ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 836/2020

Ședința publică din data de 12 februarie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 26.07.2016, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenția Națională de Integritate (A.N.I.) solicitând anularea raportului de evaluare nr. x emis de A.N.I. în dosar nr. x/23.06.2015, ca nelegal; cu cheltuieli de judecată.

Prin sentința civilă nr. 521 din 20 februarie 2017 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a fost admisă în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta A.N.I., a fost anulat în parte raportul de evaluare nr. x/30.05.2016, respectiv în ceea ce privește identificarea elementelor de încălcare a legislației privind regimul juridic al conflictelor de interese de natură administrativă relativ la contractele nr. x/10.02.2005, nr. y/10.02.2005 și nr. 1153/24.05.2005, precum și la procesele-verbale din 07.12.2000, 05.01.2001, 29.10.2001, 17.01.2002, 19.03.2002, 15.05.2002, 15.10.2002, 25.11.2002, 09.12.2002, 11.01.2005, 25.03.2005, 07.02.2006, 06.04.2006, 02.08.2007, 28.10.2007, 15.09.2009, 17.09.2010, 08.05.2012, 28.03.2014, 19.11.2014 și 03.06.2015. A fost respinsă ca inadmisibilă cererea de anulare a raportului de evaluare nr. x/30.05.2016 în ceea ce privește «sesizarea Parchetului de pe lângă Judecătoria Craiova cu privire la existența indiciilor referitoare la săvârșirea de către A. a infracțiunii de conflict de interese».

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea cererii de recurs a prezentat situația de fapt și a arătat că sentința este rezultatul încălcării și aplicării greșite a prevederilor art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, coroborate cu dispozițiile art. 1 din Legea nr. 176/2010.

În urma evaluărilor efectuate s-a constatat încălcarea de către reclamant a regimului conflictelor de interese de natură administrativă, așa cum este prevăzut de art. 70 din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, întrucât în exercițiul funcțiilor publice de conducere deținute în cadrul Teatrului Național "B." Craiova a încheiat contracte și a aprobat încheierea de contracte (respectiv a încheiat 3 contracte, semnate atât în calitate de reprezentant legal al Teatrului Național "B." Craiova, cât și în nume propriu, și a aprobat, în calitate de președinte al Consiliului de Administrație al Teatrului Național "B." Craiova, prin 22 de procese-verbale semnate în această calitate, încheierea a 18 contracte în valoare totală de 182.153 RON, între Teatrul Național "B." Craiova și persoana fizică A.), având un interes personal de natură patrimonială (obținerea de beneficii bănești) ce a influențat îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi reveneau în exercitarea funcției deținute.

Recurenta precizează că în Titlul IV din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, sunt reglementate conflictul de interese și regimul incompatibilităților ce pot interveni în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice. Dispozițiile acestei legi privitoare la conflictul de interese se aplică tuturor categoriilor de funcții prevăzute la art. 1 din Legea nr. 176/2010, legiuitorul înțelegând să detalieze situațiile de conflict de interese numai pentru anumite categorii de funcții.

A invocat disp. art. 70 și 71 din Legea 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, și a susținut că persoanele care dețin funcții publice sunt obligate să manifeste o atitudine neutră, imparțială și obiectivă față de interesele lor de orice natură, fiindu-le interzis să abuzeze în orice fel de pozițiile pe care le dețin și să obțină anumite beneficii pentru ei, soți, rude sau alte persoane, în considerarea funcției lor.

Rolul reglementării conflictului de interese este de a preveni situațiile în care funcționari publici sau demnitari ar sluji interesul personal, datorită existenței unei împrejurări ce le-ar aduce acestora, soților, rudelor, afinilor, prietenilor sau asociaților lor un anumit avantaj. Aceste situații includ și împrejurările în care existența unor obligații ale funcționarilor sau demnitarilor față de orice terț ar putea afecta imparțialitatea deciziilor sale.

Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei include în art. 13 o definiție a conflictului de interese pentru funcționarii publici - conflictul de interese apare atunci când funcționarul public sau demnitarul are un interes personal care influențează sau pare să influențeze îndeplinirea atribuțiilor sale oficiale cu imparțialitate și obiectivitate. Interesele private ale funcționarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru familia sa, pentru rudele sale apropiate, pentru prieteni, pentru persoane sau organizații cu care funcționarul public a avut relații politice sau de afaceri. Interesul personal se poate referi și la orice datorii pe care funcționarul public sau demnitarul le are față de persoanele enumerate mai sus.

Astfel, în această situație, demnitarul/funcționarul are obligația de a nu participa la decizia în care interesul personal este de natură să-i afecteze obiectivitatea:

"ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor" legale. Or, este evident că reclamantul a avut un interes personal în încheierea contractelor în valoare totală de 182.153 RON, între Teatrul Național "B." Craiova și persoana fizică A., un interes personal de natură patrimonială (obținerea de beneficii bănești) ce a influențat îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi reveneau potrivit legii.

Prin urmare, chiar dacă pentru managerii de teatru nu există dispoziții speciale referitoare la conflictul de interese în cuprinsul Legii nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, (deși aceasta are asemenea dispoziții speciale pentru membrii Guvernului, aleșii locali și funcționarii publici) norma generală de la art. 70 este direct aplicabilă în cazul acestora, ca persoane care exercită funcții de autoritate publică în sensul disp. art. 81 alin. (2) din Legea nr. 161/2003,cu modificările și completările ulterioare.

Totodată, precizează că funcțiile deținute de către intimatul-reclamant în perioada supusă evaluării se încadrează în categoria funcțiilor prevăzute la art. 1 alin. (1) pct. 31 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative (pct. 31. - persoanele cu funcții de conducere și de control, precum și funcționarii publici, inclusiv cei cu statut special, care își desfășoară activitatea în cadrul tuturor autorităților publice centrale ori locale sau, după caz, în cadrul tuturor instituțiilor publice).

