ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 1016/2020

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin acțiunea formulată la data de 28 aprilie 2015, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâtul Municipiul București, pentru ca prin hotărârea ce va fi pronunțată să se dispună obligarea pârâtului la reconstruirea, pe amplasamentul pe care se găseau înainte de distrugere, a imobilelor din str. x, nr. 18 și nr. 20 (str. x) și str. x, sector 1 București. Prin sentința civilă nr. 11759/30.09.2015, Judecătoria setorului 4 București a admis excepția necompetenței sale materiale în soluționarea cauzei șia trimis cauza spre competentă soluționare Tribunalului București.

Sentința pronunțată de Tribunalul București Prin sentința civilă nr. 1233 din 26.10.2016 pronunțată de Tribunalul București, secția a V-a civilă a fost admisă excepția inadmisibilității acțiunii restrânse și a fost respinsă, ca inadmisibilă, acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Municipiul București.

Decizia pronunțată de Curtea de Apel București Prin decizia nr. 383A din 29 martie 2018 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă a fost respinsă, ca nefondată, excepția puterii de lucru judecat. A respins, ca nefondat, apelul declarat de apelanta- reclamantă A., în contradictoriu cu intimatul-pârât Municipiul București.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei decizii a declarat recurs A., criticând soluția pentru nelegalitate și invocând în drept dispozițiile art. 483, art. 488 alin. (1) pct. 8 și art. 497 raportat la art. 480 alin. (3) C. proc. civ.. Criticile formulate de recurenta-reclamantă privesc, în esență, interpretarea și aplicarea eronată a dispozițiilor legale din legea contenciosului administrativ prin raportare la dispozițiile de drept comun în materia răspunderii civile delictuale, așa cum este reglementată de C. civ. (Legea nr. 287/2009). Un prim argument privește analiza eronată a instanței de apel ce justifică inadmisibilitatea acțiunii, în sensul că definiția dată actelor administrative prin art. 2 lit. c) 1 din Legea nr. 554/2004 include și executarea lucrărilor de interes public, cum este cazul în litigiul dedus judecății. Astfel, recurenta susține că este asimilat unui act administrativ un contract administrativ vizând executarea lucrărilor publice, nu executarea contractelor în sine. De asemenea, s-a arătat că executarea de către pârâtul Municipiul București a unui plan urbanistic zonal, deși acesta fusese suspendat prin hotărâre judecătorească poate fi calificată ca o faptă civilă delictuală (fapta, în absența actului), iar calitatea de autoritate administrativă a Municipiului București nu are relevanță în cauză. Fapta unei autorități publice în absența unui act administrativ este de natură civilă, neputând intra în sfera contenciosului administrativ. Un al doilea argument privește interpretarea greșită a dispozițiilor art. 1 alin. (1) și art. 2 din legea contenciosului, în sensul că nu orice cerere de reparare a prejudiciului produs de un act administrativ este de competența instanței de contencios administrativ. Un al treilea argument vizează faptul că instanța de apel trebuia să considere litigiul de natură civilă și din perspectiva soluțiilor pe care instanța de contencios administrativ le poate pronunța prin raportare la dispozițiile art. 18, art. 16 alin. (1) și art. 8 alin. (1) 2 din Legea nr. 554/2004, în sensul că se poate pronunța numai asupra anulării actului și asupra pagubei cauzate, iar în situația în care se invocă vătămarea unui interes public nu se pot solicita despăgubiri bănești. Interpretarea contrară ar însemna și că atunci când s-a invocat vătămarea unui interes public este posibilă doar anularea actului, nu și repararea prejudiciului. Interpretarea ar contraveni jurisprudenței CEDO, de pildă în cauza Airey c. Irlandei, în care Curtea a reiterat principiul căruia Convenția nu garantează drepturi teoretice și iluzorii, ci drepturi practice și efective. Se mai aduce un argument referitor la căile de atac specifice fiecărui tip de litigiu: în materie civilă există apel și recurs, iar în materia contenciosului administrativ este reglementată o singură cale de atac și anume aceea a recursului. Apelul în materie civilă permite și reaprecierea situației de fapt, spre deosebire de recurs care permite numai formularea unor critici de nelegalitate. S-a arătat că dacă există o situație în care o persoană are interesul să invoce existența unor diferențe între conținutul autorizației și aplicarea sa, atunci remedierea acestor deficiențe se realizează pe cale civilă. În cauza de față, anularea actelor administrative deschide calea reparației, în sensul că numai instanța civilă poate dispune refacerea unor imobile și demolarea altora, mai ales că în locul imobilelor demolate au fost construite altele: o sosea, un trotuar si un spațiu verde. În opinia recurentei-reclamante, instanța de contencios administrativ nu va putea să verifice legalitatea noilor construcții pentru că nu are informații despre acestea și nu a fost învestită cu evaluarea acestora. De asemenea, nu va putea să verifice dacă reconstruirea imobilelor ar afecta noile construcții și nu va putea verifica proporționalitatea măsurilor dispuse.

