Decizia nr. 1542/2020 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 39/2019 a Curții de Apel Galați

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal la data de 26.09.2018 sub numărul x/2018, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale - Direcția Generală Inspecție și Control, Direcția Inspecție Școlară și Evaluare București, a solicitat anularea Hotărârii Comisiei de contestații înregistrat sub nr. x/27.03.2018 la sediul pârâtului și sub nr. x/29.03.2018 la sediul I.S.J. Brăila, precum și anularea fișei cadru de (auto)evaluare cu același număr.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința civilă nr. 39 din data de 26.02.2019 Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea, având ca obiect "anulare act administrativ", promovată de către reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții: Direcția Generală de Inspecție și Control, Direcția Inspecție Școlară și Evaluare și Ministerul Educației Naționale și a anulat adresa nr. x/29.03.2018 de comunicare a soluționării contestației administrative și fișa cadru de (auto)evaluare înregistrată la sediul Inspectoratului Școlar Județean Brăila sub nr. x/29.03.2018.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței nr. 39 din data de 26.02.2019 pronunțată de Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Educației Naționale invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 și 6 C. proc. civ. În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că, potrivit art. 2 din OMEN nr. 4315 din 11.08.2014 pentru aprobarea Metodologiei privind evaluarea activității manageriale desfășurate de către inspectorii școlari generali, inspectorii școlari generali adjuncți din inspectoratele școlare și directorii caselor corpului didactic "Ministerul Educației Naționale realizează, anual, începând cu 1 septembrie, evaluarea activității manageriale desfășurate de persoanele care, î aul școlar precedent, au ocupat o funcție de conducere la nivelul inspectoratului școlar, casei corpului didactic". Evaluarea activității manageriale desfășurate de inspectorii școlari generali, inspectorii școlari generali adjuncți din inspectoratele școlare și directorii caselor corpului didactic se realizează pe baza fișelor de (auto)evaluare prevăzute în anexele nr. 1, 2 și 3 care fac parte integrantă din prezenta metodologie, și se finalizează cu acordarea unui calificativ. Calificativul se acordă în urma evaluării perioadei în care persoanele respective au exercitat funcția de conducere la nivelul inspectoratului școlar/casei corpului didactic. Evaluarea activității manageriale desfășurate de inspectorii școlari generali, inspectorii școlari generali adjuncți din inspectoratele școlare și directorii caselor corpului didactic potrivit art. 3 din același ordin se realizează în următoarele etape: a) autoevaluarea activității manageriale, realizată de fiecare persoană care ocupă o funcție de conducere în inspectoratele școlare/casele corpului didactic, pe baza fișei de autoevaluare și a raportului argumentativ pentru punctajul acordat în fișa de autoevaluare; b) evaluarea activității manageriale desfășurate de inspectorii școlari generali, inspectorii școlari generali adjuncți din inspectoratele școlare și directorii caselor corpului didactic, realizată de către comisiile de evaluare. Pentru fiecare etapă de evaluare prevăzută în prezenta metodologie pot fi luate în considerare rezultate ale altor evaluări externe din perioada analizată prin inspecție școlară, evaluare instituțională etc., dacă acestea există și sunt corelate cu atribuții din fișa postului persoanei evaluate. Fișele de (auto)evaluare și rapoartele argumentative, în format letric, însoțite de un CD care conține, scanate, documentele justificative pentru punctajele acordate indicatorilor de performanță, se transmit la secretariatul Direcției generale management, resurse umane și rețea școlară națională din Ministerul Educației Naționale până la data de 31 august. Inspectorii școlari generali adjuncți vor scana și vor transmite, odată cu documentele justificative și fișele de post. Aceste Comisii de evaluare a activității manageriale desfășurate de inspectorii școlari generali, inspectorii școlari generali adjuncți din inspectoratele școlare și directorii caselor corpului didactic, potrivit art. 6 din metodologie, sunt constituite din 5 membri, dintre