În conformitate cu Anexa nr. 2 lit. II) pct. 22 la H.G nr. 90/2010 privind organizarea și funcționarea Ministerului Culturii, cu modificările și completările ulterioare, Teatrul Național "B." Craiova este o instituție publică de cultură de importanță națională, finanțată din venituri proprii și din subvenții acordate de la bugetul de stat.

Potrivit art. 18 alin. (1)-(3) din O.G. nr. 21/2007 privind instituțiile și companiile de spectacole sau concerte, precum și pentru desfășurarea activității de impresariat artistic, cu modificările și completările ulterioare, conducerea instituțiilor de spectacole sau concerte este asigurată, după caz, de un director general, director - persoană fizică sau de către o persoană de drept privat; este încredințată în baza unui concurs de proiecte de management câștigătorului concursului prin încheierea unui contract de management cu ordonatorul principal de credite al autorității în subordinea căreia funcționează instituția respectivă.

Recurenta a invocat disp. art. 2 lit. b) și f) din O.U.G. nr. 189/2008 privind managementul instituțiilor publice de cultură, care definesc noțiunile de manager și, respectiv, contract de management, precum și disp. art. 27 alin. (1) referitoare la atribuțiile principale ale managerului. A menționat că în ceea ce privește funcția de Director - Manager al Teatrului Național "B." din Craiova, intimatul-reclamant, în calitatea sa de președinte al Consiliului de Administrație, propune bugetul de venituri și cheltuieli al instituției publice pe care o conduce.

În contractele de management semnate între persoana fizică - A. și Ministerul Culturii sunt cuprinse clauze financiare, organizatorice și tehnice, prin acestea persoana evaluată dobândind calitatea de ordonator terțiar de credite, cu obligația de asumare a responsabilităților ce decurg din această calitate, pe lângă obligația de a răspunde de gestionarea și administrarea patrimoniului public încredințat instituției pe care o conduce, precum și obligația de a adopta măsuri în vederea îndeplinirii prevederilor bugetului anual de venituri și cheltuieli al aceleiași instituții, pe scurt, planifică, organizează, gestionează, coordonează și controlează întreaga activitate a Teatrului Național "B.".

Astfel, contractele de management depuse în probațiune la dosar prevăd că intimatul-reclamant are calitatea de ordonator terțiar de credite, având obligația de asumare a responsabilităților ce decurg din această calitate, pe lângă obligația de a răspunde de gestionarea și administrarea patrimoniului public încredințat instituției pe care o conduce, precum și obligația de a adopta măsuri în vederea îndeplinirii prevederilor bugetului anual de venituri și cheltuieli al aceleiași instituții. Acest buget este adoptat de Consiliul de Administrație al Teatrului Național "B." din Craiova, al cărui președinte este reclamantul. Prin urmare, este evident că acesta a ocupat o funcție publică de conducere a unei instituții publice de cultură.

În acest context, rezultă fără echivoc faptul că reclamantul a încălcat regimul conflictelor de interese de natură administrativă, așa cum este prevăzut de art. 70 din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, întrucât în exercițiul funcțiilor publice de conducere deținute în cadrul Teatrului Național "B." Craiova a încheiat contracte și a aprobat încheierea de contracte (anterior menționate) având un interes personal de natură patrimonială ce a influențat îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi reveneau.

Evaluarea conflictului de interese, în sensul Legii nr. 161/2003 și al Legii nr. 95/2006, presupune analizarea cu obiectivitate a acțiunilor desfășurate de managerul teatrului în exercitarea funcției publice, precum și a necesității subiectului de a anticipa că acțiunile sale sunt de natură să-i producă un avantaj patrimonial.

Astfel, reiese foarte clar că sunt întrunite toate condițiile pentru existența unui conflict de interese, și anume: exercițiul unei funcții publice - intimatul exercita funcția de director general și manager al Teatrului Național "B." Craiova, instituție publică de cultură; existența unui interes personal; existența folosului patrimonial - în perioada deținerii funcției publice a obținut venituri prin semnarea contractelor cu Teatrul Național "B." Craiova.

Totodată, relevant este că legiuitorul nu distinge cum este obținut folosul material de către persoana evaluată, simpla posibilitate ca respectivul act să fie semnat sau încheiat fără existența unor garanții de obiectivitate (așa cum este definit de art. 70 din Legea nr. 161/2003) din partea celui care îl semnează generează încălcarea regimului conflictelor de interese. Prin urmare, legiuitorul a stabilit că există conflict de interese nu numai dacă este dovedită exercitarea unei influențe sau lipsă de obiectivitate, ci prin simplul fapt că, în calitatea de manager, intimatul ar fi apt să influențeze activitatea instituției, inclusiv în favoarea sa ori a rudelor sale.

Atât timp cât intimatul nu s-a abținut de la semnarea contractelor și a aprobat, în calitate de președinte al Consiliului de Administrație al Teatrului Național "B." Craiova, încheierea a 18 contracte între acest teatru și persoana fizică A., a încălcat prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare.

Recurenta a invocat și jurisprudența instanței supreme în materie, în ceea ce privește starea de conflict de interese în care se pot afla parlamentarii, respectiv: Decizia nr. 4457/2014, pronunțată în dosarul nr. x/2013.

Intimatul reclamant A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat arătând că recurenta s-a limitat numai la a susține incidența dispozițiilor Legii nr. 161/2003, în considerarea definiției generale a conflictului de interese reglementate de art. 70, coroborat cu art. 71 din același act normativ.

Instanța de fond a analizat în detaliu situațiile de conflict de interese reglementate de Legea nr. 161/2003 și în mod corect a considerat că persoanele cu funcții de conducere în instituțiile publice de cultură nu sunt incluse în categoriile de funcții și demnități publice prevăzute expres de art. 72-79 și art. 99 și urm. din Legea nr. 161/2003, până la modificarea sa prin Legea nr. 144/2007.

