ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 922/2016

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 14 noiembrie 2013, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare emis la data de 29 octombrie 2013 de pârâtă, ce i-a fost comunicat la data de 31 octombrie 2013.

La data de 22 ianuarie 2014, reclamantul a formulat precizare a acțiunii, în sensul că cererea de chemare în judecată este formulată în contradictoriu atât cu Agenția Națională de Integritate, cât și cu B., inspector de integritate.

Prin Sentința nr. 64 din 20 martie 2014, Curtea de Apel Ploiești a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei B., invocată de pârâta Agenția Națională de Integritate, respingând acțiunea formulată de reclamant împotriva pârâtei B. ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Prin aceeași sentință, instanța a admis excepția inadmisibilității acțiunii, invocată de pârâta Agenția Națională de Integritate și a respins acțiunea reclamantului A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca inadmisibilă.

Împotriva acestei hotărâri a formulat recurs reclamantul, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate, cu consecința respingerii excepției inadmisibilității, și trimiterea cauzei la instanța de fond în vedere judecării cererii sale pe fond.

Susține recurentul-reclamant că soluția instanței de fond este nelegală, fiind pronunțată cu greșita aplicare a dispozițiilor legale și, totodată, cu încălcarea gravă a legii, instanța nedând dovadă de rol activ în soluționarea cauzei și neefectuând minime verificări asupra actelor depuse la dosar.

Referitor la excepția lipsei calității procesuale pasive a inspectorului de integritate care a întocmit raportul de evaluare, arată că, potrivit art. 31 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, "nerespectarea principiilor prevăzute de art. 8 alin. (3) angajează răspunderea civilă, penală sau administrativă a Agenției și, după caz, a membrilor acesteia". Astfel, poate solicita răspunderea civilă a inspectorului de integritate.

Referitor la excepția inadmisibilității acțiunii, precizează recurentul-reclamant că, potrivit art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, persoana care face obiectul evaluării are drept de a contesta în instanța de contencios administrativ raportul de evaluare a elementelor existenței unui conflict de interese, indiferent dacă elementele de încălcare a legislației sunt în domeniul disciplinar, contravențional sau penal. Legiuitorul nu a făcut distincție între rapoartele de evaluare care conțin dispoziții de sesizare a Parchetului și alte rapoarte de evaluare.

Opinează că instanța de fond s-a aflat în eroare în condițiile în care a apreciat că raportul de evaluare emis la 29 octombrie 2013 reprezintă un act de corespondență administrativă și că nu ar avea caracterele unui act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Raportul de evaluare este un act distinct de actul administrativ prevăzut de art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, având un caracter special, fiind prevăzut de Legea nr. 176/2010, care îi reglementează conținutul, modalitatea de comunicare și modalitatea de contestare.

Apreciază recurentul că admiterea excepției inadmisibilității este o veritabilă ingerință adusă principiului privind accesul liber la justiție, drept fundamental prevăzut de art. 6 pct. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Instanța de contencios administrativ nu se pronunță cu privire la existența sau inexistența unei infracțiuni, fiind competentă să analizeze legalitatea sau nelegalitatea emiterii raportului de evaluare.

De asemenea, opinia legiuitorului la momentul promulgării Legii nr. 176/2010 nu a fost aceea de a avea un alt organ premergător Parchetului, care să evalueze potențialul faptei prin evaluarea indiciilor și elementelor infracțiunii de conflict de interese.

În continuarea recursului, recurentul a expus, pe larg, susținerile sale privind fondul cauzei.

Prin întâmpinarea formulată, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului ca nefondat. A arătat că sesizarea pe care o face către organul de urmărire penală privește cercetarea existenței infracțiunii de conflict de interese, prevăzută și pedepsită de art. 2531 C. pen., apreciind, în esență, că dreptul unei autorități sau instituții de a sesiza existența unor indicii privind săvârșirea unei infracțiuni nu poate fi cenzurat de instanța de contencios administrativ, pentru că sesizarea nu este un act emis în regim de putere publică, neproducând prin ea însăși efecte juridice.