care unul este coordonator. Nominalizarea acestora se realizează, prin ordin de serviciu, de către secretarul de stat desemnat să coordoneze această activitate. Comisiile de evaluare își desfășoară activitatea începând cu data de 1 septembrie la sediul Ministerului Educației Naționale sau la sediul inspectoratului școlar/casei corpului didactic unde și-au desfășurat activitatea persoanele evaluate. Dacă persoana evaluată nu este prezentă în instituție în perioada evaluării, instituția are obligația de a pune la dispoziția membrilor comisiei de evaluare toate documentele solicitate. Inspectorul școlar general, pe baza fișei postului, finalizează fișa de evaluare a inspectorului școlar general adjunct, prin realocarea, acolo unde este cazul, a punctajelor aferente. Evaluarea fiecărui inspector școlar general, inspector școlar generai adjunct, director al casei corpului didactic, realizată de comisia de evaluare, se finalizează cu completarea fișelor de evaluare semnate de membrii comisiei și un raport de evaluare, semnat de comisia de evaluare și aprobat de secretarul de stat desemnat să coordoneze această activitate. Coordonatorul comisiei de evaluare are obligația de a depune la secretariatul Direcției generale management, resurse umane și rețea școlară națională din Ministerul Educației Naționale potrivit art. 7 alin. (3) toată documentația, în termen de 15 zile lucrătoare de la finalizarea evaluării. În conformitate cu art. 8 din aceeași metodologie "rezultatul evaluării se concretizează în acordarea calificativului, astfel: - 100 - 90 de puncte: "foarte bine" - menținere pe funcție; - 89,99 - 80 de puncte: "bine" - menținere pe funcție; - 79,99 - 70 de puncte: "satisfăcător" - monitorizare - reevaluare la un interval de 3 -6 luni; - sub 70 de puncte: "nesatisfăcător" - încetarea contractului de management educațional încheiat în calitate de inspector școlar general/inspector școlar general adjunct/director la casa corpului didactic sau încetarea detașării în interesul învățământului în funcția de inspector școlar general/inspector școlar general adjunct/director la casa corpului didactic." Direcția generală management, resurse umane și rețea școlară națională din Ministerul Educației Naționale transmite la inspectoratele școlare calificativele acordate, însoțite de copii ale fișelor de evaluare, în termen de 3 zile lucrătoare de la data aprobării lor. Eventualele contestații se adresează, în scris, ministrului educației naționale, în termen de 3 zile lucrătoare de la comunicarea la inspectoratul școlar a rezultatelor evaluării. Contestația trebuie însoțită de o fișă de (auto)evaluare completată de contestatar. Comisia de contestații este constituită din 3 membri și 2 supleanți, numiți prin ordin de serviciu de către secretarul de stat desemnat să coordoneze activitatea de evaluare, din reprezentanți ai Direcției generale educație și învățare pe tot parcursul vieții, Direcției generale management, resurse umane și rețea școlară națională, Direcției generale învățământ în limbile minorităților, Direcției generale buget-finanțe și resurse umane, Serviciului audit public intern și ai Corpului de Control, alții decât cei din comisia de evaluare. Astfel în urma (auto)evaluării activității manageriale desfășurate în funcția de inspector general adjunct în cadrul IȘJ Brăila în perioada 01.09.2016-31.08.2017, intimatul-reclamant și-a acordat 96,00 de puncte din 100 (maxim), după care a urmat etapa a doua de evaluare realizată de către comisia de evaluare, care i-a acordat 84,00 puncte, corespunzătoare calificativului "bine", emițând raportul nr. x/2-15.02.2018, prin care motivează fiecare punct acordat reclamantului. Potrivit acestui raport, Programul managerial nu a fost realizat cu precizarea și planificarea tuturor resurselor necesare; lipsesc documente care atestă că repartizarea creditelor bugetare aprobate se realizează în raport cu lista de priorități a cheltuielilor compartimentului, potrivit legii; nu există dovezi că intervenția ameliorativă se realizează pe baza constatărilor din monitorizare prin corelare cu rezultatele evaluării și controlului; nu sunt dovezi privind realizarea veniturilor proprii ale inspectoratului etc. (anexăm raportul ISJ Sibiu nr. 246/2-15.02.2018). Prin urmare acest raport justifică punctajul și calificativul "bine" atribuit în mod corect