Chiar recurenta recunoaște că pentru managerii de teatru nu există dispoziții speciale referitoare la conflictul de interese în cuprinsul Legii nr. 161/2003, dar, în mod nejustificat, susține că ar fi incidentă norma generală prevăzută la art. 70 din lege, în considerarea calității de funcție de autoritate publică, în sensul disp. art. 81 alin. (2) din același act normativ.

Instanța de fond în mod legal a exclus din categoria funcțiilor publice prevăzute de Legea nr. 161/2003 funcțiile de conducere pe care le-a ocupat reclamantul în cadrul instituției publice de cultură, cu consecința neaplicării prevederilor art. 79 din Legea nr. 161/2003.

A mai arătat că Legea nr. 144/2007 și Legea nr. 176/2010 nu pot constitui temei de drept pentru existența în cauză a unui conflict de interese. Prin disp. art. 43 alin. (4) din Legea nr. 144/2007, devenit art. 45 alin. (3) după republicare, s-a extins sfera situațiilor de conflict de interese și la alte categorii de funcții și demnități publice, respectiv la toate funcțiile publice de conducere ale instituțiilor publice.

Prin Decizia nr. 415/2010, Curtea Constituțională a declarat neconstituționale disp. art. 45 alin. (3) din Legea nr. 144/2007, motiv pentru care instanța de fond în mod legal a reținut lipsa de efect juridic a acestor prevederi și, pe cale de consecință, lipsa unei situații de conflict de interese.

Referitor la Legea nr. 176/2010, instanța de fond în mod corect a apreciat că nu poate constitui temei pentru existența conflictului de interese pentru persoanele care ocupă funcții de conducere în instituțiile publice, deoarece cuprinde numai norme de procedură privind constatarea și valorificarea rezultatelor constatărilor.

Pe de altă parte, instanța de fond a constatat nulitatea raportului de evaluare litigios, întrucât dispozițiile Legii nr. 161/2003 și ale Legii nr. 144/2007 au fost aplicate în mod retroactiv situațiilor din procesele-verbale enumerate în raport la pct. b.1.) - b.16.), care s-au născut anterior intrării în vigoare a celor două acte normative, ceea ce contravine principiului neretroactivității legii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României.

În motivele de recurs nu au fost formulate critici cu privire la încălcarea principiului neretroactivității legii constatată de către instanța de fond.

Recurenta pârâtă a formulat răspuns la întâmpinare prin care a solicitat admiterea recursului pentru motivele menționate în cererea de recurs, făcând unele precizări și cu privire la neretroactivitatea legii reținute de prima instanță. Astfel, a susținut că Legea 176/2010 nu a fost aplicată retroactiv, fiind de imediată aplicare, iar conflictul de interese este reglementat de Legea 161/2003, act normativ în vigoare la momentul săvârșirii faptelor de către intimatul reclamant.

Problema aplicării retroactive a Legii nr. 176/2010 a fost dezlegată de instanța supremă prin Decizia nr. 792/2010, recurenta făcând trimitere totodată și la jurisprudența Curții Constituționale - Deciziile nr. 330/2001 și nr. 3/1993. A susținut că nu are relevanță faptul că legea care reglementează procedura prin care A.N.I. evaluează activitatea reclamantului, din perspectiva conflictului de interese, a intrat în vigoare la data de 5.09.2010, câtă vreme normele legale ce îl obligau să se abțină de la acțiuni care îl plasează în conflict de interese erau în vigoare la data săvârșirii faptelor imputate.

II. Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție

Analizând sentința atacată în raport cu motivul de recurs invocat, cu apărările din întâmpinare și cu dispozițiile legale incidente, instanța de control judiciar constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce urmează.

Prin Raportul de evaluare nr. x/30.05.2016 emis de A.N.I. s-au identificat cu privire la reclamant elemente de încălcare a legislației privind regimul juridic al conflictelor de interese de natură administrativă, imputându-i-se următoarele:

1) în perioada 01.12.2000 - 01.01.2016 a deținut funcții de conducere (director general și manager) în cadrul Teatrului Național "B." Craiova; ca director general/manager a deținut și funcția de președinte al Consiliului de Administrație al acestei instituții publice de cultură și artă;

2) în perioada deținerii acestor funcții de conducere:

a) a semnat (atât în calitate de reprezentant legal al Teatrului Național "B." Craiova, cât și în nume propriu) 3 contracte încheiate de Teatrul Național "B." Craiova cu persoana fizică A.; în temeiul acestor contracte, a încasat suma totală de 956 RON:

a.1.) contractul nr. x/10.02.2005 "de prestație artistică privind drepturile de proprietate intelectuală, conform Legii nr. 8/1996", în temeiul căruia a încasat suma de 310 RON. Acest contract a fost încheiat în baza aprobării date de Consiliul de Administrație al Teatrului Național "B." Craiova conform procesului-verbal din data de 25.03.2005 (menționat la pct. b.11. din raportul de evaluare) semnat de A. în calitate de membru (președinte) al Consiliului;

a.2.) contractul nr. x/10.02.2005 "de prestație artistică privind drepturile de proprietate intelectuală, conform Legii nr. 8/1996", în temeiul căruia a încasat suma de 331 RON. Acest contract nu are bază legală - încheierea lui nu a fost aprobată de Consiliul de Administrație al Teatrului și nu există un alt act administrativ privind aprobarea încheierii;

a.3.) contractul nr. x/24.05.2005 "de prestație artistică privind drepturile de proprietate intelectuală, conform Legii nr. 8/1996", în temeiul căruia a încasat suma de 315 RON. Acest contract nu are bază legală - încheierea lui nu a fost aprobată de Consiliul de Administrație al Teatrului și nu există un alt act administrativ privind aprobarea încheierii;

