție publică, fiind suficientă și ocuparea unei funcții private, or, nu aceasta era interdicția aplicabilă, ci aceea legată de cumulul funcției publice cu cea de membru al CNAS.

O asemenea stare de incompatibilitate nu a existat, deoarece recurentul nu a deținut o funcție/demnitate publică în timpul exercitării mandatului de vicepreședinte al CNAS.

Instanța de fond a apreciat în mod greșit că recurentul s-a aflat în stare de incompatibilitate pe perioada deținerii calității de membru al Consiliului de administrație (vicepreședinte) al CNAS și calitatea de administrator al S.C. B. S.R.L., societatea încheind mai multe contracte cu casele județene de asigurări de sănătate.

S.C. B. S.R.L. este o societate comercială înființată în anul 1992 de către Confederațiile sindicale reprezentative la nivel național, respectiv CNSRL Frăția, CNS Cartel Alfa, BNS, CSDR și ANCCSR, fiecare confederație sindicală are desemnat câte un administrator ce formează Consiliul de Administrație, iar recurentul este unul dintre membrii acestuia.

Societatea comercială desfășoară preponderent activități de turism social, beneficiarii serviciilor sale fiind, în principal membrii de sindicat și beneficiarii biletelor de odihnă și tratament veniți prin CNPP.

Societatea participă la licitațiile organizate de CNPP, au existat ani în care prestațiile medicale nu au fost decontate integral, iar contractele nu erau încheiate cu CNAS, ci cu Casele Județene de Asigurări de Sănătate.

Cu privire la conflictul de interese identificat și reținut de prima instanță, recurentul consideră că nu a existat și nu poate fi probată o situație în care acesta să fi dat dovadă de interese particulare sau personale care să influențeze exercitarea obiectivă a funcției sau rolului pe care l-a deținut oficial la societate sau în calitate de vicepreședinte al CA al CNAS.

Niciun contract din cele încheiate de S.C. B. S.R.L. nu poartă semnătura recurentului, iar cuantumul indemnizațiilor era modic, mai ales că această calitate de administrator a fost dobândită ca reprezentant legal al CSDR.

Cu privire la criticile întemeiate pe dispozițiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., intimata susține că instanța de fond a reținut corect că nu are relevanță faptul întocmirii procesului-verbal de constatare și aplicare a contravenției în baza adresei nr. DG 3049 din 26.11.2009 a CNAS și că evaluarea recurentului a avut la bază nota întocmită la data de 15.11.2010 de inspectorul de integritate, în conformitate cu art. 12 alin. (1) și alin. (2) lit. b) din Legea nr. 176/2010, prin care s-a propus declanșarea din oficiu a procedurii de evaluare a averii, conflictelor de interese și incompatibilităților.

Declanșarea din oficiu a procedurii de evaluare nu este o sancțiune contravențională și nu sunt incidente prevederile art. 13 din O.G. nr. 2/2001.

Cu privire la criticile recurentului întocmite pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., intimata consideră îndeplinite prevederile art. 35 alin. (1) din Statutul CNAS, art. 8 și 9 din Legea nr. 54/2004, art. 35 alin. (4) din Statutul CNAS și art. 34 alin. (3) din Statutul CNAS.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Recursul este nefondat

Art. 54 alin. (1) din Legea nr. 144/2007, sub imperiul căruia a fost încheiat procesul-verbal de constatare și aplicare a contravenției, prevedea că nedepunerea declarației de avere și a declarației de interese în termenele prevăzute de lege constituie contravenție și se sancționează cu amendă de la 100 RON la 500 RON și declanșarea din oficiu a procedurii de control.

Raționamentul recurentului în sensul că "sancțiunea" declanșării din oficiu a procedurii de control este o sancțiune contravențională complementară în sensul art. 5 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, este eronat.

Stabilirea sancțiunilor contractuale, principale sau complementare, se întemeiază pe principiul legalității în sensul disp. alin. (4) și art. 5 din O.G. nr. 2/2001, conform cărora prin legi speciale, se pot stabili și alte sancțiuni principale sau complementare.

Cu alte cuvinte, numai legea poate stabili dacă o sancțiune administrativă este și o sancțiune contravențională complementară.

În ipoteza în care legea nu prevede expres că sancțiunea este de natură contravențională, atunci aceasta nu poate fi calificată ca atare, de către cel care interpretează legea sau o aplică deoarece ar contraveni principiului legalității sancțiunii.

În speță, aplicarea amenzii s-a făcut în temeiul Legii nr. 44/2007 și O.G. nr. 2/2011 și numai cu privire la aceasta sunt incidente dispozițiile privitoare la prescripția aplicării amenzii contravenționale prevăzute de art. 13.

Declanșarea din oficiu a procedurii de control a avut loc sub incidența legii în vigoare la acea dată, respectiv a Legii nr. 176/2010, iar nota întocmită de inspectorul de integritate este legală, cum în mod corect a apreciat și prima instanță.