Apărările formulate în cauză La data de 19.05.2019 pârâtul Municipiul București a depus întâmpinare solicitând respingerea recursului, ca nefondat, cu motivarea că instanța de apel a pronunțat o hotărâre legală, interpretând corect actele normative incidente în cauză, respectiv dispozițiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și ale Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții. Pârâtul a arătat că imobilele au fost desființate în temeiul unor autorizații de desființare, nu a planului urbanistic zonal, astfel încât suspendarea executării acestuia nu afectează legalitatea operațiunilor de desființare a imobilelor. Dealtfel, autorizațiile de desființare a imobilelor au fost atacate în fața instanței de contencios administrativ, acțiune care a avut și un capăt de cerere privind refacerea imobilelor demolate. În dosarul nr. x/2014, cererea de obligare la reconstruirea imobilelor menționate anterior a fost respinsă ca inadmisibilă, deoarece acestea nu aveau calitatea de monumente istorice. Pârâtul Municipiul București a arătat că potrivit dispozițiilor art. 52 din Constituția României: "Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei." În materia prejudiciului generat de emiterea unui act administrativ legiuitorul a emis Legea nr. 554/2004 care reglementează în mod expres competența instanței de contencios administrativ de a se pronunța asupra anulării actului administrativ, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată - art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din actul normativ menționat. În ceea ce privește desființarea sau refacerea unor construcții, aceste operațiuni pot fi efectuate numai în temeiul unor autorizații emise conform Legii nr. 50/1991, iar contestarea acestor acte administrative poate fi efectuată în fața instanței de contencios-administrativ, potrivit dispozițiilor art. 12 alin. (1) sau art. 43 2 din același act normativ. În mod constant pârâtul a susținut că prejudiciul ce se pretinde a fi reparat derivă din anularea unor acte administrative, astfel încât, din textele legale indicate anterior, rezultă că numai instanța de contencios se poate pronunța asupra reparării prejudiciului.