b) a aprobat (în calitate de președinte al Consiliului de Administrație al Teatrului Național "B." Craiova, prin 22 de procese-verbale semnate în această calitate) încheierea a 18 contracte între Teatrul Național "B." Craiova și persoana fizică A. (contractul menționat la pct. a.1. din raportul de evaluare și alte 17 contracte în temeiul cărora a încasat suma totală de 181.507 RON) semnate pentru Teatru de diferite persoane cu funcții de conducere aflate în subordinea sa:

b.1.) procesul-verbal din data de 07.12.2000 privind aprobarea încheierii contractului nr. x/10.01.2001; în temeiul acestui contract, A. a încasat suma de 527 RON;

b.2.) procesul-verbal din data de 05.01.2001 privind aprobarea încheierii contractului nr. x/10.01.2001;

b.3.) procesul-verbal din data de 29.10.2001 privind aprobarea încheierii contractului nr. x/30.01.2002; în temeiul acestui contract, A. a încasat suma de 8.049 RON;

b.4.) procesul-verbal din data de 17.01.2002 privind aprobarea încheierii contractului nr. x/30.01.2002;

b.5.) procesul-verbal din data de 19.03.2002 privind aprobarea încheierii contractului nr. x/27.05.2002; în temeiul acestui contract, A. a încasat suma de 7.384 RON;

b.6.) procesul-verbal din data de 15.05.2002 privind aprobarea încheierii contractului nr. x/27.05.2002;

b.7.) procesul-verbal din data de 15.10.2002, privind aprobarea încheierii contractelor nr. x/11.12.2002 și nr. y/09.01.2003; în temeiul acestor contracte, A. a încasat suma de 10.229 RON;

b.8.) procesul-verbal din data de 25.11.2002, privind aprobarea încheierii contractelor nr. x/11.12.2002 și nr. y/09.01.2003;

b.9.) procesul-verbal din data de 09.12.2002, privind aprobarea încheierii contractelor nr. x/11.12.2002 și nr. y/09.01.2003;

b.10.) procesul-verbal din data de 11.01.2005 privind aprobarea încheierii contractului nr. x/31.01.2005; în temeiul acestui contract, A. a încasat suma de 6.840 RON;

b.11) procesul-verbal din data de 25.03.2005 privind aprobarea încheierii contractului nr. x/10.02.2005 (menționat la pct. a.1. din prezentul raport de evaluare); în temeiul acestui contract, A. a încasat suma de 310 RON.

b.12.) procesul-verbal din data de 07.02.2006 privind aprobarea încheierii contractului nr. x/07.02.2006; în temeiul acestui contract, A. a încasat suma de 702 RON;

b.13.) procesul-verbal din data de 06.04.2006 privind aprobarea încheierii contractului nr. x/07.04.2006; în temeiul acestui contract, A. a încasat suma de 8.100 RON;

b.14.) procesul-verbal din data de 06.04.2006 privind aprobarea încheierii contractului nr. x/07.04.2006; în temeiul acestui contract, A. a încasat suma de 500 RON;

b.15.) procesul-verbal din data de 02.08.2007 privind aprobarea încheierii contractului nr. x/07.03.2007; în temeiul acestui contract, A. a încasat suma de 10.876 RON;

b.16.) procesul-verbal din data de 28.10.2007 privind aprobarea încheierii contractului nr. x/26.11.2007; în temeiul acestui contract, A. a încasat suma de 17.500 RON;

b.17.) procesul-verbal din data de 15.09.2009 privind aprobarea încheierii contractului nr. x/17.09.2009; în temeiul acestui contract, A. a încasat suma de 15.800 RON;

b.18.) procesul-verbal din data de 17.09.2010 privind aprobarea încheierii contractului nr. x/02.06.2011; în temeiul acestui contract, A. a încasat suma de 27.000 RON;

b.19.) procesul-verbal din data de 08.05.2012 privind aprobarea încheierii contractului nr. x/02.05.2012; în temeiul acestui contract, A. a încasat suma de 28.000 RON;

b.20.) procesul-verbal din data de 28.03.2014 privind aprobarea încheierii contractului nr. x/12.06.2014; în temeiul acestui contract, A. a încasat suma de 4.000 RON;

b.21.) procesul-verbal din data de 19.11.2014 privind aprobarea încheierii contractului nr. x/20.11.2014; în temeiul acestui contract, A. a încasat suma de 30.000 RON;

b.22.) procesul-verbal din data de 03.06.2015 privind aprobarea încheierii contractului nr. x/20.02.2015; în temeiul acestui contract, A. a încasat suma de 6.000 RON;

c) a emis Decizia nr. 312/21.12.2012, prin care au fost stabilite plafoanele după care se negociază (începând cu data de 03.01.2013) tarifele din contractele încheiate de Teatru și a fost înființată comisia de negociere a onorariilor colaboratorilor, având următoarea componență: președinte - manager A.; membru - director adjunct C.; membru - director adjunct D..

A rezultat că reclamantul, în exercițiul funcțiilor publice de conducere deținute în cadrul Teatrului Național "B." Craiova a încheiat contracte (3 contracte, semnate atât în calitate de reprezentant legal al Teatrului Național "B." Craiova, cât și în nume propriu) cu instituția publică de cultură și artă pe care o conducea și a aprobat (în calitate de președinte al Consiliului de Administrație al Teatrului Național "B." Craiova, prin 22 de procese-verbale semnate în această calitate), încheierea a 18 contracte între Teatrul Național "B." Craiova și persoana fizică A., având un interes personal de natură patrimonială (respectiv obținerea de beneficii bănești) ce a influențat îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi reveneau, situație ce constituie conflict de interese, în raport cu prevederile art. 13 din Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei și dispozițiile art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003.