intimatului-reclamant. În data de 20.02.2018 și 26.02.20108 intimatul-reclamant a depus la Ministerul Educației Naționale contestațiile nr. 15247/20.02.2018 și nr. 15318/26.02.2018. În urma reevaluării tuturor actelor depuse de intimatul-reclamant, inclusiv raportul emis de IȘJ Brăila, comisia de contestație a încheiat raportul nr. x,15318/23.03.2018, aprobat de ministrul educației, prin care i-a acordat acestuia 84,00 de puncte și calificativul "bine". Aspectele consemnate în Raportul comisiei de contestații reprezintă "Hotărârea comisiei de contestații" privind calificativul final acordat intimatului-reclamant (anexat la dosar). Recurentul-pârât precizează că legislația nu prevede existența unui alt document care să fie denumit "Hotărârea comisiei de contestații" și în urma analizării contestației depusă de intimat, fișa de evaluare inițială a fost anulată, contestația fiind soluționată pe un formular corect al fișei de evaluare. Potrivit art. 5 alin. (3) persoanele interesate pot solicita în scris inspectoratului școlar/casa corpului didactic, eliberarea de copii conforme cu originalul după documentele necesare motivării punctajelor acordate în fișa de (auto)evaluare și elaborării raportului argumentativ, instituția fiind obligată în termen de 3 zile să elibereze actele solicitate. De asemenea, învederează că metodologia aprobată prin OMEN 4315/11.08.2014 asigură deplina transparență și legalitatea evaluării activității manageriale desfășurate de inspectorii școlari generali, inspectorii școlari generali adjuncți din inspectoratele școlare și directorii caselor corpului didactic, reclamantul neaducând nici o probă concludentă în vederea susținerii afirmațiilor sale, întreg cuprinsul cererii de chemare în judecată fiind constituit din formularea unor susțineri de ordin general, nedovedite, izvorâte din nemulțumirea acestuia, generată de faptul că nu a reușit să obțină calificativul "foarte bine" la evaluare. Eroarea materială strecurată în fișa cadru de (auto)evaluare a fost remediată prin intermediul contestației, prin urmare consideră că nu există temei în vederea anulării adresei nr. x/29.03.2018 de comunicare a contestației administrative și a fișei cadru de (auto)evaluare, eroarea de calcul fiind îndreptată. În acest sens precizează că, în cazul inspectorilor generali și inspectorilor generali adjuncți care nu au formulat contestații și au fost depistate erori materiale în fișele de (auto)evaluare, Ministerul Educației Naționale a solicitat prin instanța de judecată îndreptarea erorilor materiale strecurate, întrucât intrase în circuitul civil. Față de aceste motive solicită admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și rejudecând, respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Apărările formulate în cauză. Intimatul-reclamant a formulat întâmpinare prin care, în principal a invocat excepția tardivității recursului, iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței atacate.

Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 03 iulie 2019 s-a fixat termen de judecată la data de 11 martie 2020.

Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-pârât, a apărărilor intimatului-reclamant invocate prin întâmpinare, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Pentru a ajunge la această soluție instanța de control judiciar constatată că, în prezenta cauză intimatul-reclamant a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat anularea Hotărârii Comisiei de contestații înregistrat sub nr. x/27.03.2018 la sediul pârâtului și sub nr. x/29.03.2018 la sediul I.S.J. Brăila, precum și anularea fișei cadru de (auto)evaluare cu același număr. Prima instanță a admis cererea dedusă judecății reținând că activitatea de evaluare a intimatului-reclamant nu s-a desfășurat în conformitate cu dispozițiile legale incidente, formularele de (auto)evaluare, în etapa de evaluare a activității manageriale, desfășurată de către comisie, au fost întocmite cu formular de evaluare, în format care nu a respectat formularul-tip stipulat la Anexa 2 la metodologia OMEN nr. 4315/2014, iar prin soluționarea contestațiilor formulate de intimatul-reclamant, comisia a remediat aceste nereguli în privința formatului fișei de (auto)evaluare, însă a calculat un punctaj greșit. Soluția primei instanțe nu este legală, fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor normative