Procedura de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților, iar prin încheierea din 21 ianuarie 2020 completul de filtru a admis în principiu recursul declarat de reclamanta A. și a fixat termen de judecată în ședință publică pentru soluționarea recursurilor la data de 19 mai 2020. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate și prin raportare la actele și lucrările dosarului și la dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este nefondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse. Motivele de recurs se încadrează în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., urmând să fie analizate din această perspectivă. Pentru a răspunde motivelor de recurs este necesar a se stabili, prin raportare la obiectul cererii de chemare în judecată, care este regimul juridic al acesteia și dacă pot fi analizate susținerile formulate de reclamantă în temeiul dispozițiilor de drept comun privind răspunderea civilă delictuală. i) Aspecte procesuale privind cererea de chemare în judecată Înalta Curte reține că prin acțiunea formulată la data de 28 aprilie 2015, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâtul Municipiul București, pentru ca prin hotărârea ce va fi pronunțată să se dispună obligarea pârâtului la reconstruirea pe amplasamentul pe care se găseau înainte de distrugere, a imobilelor din str. x, nr. 18 și nr. 20 (str. x) și str. x, sector 1 București. În motivarea cererii sale, reclamanta a arătat că imobilele se aflau în zona de protecție a mai multor monumente istorice, zonă reglementată de Planul Urbanistic Zonal (PUZ) aprobat prin Hotărârea Consiliului General al Municipiului București nr. 151/2006, pentru realizarea investiției "Dublarea diametralei Nord-Sud." Executarea șoselei x nr. 151/2006 a fost autorizată prin autorizația de construire nr. x/2010 a cărei executare a fost suspendată prin decizia civilă nr. 3333/12.12.2011 pronunțată de Curtea de Apel București. S-a mai pronunțat o hotărâre judecătorească și anume, decizia nr. 4875 din 21.11.2011 a Curții de Apel Cluj prin care a fost suspendată executarea Hotărârii nr. 151/2006, astfel încât, obținerea unor autorizații de demolare a imobilelor menționate în petitul hotărârii a fost nelegală și a cauzat un prejudiciu ce nu poate fi remediat, în opinia reclamantei, decât prin obligarea pârâtului la reconstruirea imobilelor. S-a arătat că prin punerea în executare a autorizațiilor de desființare pentru cele patru imobile, Municipiul București a pus în aplicarea un PUZ a cărui executare era suspendată prin hotărâre judecătorească. Mai mult, a obținut autorizații de desființare nelegale pentru mai multe motive care, în esență, înseamnă încălcarea dispozițiilor Legii nr. 50/1991. Acțiunea a fost întemeiată pe răspunderea civilă delictuală, arătându-se că fapta ilicită a Municipiului București constă în nerespectarea dispozițiilor unor hotărâri judecătorești având drept consecință utilizarea unor autorizații de construcție nelegale. Prejudiciul constă în afectarea zonelor de protecție a monumentelor istorice, construcții protejate de dispozițiile art. 2 din Legea nr. 350/2001 și ale art. 9 alin. (1) din Legea nr. 422/2001. Prin sentința civilă nr. 9211 din 17.12.2015 pronunțată de Tribunalul București au fost anulate autorizațiile de desființare a construcțiilor nr. 137/27.04.2012, nr. 138/27.04.2012, nr. 139/27.04.2012 și nr. 140/27.04.2012, emise de pârâtul Municipiul București și a fost respins, ca inadmisibil, capătul de cerere privind reconstruirea imobilelor demolate ca urmare a emiterii autorizațiilor de desființare. În motivarea sentinței, s-a reținut, în esență, că nu au fost îndeplinite cerințele art. 7 alin. (16) din Legea nr. 50/1991 pentru a emite autorizații de urgență. În ceea ce privește capătul de cerere accesoriu, s-a reținut că nu se putea dispune reconstruirea imobilelor demolate, deoarece acestea nu au avut caracterul unor monumente istorice potrivit dispozițiilor art. 54 din Legea nr. 422/2001 privind protecția monumentelor istorice. ii) Dispozițiile legale incidente în cauză Art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ: "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public." Art. 8 alin. (1) din același act normativ:"Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale." Art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004: "În cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru" Art. 19 din din Legea nr. 554/2004: "Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. Cererile