Prin aprobarea încheierii și încheierea acestor contracte, A. nu a manifestat o atitudine neutră, imparțială și obiectivă față de interesele sale. Dacă și-ar fi îndeplinit cu obiectivitate atribuțiile ce îi reveneau în exercitarea funcțiilor publice de conducere, s-ar fi abținut de la aprobarea încheierii și de la încheierea contractelor. De asemenea, a realizat, direct, foloase materiale pentru sine (în temeiul contractelor a încasat suma totală de 182.153 RON).

Instanța de fond a admis acțiunea și a anulat în parte raportul de evaluare reținând că art. 70 din Legea 161/2003 oferă definiția noțiunii de "conflict de interese", iar incidența acestuia intervine în ipotezele reglementate expres la art. 72 - 79, art. 99 și urm. din Legea nr. 161/2003, respectiv pentru: funcțiile de membru al Guvernului și alte funcții publice de autoritate din administrația publică centrală și locală (art. 72); aleșii locali (art. 76); funcționarii publici (art. 79), precum și pentru funcțiile de "a) membrii Curții de Conturi; b) președintele Consiliului Legislativ și președinții de secție; c) Avocatul Poporului și adjuncții săi; d) membrii Consiliului Concurenței; e) membrii Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare; f) guvernatorul, prim-viceguvernatorul, viceguvernatorii, membrii consiliului de administrație și angajații cu funcții de conducere ai Băncii Naționale a României; g) directorul Serviciului Român de Informații, prim-adjunctul și adjuncții săi; h) directorul Serviciului de Informații Externe și adjuncții săi; i) membrii Consiliului Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor; j) membrii Consiliului Național al Audiovizualului; k) membrii consiliilor de administrație și ai comitetelor directoare ale Societății Române de Radiodifuziune și Societății Române de Televiziune; l) membrii Colegiului Consiliului Național pentru Studierea Arhivelor Securității; m) directorul general și membrii consiliului director al Agenției Naționale de Presă ROMPRES" (art. 99), respectiv "consilierilor prezidențiali și consilierilor de stat din Administrația Prezidențială" (art. 100), cu privire la care s-a extins aplicabilitatea disp. art. 72 din Legea nr. 161/2003.

Legiuitorul a oferit o definiție a noțiunii de "conflict de interese" care, prin sine însăși, nu este suficientă pentru a reține incidența unei astfel de situații, ci aceasta trebuie corelată și cu reglementarea specială dezvoltată în cazul fiecărei categorii de demnități publice sau funcții publice avute în vedere de lege.

Prin Legea nr. 144/2007 a fost extinsă incidența reglementării în materia conflictului de interese și la alte categorii de funcții și demnități publice decât cele prevăzute expres și punctual în Legea nr. 161/2003, prin asimilarea situațiilor expres indicate la art. 39 alin. (1) din Legea nr. 144/2007 la funcțiile de membru al Guvernului și alte funcții publice de autoritate din administrația publică centrală și locală. Or, la art. 39 alin. (1) din lege se prevede că "Următoarele categorii de persoane au obligația declarării averii și a intereselor: (…) 29. persoanele cu funcții de conducere și de control, precum și funcționarii publici, inclusiv cei cu statut special, care își desfășoară activitatea în cadrul tuturor autorităților publice centrale ori locale sau, după caz, în cadrul tuturor instituțiilor publice". În consecință, abia cu data intrării în vigoare a Legii nr. 144/2007 se poate vorbi despre situația unui conflict de interese în cazul "persoanelor cu funcții de conducere (…) în cadrul tuturor instituțiilor publice" de cultură, anterior acestui moment incidența conflictului de interese fiind limitată la ipotezele din Legea nr. 161/2003.

Instanța de fond a mai reținut că nici Legea nr. 144/2007 publicată în Monitorul Oficial al României nr. 259/25.05.2007, dar intrând în vigoare sub aspectul dispozițiilor relevante în cauză la 6 luni de la publicare, potrivit art. 59 alin. (1) lit. b), nici Legea nr. 161/2003 publicată în Monitorul Oficial al României nr. 279/19.04.2003 nu sunt susceptibile de a se aplica situațiilor născute anterior intrării lor în vigoare, efect al principiului neretroactivității legii consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României. Cum sub aspectul chestiunii conflictului de interese de natură administrativă, cele două legi nu constituie lege penală sau contravențională mai favorabilă, ele nu pot constitui temei pentru reținerea unui conflict de interese anterior intrării lor în vigoare.

În consecință, s-a reținut aplicarea retroactivă de către A.N.I. a normei de drept substanțial, adică înainte de intrarea în vigoare a Legii 161/2003.

Curtea a mai apreciat că Legea nr. 161/2003 nu poate fi reținută prin ea însăși ca temei de constatare a conflictului de interese în cazul reclamantului, director general al Teatrului Național "B." Craiova începând cu data de 01.12.2000, respectiv manager al instituției publice menționate începând cu data de 01.03.2007, argumentând de ce reclamantul nu se încadrează în niciuna dintre situațiile avute în vedere de Legea nr. 161/2003, respectiv membrii Guvernului și alte funcții publice de autoritate din administrația publică centrală și locală, aleșii locali și funcționarii publici, funcțiile expres și limitativ indicate de art. 99 și 100 din această lege.

În considerentele sentinței s-a mai făcut referire la Decizia nr. 415/2010 a Curții Constituționale prin care a fost admisă excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor "cap. VI "Verificarea averilor, a conflictelor de interese și a incompatibilităților" (art. 45 - 50) din Legea nr. 144/2007", cu consecința constatării că acestea sunt neconstituționale. Ca efect al acestei decizii, disp. art. 45 alin. (3), de extindere a efectului art. 72 din Legea nr. 161/2003 la situația persoanelor cu funcții de conducere din instituțiile publice de cultură, sunt lipsite de orice efect juridic, ele încălcând Constituția României, nefiind un temei legal valid pentru a defini ca și conflict de interese conduita imputată părții reclamante pentru perioada ulterioară intrării în vigoare a Legii nr. 144/2007.