pertinente prin raportare la circumstanțele de fapt ale litigiului. Răspunzând punctual motivelor de recurs, Înalta Curte reține următoarele: În cea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., vizând nerespectarea exigențelor dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., Înalta Curte constată următoarele: Potrivit dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat, hotărârea judecătorească va cuprinde: "(1)/…/b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților." În cauză, hotărârea pronunțată de instanța de fond satisface cerințele prevăzute de dispozițiile legale menționate, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței cu privire la soluția pronunțată. Motivarea este de esența hotărârilor și este necesară pentru a o face înțeleasă și acceptată de părți, dar și pentru a permite instanței de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situației de fapt și a aplicării legii sau numai aplicarea legii. Sub acest aspect se constată că hotărârea instanței de fond răspunde cerinței argumentării soluției adoptate, considerentele acesteia conținând analiza complexă și detaliată a motivelor de nelegalitate a actului administrativ contestat, cu luarea în considerare și diseminarea apărărilor părților implicate în proces. Împrejurarea că instanța de fond nu și-a însușit argumentele pârâtului, nu face incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., pentru că acest text legal are în vedere argumentarea hotărârii în baza unor temeiuri străine de natura pricinii, respectiv de motivele invocate de părți prin căile procesuale reglementate de lege și nu de cele invocate de reclamant. O soluție sau alta a instanței de fond presupune preluarea filtrată, totală sau parțială a argumentelor unei părți în conflictul judiciar dedus judecății și înlăturarea explicită sau implicită a argumentației celeilalte părți, astfel că admiterea acțiunii reclamantului s-a întemeiat pe argumentele invocate de această parte, însușite de instanța de fond, iar susținerile pârâtului au fost apreciate, în consecință, nefondate. Prin urmare este nefondată această critică de nelegalitate. Referitor la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. instanța de control judiciar îl găsește întemeiat, hotărârea instanței de fond fiind dată cu interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor legale incidente cauzei. Cu privire la situația de fapt, Înalta Curte constată că prin cererea dedusă judecății intimatul-reclamant a arătat că potrivit art. 3 din OMEN nr. 4315/2004, evaluarea se realizează în următoarele etape: a) autoevaluarea activității manageriale, realizate de fiecare persoană care ocupă o funcție de conducere în inspectoratele școlare/casele corpului didactic, pe baza fișei de autoevaluare și a raportului argumentativ pentru punctajul acordat în fișa de autoevaluare; b) evaluarea activității manageriale desfășurate de inspectorii școlari generali, inspectorii școlari generali adjuncți din inspectoratele școlare și directorii caselor corpului didactic, realizată de către comisiile de evaluare. La data de 31.08.2017 s-a autoevaluat, iar fișa cadru de (auto)evaluare înregistrată la ISJ Brăila sub nr. x din 30.08.2017 a fost predată Ministerului Educației Naționale împreună cu raportul argumentativ și documentele justificative grupate pe criterii, așa cum prevăd dispozițiile art. 5 pct. 5 din OMEN nr. 4315/2014. În urma autoevaluării a rezultat un punctaj de 96 puncte din totalul de 100 de puncte. La data de 16.02.2018 Ministerul Educației Naționale a transmis las ISJ Brăila fișa cadru de evaluare nr. 829/30.01.2018 ce cuprindea rezultatele evaluării comisiei, fiindu-i acordat un punctaj de 84 puncte din totalul de 100 de puncte. Într-adevăr, fișa cadru de evaluare nr. 829/30.01.2018, înregistrată la Inspectoratul Școlar Județean Brăila sub nr. x/19.02.2018 are două rubrici referitoare la punctaj: "punctaj maxim" și "punctaj acordat". Prin adresa de înștiințare ce poartă nr. 878/16.02.2018 de la Ministerul Educației Naționale și nr. 2597/22.02.2018 de la ISJ Brăila a fost comunicată fișa cadru de evaluare prin care i s-au acordat 84 puncte, corespunzătoare calificativului "bine". Nemulțumit de viciile identificate dar și de punctajul acordat, intimatul-reclamant a formulat contestație conform art. 10 din OMEN nr. 4315/2014 înregistrată la Ministerul