Invocarea Deciziei Curții Constituționale nr. 415/2010 nu conduce la o soluție contrară, deoarece prin aceasta nu se face analiza naturii juridice a "sancțiunii" ci doar se preia textul astfel cum a fost formulat în cuprinsul Legii nr. 144/2007.

Prin Raportul de evaluare nr. x din 18.06.2014 s-a consemnat faptul că Agenția Națională de Integritate s-a sesizat din oficiu în lucrarea nr. 92163/A/II din 29.12.2010 cu privire la faptul că recurentul, vicepreședinte al CNAS nu a respectat dispozițiile legale privind completarea și depunerea declarației de avere și de interese, motiv pentru care s-a dispus declanșarea evaluării averii acestuia.

Referirea la respectarea regimului juridic al incompatibilităților și conflictelor de interese din cuprinsul acestui raport de evaluare s-a făcut în contextul indicării actului normativ aplicabil, Legea nr. 176/2010, care are ca obiect de reglementare atât evaluarea averii, cât și verificarea unor eventuale incompatibilități și conflicte de interese.

Lucrarea nr. 92163/A/II/2010 care a fost clasată cu această ocazie privește însă numai evaluarea averii recurentului, de unde rezultă că motivul de recurs este nefondat.

Din actele dosarului reiese faptul că Raportul de evaluare nr. x din 23.03.2012, contestat de recurentul-reclamant, a concluzionat că acesta a încălcat regimul juridic al incompatibilităților și conflictelor de interese, că actul poate fi contestat la instanța de contencios administrativ în temeiul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 și a dispus totodată, sesizarea Parchetului de pe lângă Curtea de Apel București, în vederea efectuării verificărilor cu privire la existența posibilelor indicii referitoare la săvârșirea infracțiunii prevăzute de art. 2531 din C. pen.

Prin sentința nr. 5329/26.09.2012 pronunțată de Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, în primul ciclu procesual, acțiunea a fost respinsă ca neîntemeiată.

Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 2704 din 10.06.2014 a admis recursul reclamantului, a casat sentința recurată și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, deținând motivarea necorespunzătoare a hotărârii primei instanțe, derivată din caracterul lapidar, incomplet și lipsit de claritate al considerentelor înfățișate.

În al doilea ciclu procesual, prin sentința civilă nr. 1652 din 10.06.2015, Curtea de Apel București a admis excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâtă și a respins acțiunea ca inadmisibilă, considerând că raportul de evaluare a concluzionat doar în sensul sesizării organelor de cercetare penală și nu a privit un raport juridic de drept administrativ.

Prin Decizia nr. 614 din 04.03.2016, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a admis recursul reclamantului, a casat sentința recurată și a trimis cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Înalta Curte, prin a doua decizie de casare, a admis recursul reclamantului (care a criticat soluția dată în rejudecare prin faptul că aceasta s-a pronunțat doar pe o excepție și nu pe fondul pricinii și prin care a solicitat respingerea excepției de inadmisibilitate a acțiunii) și a constatat că raportul de evaluare a reținut în sarcina reclamantului și existența unor incompatibilității și conflicte de interese de natură administrativă asupra cărora prima instanță nu s-a pronunțat.

Dată fiind decizia de casare, în mod legal instanța de rejudecare, prin sentința civilă nr. 2424 din 19.06.2017 a soluționat pricina în fond, cu privire la existența unui raport juridic de drept administrativ.

În atare condiții prezenta instanță de recurs constată că în speță nu sunt îndeplinite condițiile autorității de lucru judecat, deoarece casarea a avut în vedere întreaga sentință recurată, iar dreptul la un proces echitabil și neagravarea situației în propria cale de atac nu au fost încălcate, deoarece cum deja s-a afirmat, însuși recurentul a solicitat respingerea excepției inadmisibilității acțiunii și soluționarea fondului cauzei.

Potrivit art. 35 alin. (1) din Statutul CNAS aprobat prin H.G. nr. 972/2006, pe timpul executării mandatului, președintele, vicepreședinții și directorul general ai CNAS nu pot exercita nicio altă funcție sau demnitate publică, cu excepția funcțiilor didactice din învățământul superior.

H.G. nr. 972/2006 prin care a fost aprobat Statutul CNAS a prevăzut la Capitolul IX - Incompatibilitățile și conflictele de interes specifice în domeniul său de reglementare.

La art. 34 alin. (1) din Statutul CNAS sunt prezentate incompatibilitățile membrilor Consiliului de Administrație al CNAS și ai consiliilor de administrație ale caselor de asigurări și personalul angajat al acestor case de asigurări, iar la art. 34 alin. (2) este evidențiat faptul că personalului cu statut de funcționar public îi sunt aplicabile și dispozițiile Legii nr. 161/2003.

Recurentul susține că i se aplică atât incompatibilitățile specifice membrilor consiliului de administrație, cât și cele ale vicepreședinților CNAS, deoarece aceștia din urmă sunt și membrii ai consiliului de administrație.

Opinia recurentului ar fi corectă, în ipoteza în care legiuitorul ar fi prevăzut expres această împrejurare.