Cât privește Legea nr. 176/2010, prima instanță a reținut că din formele sale succesive de reglementare se observă că aceasta conține în general dispoziții de procedură administrativă în legătură cu activitatea de evaluare a situațiilor constituind conflicte de interese, iar nu vreo normă de drept substanțial prin care să se definească noțiunea de conflict de interese și să se rețină incidența sa în ipoteza vreunei categorii de funcții publice sau demnități publice, așa cum se prevede la art. 72 - 79 rap. la art. 70 - 71 din Legea nr. 161/2003 sau se prevedea la art. 45 (fostul art. 43) din Legea nr. 144/2007 rap. la art. 39 din același act normativ și la art. 72 din Legea nr. 161/2003.

Înalta Curte constată că sentința recurată nu a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, nefiind incident motivul de casare invocat, pentru următoarele argumente:

Criticile recurentei se axează pe susținerea că, deși pentru managerii de teatru nu există dispoziții speciale referitoare la conflictul de interese în Legea nr. 161/2003 (cu toate că aceasta cuprinde asemenea dispoziții speciale pentru membrii Guvernului, aleșii locali și funcționarii publici) norma generală de la art. 70 este direct aplicabilă în cazul acestora, ca persoane care exercită funcții de autoritate publică în sensul disp. art. 81 alin. (2) din Legea nr. 161/2003.

Potrivit art. 70 din Legea 161/2003, "Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative", art. 71 arătând că "Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public".

Sub aspectul acestor critici, instanța de control judiciar, în acord cu instanța de fond, reține că art. 70 din Legea 161/2003 este incident în ipotezele reglementate expres la art. 72 - 79, art. 99 și urm. din această lege.

Art. 76 se referă la aleșii locali, iar art. 99 și 100 au în vedere funcțiile anterior menționate, care se regăsesc în cuprinsul acestor texte de lege, fiind de domeniul evidenței că reclamantului nu îi sunt aplicabile aceste prevederi.

Art. 72 din Legea nr. 161/2003 stabilește că "Persoana care exercită funcția de membru al Guvernului, secretar de stat, subsecretar de stat sau funcții asimilate acestora, prefect ori subprefect este obligată să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu ia sau să nu participe la luarea unei decizii în exercitarea funcției publice de autoritate, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I", aceasta fiind premisa reglementării în materia conflictului de interese în exercitarea funcției de membru al Guvernului și a altor funcții publice de autoritate din administrația publică centrală și locală (art. 72 - 75). Așadar, în această categorie intră membrul Guvernului, secretarul de stat, subsecretarul de stat, prefectul și subprefectul, funcții care nu au fost ocupate de reclamant în perioada relevantă, iar, în ceea ce privește funcțiile asimilate celor de membru al Guvernului lato sensu, nu a reieșit existența vreunei norme juridice care să ateste o asemenea asimilare cu pozițiile de director general/manager de teatru.

Nu sunt incidente nici disp. art. 79 din aceeași lege care se referă la funcționarii publici, întrucât Ordinele nr. 336/28.11.2000 și nr. 257/01.03.2001 emise de ministrul culturii nu afirmă numirea reclamantului într-o funcție publică.

În plus, art. 1 din O.G. nr. 26/2005 privind managementul instituțiilor publice de cultură arată că "(1) În vederea asigurării eficienței activității instituțiilor publice de cultură și a continuității actului managerial, angajarea directorilor generali sau a directorilor, după caz, denumiți în continuare conducătorii instituțiilor publice de cultură, din cadrul instituțiilor publice de cultură, se face în urma unor concursuri de proiecte de management, pe baza unui concurs de proiecte de management, prin contract de management. (2) Contractul de management prevăzut la alin. (1) este asimilat contractului individual de muncă pe perioadă nedeterminată și se încheie cu instituția publică de cultură." În același sens sunt și dispozițiile O.U.G. nr. 189/2008 privind managementul instituțiilor publice de cultură, cu modificările și completările ulterioare, care la art. 2 lit. b) definește managerul ca fiind "persoana fizică ce a câștigat concursul de management și a încheiat un contract de management cu autoritatea, în condițiile prezentei ordonanțe de urgență; managerul nu este funcționar public, nu este angajat cu contract individual de muncă și nu are statut de funcție de autoritate publică".

Din această reglementare rezultă în mod clar că persoanele care ocupă poziții de conducere în cadrul instituțiilor publice de cultură - directori generali sau directori - nu dețin funcții publice, cu consecința neaplicării art. 79 din Legea nr. 161/2003 la situația părții reclamante.

Referitor la susținerea recurentei potrivit căreia contractele de management depuse la dosar prevăd că intimatul-reclamant are calitatea de ordonator terțiar de credite, având obligația de asumare a responsabilităților ce decurg din această calitate, pe lângă obligația de a răspunde de gestionarea și administrarea patrimoniului public încredințat instituției pe care o conduce, precum și obligația de a adopta măsuri în vederea îndeplinirii prevederilor bugetului anual de venituri și cheltuieli al aceleiași instituții, instanța de recurs constată că aceste obligații nu conferă funcției de conducere pe care a exercitat-o reclamantul caracter de funcție publică, din moment ce actele normative ce reglementează managementul instituțiilor publice de cultură stabilesc în mod expres că managerul nu este funcționar public și nu are statut de funcție de autoritate publică.

În raport cu aceste prevederi ale actului normativ cu caracter special aplicabil instituțiilor publice de cultură, se constată că disp. art. 81 alin. (2) din Legea nr. 161/2003, invocate în susținerea recursului, nu pot fi reținute în soluționarea favorabilă a recursului.

Exercitarea unei funcții de conducere nu este suficientă pentru existența conflictului de interese dacă această funcție nu este o funcție publică în sensul legii, al disp. art. 2 alin. (2) și art. 4 din Legea 188/1999.