Educației Naționale sub nr. x/20.02.2018 prin care a solicitat reanalizarea activității din perioada 01.09.2016 - 31.08.2017. Prin contestația înregistrată sub nr. x din data de 23.02.2018 intimatul-reclamant a formulat contestație prin care a solicitat reanalizarea activității din perioada 01.09.2016 - 31.08.2017. În urma contestațiilor formulate a fost întocmită fișa cadru de (auto)evaluare înregistrată la Inspectoratul Școlar Județean Brăila sub nr. x/29.03.2018 care la rubrica referitoare la punctaj sunt menționate cele două rubrici: "punctaj maxim" și "punctaj acordat", însă rubrica "punctaj acordat" cuprinde două subrubrici "autoevaluare" și "evaluare", din care rezultă că în urma autoevaluării intimatul-reclamant a obținut un punctaj de 96 puncte, iar în urma evaluării de către comisia de evaluare a obținut un punctaj de 84 puncte. Aceste aspecte au fost aduse la cunoștința intimatului-reclamant prin adresa nr. x/27.03.2018 emisă de Ministerul Educației Naționale și înregistrată la Inspectoratul Școlar Județean Brăila sub nr. x/29.03.2018 din care rezultă că, urmare a contestațiilor înregistrate la Ministerul Educației Naționale sub nr. x/20.02.2018 și nr. y/23.02.2018, avându-se în vedere prevederile OMEN br. 4315/11.08.2014, în urma reevaluării activității manageriale desfășurate în funcția de inspector general adjunct, în perioada 01.09.2016 - 31.08.2017 intimatului-reclamant i s-au acordat 84 puncte, corespunzătoare calificativului "Bine". În mod corect au arătat ambele părți implicate în raportul juridic dedus judecății că evaluarea activității manageriale desfășurate de inspectorii școlari generali, inspectorii școlari generali adjuncți din inspectoratele școlare se realizează în două etape, astfel: autoevaluarea activității manageriale (pe baza fișei de evaluare și a raportului argumentativ pentru punctajul acordat în fișa de autoevaluare), evaluarea activității manageriale a acestora, realizate de către comisiile de evaluare. În prima etapă, în urma (auto)evaluării activității manageriale desfășurată în funcția de inspector general adjunct în cadrul ISJ Brăila în perioada 01.09.2016-31.08.2017, intimatul-reclamant și-a acordat 96 de puncte, iar în etapa a doua de evaluare, comisia de evaluare i-a acordat 84 puncte, corespunzător calificativului "Bine". Din analiza actelor depuse la dosar rezultă că recurentul-pârât a respectat dispozițiile art. 10 din OMEN nr. 4315/11.08.2014, iar faptul că intimatul-reclamant și-a exprimat nemulțumirea cu privire la punctajul acordat de către comisia de evaluare, fără a arăta în mod concret motivele pentru care ar fi îndreptățit să primească un punctaj mai mare, nu este de natură a atrage anularea Hotărârii comisiei de contestații înregistrată la MEN sub nr. x/27.03.2018, iar la ISJ Brăila sub nr. x/29.03.2018 și a fișei cadru de (auto)evaluare ce însoțește această hotărâre și poartă același număr. De asemenea, Înalta Curte constată că prin soluționarea contestației adresate recurentului-pârât de către intimatul-reclamant, comisia a remediat aceste nereguli în privința formularului fișei fiind folosit un formular corect al fișei de evaluare, precum și faptul că metodologia aprobată prin OMEN nr. 4315/11.08.2014 asigură deplina transparență și legalitatea evaluării activității manageriale desfășurată de inspectorii școlari, iar intimatul-reclamantul nu a adus nicio probă concludentă prin care să contracareze punctajul acordat de comisia de evaluare, prin cele două contestații solicitând doar reevaluarea activității și exprimându-și nemulțumirea cu privire la faptul că nu a obținut calificativul "foarte bine". Așa fiind, Înalta Curte constată că în mod greșit prima instanță nu a ținut cont raportul nr. x/23.03.2018 încheiat în urma soluționării contestației privind evaluarea activității manageriale desfășurate de către inspectorul școlar general adjunct în anul școlar 2016-2017, prin care se arată punctual că referitor la criteriile de performanță, intimatul-reclamant nu a adus argumente care să justifice modificarea punctajului.

Temeiul de drept al soluției pronunțate. Pentru considerentele expuse, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și, rejudecând, va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației Naționale, Direcția Generală Inspecție și Control și Direcția Inspecție Școlară și Evaluare, ca neîntemeiată.