Alăturarea celor două tipuri de incompatibilități ar fi inutilă dacă s-ar accepta teza recurentului, deoarece din punctul de vedere al funcției de vicepreședinte, acesta nu ar putea ocupa nicio altă funcție/demnitate publică, dar din celălalt punct de vedere ar putea deține orice funcție publică, cu excepția celor de conducere anume arătate la art. 34 din Statut.

Or, legiuitorul, prin indicarea expresă a incompatibilităților președintelui și vicepreședinților a dorit ca aceștia să nu ocupe în realitate nicio altă funcție de natură publică sau privată ori o altă demnitate publică.

Potrivit art. 277 alin. (3) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, președintele, vicepreședinții și directorul general ai CNAS se suspendă de drept din funcțiile deținute anterior, pe perioada executării mandatului cu excepția celor prevăzute la art. 282 alin. (1), adică a funcțiilor didactice din învățământul superior.

Cum aceste dispoziții prevăzute în Legea nr. 95/2006 fac referire la orice funcție, fie publică sau privată, este logic ca dispozițiile art. 35 alin. (1) din Statutul CNAS să fie interpretate în același sens, cu referire la orice funcții din domeniul public sau privat, mai ales că Statutul CNAS a fost aprobat printr-o hotărâre de guvern, act administrativ unilateral cu caracter normativ, care conține dispoziții emise în baza legii, actul juridic cu forță juridică superioară unei hotărâri de guvern.

Prin urmare, faptul că recurentul în timpul mandatului de vicepreședinte al CNAS a exercitat și funcțiile de președinte al Confederației Sindicatelor Democratice din România și de membru/vicepreședinte al Plenului al Consiliului Economic și Social, a condus la încălcarea dispozițiilor legale sus-menționate, prin care au fost stabilite incompatibilități vicepreședinților CNAS, cum în mod corect a reținut și prima instanță.

Înalta Curte nu poate primi argumentele recurentului în sensul în care în alte acte normative există o altă formulare a legiuitorului sau că în primul ciclu procesual, instanța nu a reținut existența unei incompatibilități cu funcția de președinte al CSDR, deoarece prima hotărâre a fost casată în întregime astfel încât dispozițiile sale nu mai au nicio putere.

O dispoziție comună tuturor membrilor Consiliului de Administrație al CNAS, inclusiv vicepreședinților, este cea prevăzută de art. 35 alin. (3) din Statutul CNAS, conform căreia, aceștia nu pot exercita activități la societăți comerciale sau la alte unități care se află în relații contractuale cu casele de asigurări.

Recurentul-reclamant a deținut în aceeași perioadă și calitatea de administrator la S.C. B. S.R.L., societate care s-a aflat în relații contractuale cu casele de asigurări, conform actelor depuse la dosar, astfel încât, în mod corect, prima instanță a reținut starea de incompatibilitate și în acest caz.

Justificările recurentului, conform cărora, societatea se ocupa cu turismul balnear, că acele contracte se încheiau de către cele 17 sucursale ale societății sau că au existat perioade când nu au fost decontate integral pretențiile medicale, nu au relevanță, deoarece recurentul a exercitat efectiv activitatea de administrator, ceea ce este suficient pentru a se constata încălcate disp. art. 35 alin. (3) din Statutul CNAS.

În legătură cu existența conflictului de interese, disp. art. 34 alin. (3) din Statutul CNAS îl definesc ca fiind deținerea de către membrii Consiliului de administrație (inclusiv a vicepreședinților în lipsa unor prevederi speciale pentru aceștia) de părți sociale, acțiuni sau interese la furnizori care stabilesc relații contractuale cu casele de asigurări.

Or, în calitatea sa de administrator al unei astfel de societăți, recurentul a avut în mod cert interesul la această entitate să aibă contracte și să obțină profit, mai ales că activitatea sa era remunerată.

Este îndeplinită astfel condiția interesului de natură patrimonială prevăzută de art. 70 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, mai ales că dispoziția legală nu impune ca persoana în cauză să semneze contracte, să stabilească relații contractuale cu casele de asigurări de sănătate județene ori să influențeze astfel de decizii.

Simpla "deținere a unor interese" conduce la existența unui conflict de această natură, aceasta fiind opțiunea reglementării speciale existente în Statutul CNAS.

În plus, chiar și în ipoteza în care nu a fost identificat un conflict de interese de natură penală, conform art. 2531 C. pen., aceasta nu înseamnă că în mod automat nu există nici conflict de interese de natură administrativă.

Art. 2531 C. pen. definește conflictul de interese ca fiind fapta funcționarului public care, în exercițiul atribuțiilor de serviciu, îndeplinește un act ori participă la luarea unei decizii prin care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material pentru sine [...], în schimb art. 34 alin. (3) din Statutul CNAS definește conflictul de interese ca "deținerea de părți sociale, acțiuni sau interese", de unde rezultă că cele două norme au un obiect de reglementare diferit.

Față de acestea, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de A. împotriva sentinței nr. 2424 din 19 iunie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 26 octombrie 2017.