În ceea ce privește definiția conflictului de interese pentru funcționarii publici, inclusă în Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanță a reținut că în dreptul internațional public recomandările nu au efect normativ obligatoriu, astfel că nu pot constitui temei pentru reținerea vreunei situații de conflict de interese. În acest sens, art. 11 din Constituția României revizuită prevede că "(1) Statul român se obligă să îndeplinească întocmai și cu bună-credință obligațiile ce-i revin din tratatele la care este parte. (2) Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern." Or, recomandarea în discuție nu constituie un tratat, pentru a produce vreun efect în planul dreptului intern prin ea însăși. Numai în măsura în care cadrul legal intern ar justifica reținerea conflictului de interese în privința reclamantului, această recomandare ar putea constitui un argument suplimentar în sprijinul concluziei privind încălcarea legislației în materia conflictului de interese.

Este adevărat că potrivit Anexei nr. 2 lit. II) pct. 22 la H.G nr. 90/2010 privind organizarea și funcționarea Ministerului Culturii, cu modificările și completările ulterioare, Teatrul Național "B." Craiova este o instituție publică de cultură de importanță națională, finanțată din venituri proprii și din subvenții acordate de la bugetul de stat.

Dar acest fapt nu este suficient pentru a se constata că reclamantul, în calitate de director al acestui teatru și președinte al Consiliului de Administrație, s-a aflat în stare de conflict de interese în raport cu situația de fapt menționată în raportul de evaluare, în condițiile în care abia prin Legea nr. 144/2007 a fost extinsă incidența reglementării în materia conflictului de interese și la alte categorii de funcții și demnități publice decât cele prevăzute expres și punctual în Legea nr. 161/2003, prin asimilarea situațiilor expres indicate la art. 39 alin. (1) din Legea nr. 144/2007 la funcțiile de membru al Guvernului și alte funcții publice de autoritate din administrația publică centrală și locală. Începând cu data intrării în vigoare a Legii nr. 144/2007 se poate vorbi despre situația unui conflict de interese în cazul "persoanelor cu funcții de conducere (…) în cadrul tuturor instituțiilor publice" de cultură, anterior acestui moment incidența conflictului de interese fiind limitată la ipotezele din Legea nr. 161/2003, cum în mod corect a stabilit prima instanță.

Art. 43 alin. (4) din Legea nr. 144/2007 prevede în mod expres că "Dispozițiile art. 72 din cap. II, titlul IV al Legii nr. 161/2003 se aplică și persoanelor prevăzute la art. 39 alin. (1) pct. 5 - 26 și 28, cu excepția funcționarilor publici, pct. 29 - 33 și alin. (2)". Or, pct. 29 al art. 39 alin. (1) din Legea nr. 144/2007 este menționat expres de norma juridică în discuție, înscriindu-se în enumerarea legală prin care se extinde sensul art. 72 din Legea nr. 161/2003, iar nu în cazul de exceptare, acesta din urmă fiind limitat strict la situația "funcționarilor publici", a căror includere în respectiva enumerare avea caracter superfluu, întrucât situația lor era deja tratată de art. 79 rap. la art. 70 - 71 din Legea nr. 161/2003.

Ca urmare a republicării Legii nr. 144/2007 în Monitorul Oficial al României nr. 535/03.08.2009, art. 43 alin. (4) devine art. 45 alin. (3), acest text stabilind în sens similar că "Dispozițiile art. 72 din cap. II titlul IV al Legii nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, se aplică și persoanelor prevăzute la art. 41 alin. (1) pct. 5 - 26 și 28, cu excepția funcționarilor publici, pct. 29 - 33 și alin. (2).", art. 39 devenind art. 41, textul indicând la pct. 29 "persoanele cu funcții de conducere și de control, precum și funcționarii publici, inclusiv cei cu statut special, care își desfășoară activitatea în cadrul tuturor autorităților publice centrale ori locale sau, după caz, în cadrul tuturor instituțiilor publice."

Instanța de fond a argumentat de ce Legea nr. 144/2007 nu poate fi considerată temei de drept substanțial pentru a se reține existența unui conflict de interese în cazul persoanelor cu funcții de conducere în instituțiile publice de cultură, prin raportare la Decizia Curții Constituționale nr. 415/2010.

Recurenta invocă drept argument în sprijinul recursului jurisprudența instanței supreme referitoare la situațiile de conflict de interese în care s-au aflat parlamentarii subliniind că nici în cazul acestora legiuitorul nu a prevăzut expres situațiile de conflict de interese în cuprinsul Legii nr. 161/2003, dar aceasta nu înseamnă că disp. art. 70 din acest act normativ nu pot fi aplicate tuturor categoriilor de funcții prevăzute la art. 1 din Legea nr. 176/2020.

Referitor la acest argument, instanța de recurs reține că la baza jurisprudenței Înaltei Curți, cristalizate în timp, care a consacrat aplicabilitatea textului de lege sus menționat și în privința parlamentarilor, au stat, în esență, următoarele considerente: deși statutul constituțional și legal al deputaților și senatorilor este diferit de statutul funcționarilor publici, existând particularități cu privire la exercitarea anumitor drepturi, acest statut nu poate justifica diferența de tratament juridic în raport cu celelalte categorii de persoane care exercită o demnitate publică sau o funcție publică, pentru a se reține că parlamentarilor nu le sunt aplicabile prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003 care reglementează conflictul de interese.

Aceste dispoziții se interpretează și se aplică în mod coroborat cu întregul cadru instituit prin prevederile Legii nr. 161/2003, iar din conținutul Titlului IV - "Conflictul de interese și regimul incompatibilităților în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice" al acestei legi, rezultă că regimul incompatibilităților și conflictului de interese se aplică tuturor titularilor de funcții publice, în care se includ atât funcțiile publice administrative, cât și funcțiile de demnitate publică: Președintele României, deputații și senatorii, consilierii prezidențiali și consilierii de stat din Administrația prezidențială, primul ministru, miniștrii, miniștrii delegați, secretarii și subsecretarii de stat, inclusiv funcțiilor asimilate acestora, prefecții și subprefecții, magistrații, aleșii locali, funcționarii publici.