Astfel, sesizarea Parchetului nu face parte din categoria actelor cenzurabile pe calea acțiunii la instanța de contencios administrativ, ci este supusă regulilor de procedură penală.

4.1. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din 8 iulie 2015, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) Noul C. proc. civ.

Părțile nu au depus puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului.

Față de obiectul cauzei, Completul de filtru apreciază a fi relevantă jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal (cu titlu de exemplu: Deciziile nr. 5301/2011, nr. 5998/2011, nr. 3457/2012, nr. 4718/2012, nr. 745/2013, nr. 6035/2013, nr. 175/2014, nr. 3482/2014, nr. 2434/2015, nr. 2735/2015), prin care s-a stabilit, în esență, că raportul de evaluare, prin care este sesizat organul de urmărire penală în vederea efectuării de cercetării sub aspectul săvârșirii unei infracțiuni de conflict de interese, nu poate fi atacat la instanța de contencios administrativ, în temeiul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, fiind incidente prevederile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004

În aceste condiții, avându-se în vedere că prin raportul întocmit s-a apreciat că recursul este admisibil, iar problema de drept care se pune în recurs nu este controversată, în cauză soluționarea recursului se va face în condițiile art. 493 alin. (6) C. proc. civ.

4.2. Cu privire la fondul recursului

Înalta Curte constată că nu se impune casarea hotărârii recurate prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Referitor la criticile vizând admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a inspectorului de integritate, Înalta Curte le apreciază ca neîntemeiate.

Calitatea procesuală pasivă presupune existența identității între persoana pârâtului și cel obligat în cadrul aceluiași raport juridic. În cauză, inspectorul de integritate a desfășurat activitatea și a întocmit raportul de evaluare în calitatea sa de funcționar al Agenției Naționale de Integritate, și nu în nume propriu.

De asemenea, se reține și faptul că art. 31 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, invocat de recurent, a fost abrogat prin Legea nr. 187/2012, la 1 februarie 2014.

În ceea ce privește motivele de recurs vizând excepția inadmisibilității acțiunii, instanța de control judiciar reține, în dezacord cu recurentul, că în mod corect judecătorul fondului a constatat că analiza legalității raportului de evaluare, prin care este sesizat Parchetul în vederea efectuării de cercetării sub aspectul săvârșirii infracțiunii de conflict de interese, excedează analizei instanței de contencios administrativ.

Recurentul-reclamant a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ, potrivit art. 22 din Legea nr. 176/2010, Raportul de evaluare nr. x din 29 octombrie 2013, prin care intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a reținut că recurentul, în exercitarea mandatului de Primar al Orașului Nehoiu, județul Buzău (30 iunie 2012 - prezent), a aprobat efectuarea plății sumei de 273.735,77 RON, reprezentând contravaloarea executării contractului de lucrări nr. 4159 din 13 mai 2008 încheiat între Primăria Nehoiu, reprezentată de primar, și S.C. C. S.R.L., reprezentată de A., administrator.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a dispus prin raportul de evaluare contestat sesizarea Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Ploiești, în vederea efectuării de cercetări cu privire la săvârșirea de către recurentul-reclamant a infracțiunii de conflict de interese prevăzută de art. 2531 alin. (1) C. pen.

Înalta Curte constată că nu sunt fondate criticile recurentului referitoare la faptul că art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 nu condiționează contestarea în fața instanței de contencios administrativ a raportului de evaluare în funcție de concluziile și dispozițiile acestuia.

Dreptul persoanelor evaluate de a contesta raportul de evaluare la instanța de contencios administrativ se referă la conflictul de interese de ordin administrativ și nu la cel de natură penală, deși textul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 face referire la contestarea raportului de evaluare, în general, fără a face vreo distincție.