S-a reținut, de asemenea, că nu se justifică o diferență de tratament juridic pentru deputați în raport cu celelalte categorii de persoane care ocupă funcții/demnități publice și cărora li se aplică dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003, în condițiile în care nu există nicio normă de excepție pentru această categorie de persoane, art. 70 nu face niciun fel de distincție între categoriile de persoane care ocupă funcții/demnități publice, iar din perspectiva obiectului și scopului acestei reglementări - care vizează asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice și prevenirea corupției instituționale - toate persoanele menționate se află în aceeași situație juridică, circumscrisă încă din titlu reglementării, prin sintagma funcții și demnități publice, în considerarea cărora le revin obligații specifice.

Parlamentarii fac parte din categoria de persoane cărora legea le este aplicabilă (art. 1 pct. 3 din Legea nr. 176/2010), îndeplinesc o funcție de demnitate publică ce se supune principiilor care stau la baza prevenirii conflictului de interese, statuate prin art. 71 din Legea nr. 161/2003, aceste principii fiind pe deplin compatibile cu principiile și regulile de conduită parlamentară stabilite prin statutul deputaților și senatorilor (art. 9-11 din Legea 96/2006 - principiile: interesului național; al legalității și al bunei credințe; al transparenței), ceea ce înseamnă că se pot afla în situația unui conflict de interese dacă un interes personal de natură patrimonială le-ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor ce le revin în executarea mandatului.

Înalta Curte a mai avut în vedere considerentele Deciziei nr. 81/27 februarie 2013, prin care Curtea Constituțională a soluționat obiecția de neconstituționalitate a unor dispoziții din Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor reținând că, în vederea asigurării integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, toate persoanele menționate la art. 1 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 se află în aceeași situație juridică, circumscrisă încă din titlul reglementării, prin sintagma "funcții și demnități publice", în considerarea căreia le revin obligații specifice.

A mai constatat instanța constituțională că situația deputaților și a senatorilor - prevăzută la pct. 3 al art. 1 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 - este aceeași cu a celorlalte categorii de demnitari și funcționari publici cărora li se aplică actul normativ, ceea ce confirmă aplicabilitatea aceluiași regim juridic în materia conflictului de interese, atât funcționarilor publici administrativi, cât și celorlalți titulari de funcții/demnități publice.

În prezentul litigiu se constată că reclamantul nu îndeplinește o funcție de demnitate publică, dar nici o funcție publică, așa cum s-a argumentat deja, astfel că argumentul vizând existența jurisprudenței instanței supreme referitoare la situația parlamentarilor, care intră sub incidența Legii nr. 161/2003 în materia conflictului de interese, nu poate fi reținut în sensul admiterii căii de atac formulate împotriva sentinței.

Se mai susține în cererea de recurs că funcțiile deținute de intimatul-reclamant în perioada supusă evaluării se încadrează în categoria funcțiilor prevăzute la art. 1 alin. (1) pct. 31 din Legea nr. 176/2010 (31 - persoanele cu funcții de conducere și de control, precum și funcționarii publici, inclusiv cei cu statut special, care își desfășoară activitatea în cadrul tuturor autorităților publice centrale ori locale sau, după caz, în cadrul tuturor instituțiilor publice).

Sub acest aspect Înalta Curte reține că, și dacă reclamantul ar fi încadrat în categoria persoanelor cu funcții de conducere și control la care se referă prevederile legale menționate, acest act normativ nu a modificat definiția conflictului de interese, în condițiile în care Titlul II din lege reglementează proceduri de asigurare a integrității și transparenței în exercitarea funcțiilor și demnităților publice. Din punct de vedere al dreptului substanțial, este evident că se menține definiția conflictului de interese din art. 70 din Legea nr. 161/2003, această interpretare fiind, de altfel, confirmată de art. 32 din Legea nr. 176/2010 care stabilește completarea dispozițiilor acestei legi cu cele ale Legii nr. 161/2003. Prin urmare, nici disp. art. 1 alin. (1) pct. 31 din Legea nr. 176/2010 nu pot fi reținute în soluționarea favorabilă a recursului.

Relevant este și argumentul primei instanțe potrivit căruia, dat fiind că normele juridice în discuție, prin instituirea conflictului de interese, impun o incapacitate de folosință și atrag aplicarea de sancțiuni administrative corespunzătoare, singura interpretare legală ce poate fi admisă este aceea restrictivă, reținând și necesitatea ca o normă juridică să prezinte un caracter clar și previzibil în aplicarea sa, ceea ce nu rezultă dacă s-ar admite în cauză interpretarea propusă de Agenția Națională de Integritate.

Recurenta nu a făcut nicio referire în cererea de recurs la acest argument al instanței privind regula de interpretare a prevederilor legale în discuție, la efectele Deciziei Curții Constituționale nr. 415/2010, care au fost analizate de instanță prin prisma disp. art. 147 alin. (4) din Constituția României, art. 11 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 și a jurisprudenței instanței supreme vizând efectele deciziilor Curții Constituționale asupra procedurilor jurisdicționale aflate în curs de desfășurare, după cum nu a formulat nicio critică în ceea ce privește considerentele instanței potrivit cărora A.N.I. a procedat la aplicarea retroactivă a normei de drept substanțial situațiilor din procesele-verbale enumerate în raport la pct. b.1.) - b.16.), în condițiile în care Legea nr. 161/2003 și nici Legea nr. 144/2007 nu constituie lege penală sau contravențională mai favorabilă și, deci, nu pot reprezenta temei pentru reținerea unui conflict de interese anterior intrării lor în vigoare. Art. 11 ali