În condițiile în care prin raportul de evaluare s-a luat măsura de sesizare a parchetului cu privire la existența indiciilor infracțiunii de conflict de interese, cenzura instanței de contencios administrativ ar presupune a se pronunța cu privire la existența sau inexistența unei infracțiuni, aspect care excedează competenței sale.

Prin urmare, raportul de evaluare, prin care se sesizează organele de cercetare penală în vederea efectuării de cercetări specifice cu privire la existența elementelor constitutive ale infracțiunii de conflict de interese, este o sesizare și nu reprezintă un act administrativ pentru a putea face obiectul controlului instanței de contencios administrativ.

În acest context trebuie precizat că sesizarea pe care o face Agenția Națională de Integritate către organul de urmărire penală privește cercetarea existenței infracțiunii de conflict de interese, prevăzută și pedepsită de art. 2531 C. pen.

Sesizarea formulată de Agenția Națională de Integritate nu formează obiectul analizei judiciare de către instanța de contencios administrativ, existența faptei penale urmând a fi stabilită în cadrul procesului penal.

În cauză, raportul de evaluare reprezintă actul de sesizare a organelor de cercetare penală și nu îndeplinește condițiile impuse de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 pentru a fi considerat act administrativ, ci este un act de sesizare în înțelesul dat de dispozițiile art. 221 și art. 223 C. proc. pen.

Dreptul unei autorități sau instituții de a sesiza existența unor indicii privind săvârșirea unei infracțiuni nu poate fi cenzurat de instanța de contencios administrativ, pentru că sesizarea nu este un act emis în regim de putere publică, un astfel de drept nefiind de esența regimului de putere publică și nefiind apt să vatăme un drept recunoscut de lege sau interes legitim, întrucât sesizarea nu produce prin ea însăși efecte juridice.

Prin urmare, Înalta Curte constată că raportul ce constituie obiectul cauzei nu constată existența unui conflict de interese sau starea de incompatibilitate în care s-ar fi aflat reclamantul, ci, prin acest raport, intimata-pârâtă a dispus sesizarea Parchetului în vederea efectuării de cercetări cu privire la săvârșirea unei infracțiuni.

Poate forma obiectul unei acțiuni la instanța de contencios administrativ numai acea parte a raportului de evaluare prin care se concluzionează cu privire la existența conflictului de interese de natură administrativă.

Sesizarea Parchetului nu face parte din categoria actelor cenzurabile pe calea acțiunii la instanța de contencios administrativ, ci este supusă regulilor de procedură penală, astfel că acțiunea este inadmisibilă sub aspectul verificării legalității sesizării organelor de urmărire penală.

Înalta Curte apreciază că motivele invocate de recurent, cu privire la încălcarea dreptului la apărare, prevăzut de art. 6 pct. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, nu sunt întemeiate, câtă vreme, prin măsura dispusă, organul de urmărire penală este cel care urmează a statua asupra faptelor și indiciilor constatate, proces în cursul căruia recurentul urmează a-și formula și înfățișa apărările apreciate ca utile și necesare.

Având în vedere rezultatul verificărilor inspectorului de integritate, și anume constatarea existenței unor indicii privind săvârșirea unei infracțiuni, în considerarea căruia Agenția Națională de Integritate a sesizat Parchetul, precum și dispozițiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, conform cărora "Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede prin lege organică, o altă procedură judiciară", Înalta Curte constată că, pentru contestarea rezultatului verificărilor inspectorului de integritate, calea procedurală va fi cea prevăzută de C. pen. și, respectiv, de C. proc. pen., recurentul neavând îngrădit accesul liber la justiție.

4.3. Soluția instanței de recurs

Pentru toate considerentele anterior expuse, având în vedere că problema de drept care se pune în recurs face obiectul unei jurisprudențe constante a Înaltei Curți de Casație și Justiție, după cum s-a relevat mai sus, în temeiul art. 493 alin. (6) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, decizia urmând a fi comunicată părților.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva Sentinței nr. 64 din 20 mai 2014 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 24 martie 2016.

Procesat GGC - MM