se adresează instanțelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)." Art. 12 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții: "Autorizațiile de construcție sau de desființare, emise cu încălcarea prevederilor legale, pot fi anulate de către instanțele de contencios administrativ, potrivit legii." iii) Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție Pentru soluționarea recursului este important să fie menționate dezlegările de principiu ale instanței supreme, așa cum acestea rezultă din deciziile pronunțate de Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, cum ar fi deciziile nr. 33/2008, nr. 27/2011 și nr. 22/2019. Potrivit Deciziei nr. 33 din 9 iunie 2008, publicată în, Partea I, nr. 108 din 23 februarie 2009 s-a stabilit că: "Concursul dintre legea specială și legea generală se rezolvă în favoarea legii speciale, conform principiului specialia generalibus derogant, chiar dacă acesta nu este prevăzut expres în legea specială. În cazul în care sunt sesizate neconcordanțe între legea specială, respectiv Legea nr. 10/2001, și Convenția europeană a drepturilor omului, aceasta din urmă are prioritate. Această prioritate poate fi dată în cadrul unei acțiuni în revendicare, întemeiată pe dreptul comun, în măsura în care astfel nu s-ar aduce atingere unui alt drept de proprietate ori securității raporturilor juridice." În considerentele Deciziei nr. 27 din 14 noiembrie 2011 s-a reținut că: "În prezenta cauză se analizează posibilitatea pe care o au persoanele îndreptățite de a beneficia de despăgubiri în alte condiții și în altă procedură decât cea instituită de legea specială. (...) Prin urmare, câtă vreme pentru imobilele preluate abuziv de stat în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989 s-a adoptat o lege specială, care prevede în ce condiții persoana îndreptățită beneficiază de măsuri reparatorii prin echivalent constând în despăgubiri, nu se poate susține, fără a încălca principiul specialia generalibus derogant, că dreptul comun s-ar aplica cu prioritate sau în concurs cu legea specială." Indicăm totodată și Decizia nr. 22 din 24 iunie 2019, paragraful 72: " Prevederea cuprinsă în art. 18 alin. (3) din lege (în cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru) conduce la concluzia că instanța nu are dreptul de a dispune din oficiu înlăturarea consecințelor nefavorabile ale actului tipic sau asimilat considerat nelegal, ci trebuie învestită în acest sens de către reclamant, printr-un capăt de cerere expres formulat." De asemenea, potrivit paragrafului nr. 77 din aceeași hotărâre: " Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. (...)" iv) Regimul juridic al acțiunii formulate de reclamantă în fața instanței de fond Este nefondată critica reclamantei privind interpretarea și aplicarea eronată a dispozițiilor legale din legea contenciosului administrativ, prin raportare la dispozițiile de drept comun în materia răspunderii civile delictuale, așa cum reglementată în C. civ. (Legea nr. 287/2009). Examinând actele și lucrările dosarului, Înalta Curte reține că în motivarea acțiunii introductive s-a precizat că s-a produs un prejudiciu ca urmare a punerii în aplicare a unui Plan Urbanistic Zonal, suspendat prin hotărâre judecătorească, ceea ce a avut drept consecință emiterea unor autorizații de desființare, în temeiul cărora au fost demolate imobilele precizate în petitul acțiunii introductive. În acest context, rezultă că prin acțiunea reclamantei se urmărește repararea unui prejudiciu cauzat prin anularea unor acte administrative, respectiv a autorizațiilor nr. x/27.04.2012, nr. y/27.04.2012, nr. z/27.04.2012 și nr. 140/27.04.2012, emise de pârâtul Municipiul București. Pentru a stabili regimul juridic al cererii prin care se solicită repararea pagubei ca urmare a anulării unor acte administrative, menționăm dispozițiile art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1), art. 18 alin. (3) și art. 19 din Legea nr. 554/2004 care reglementează regimul juridic al acțiunii în despăgubiri. În temeiul dispozițiilor legale menționate revine instanței de contencios administrativ să se pronunțe asupra dreptului la repararea pagubei cauzate, analizând condițiile de admisibilitate a cererii, inclusiv existența dreptului la reparație și modalitatea de acordare a acesteia. În speță, obiectul acțiunii privește repararea pagubei produse ca urmare a anulării unor acte administrative, ceea ce atrage potrivit dispozițiilor legale competența instanței de contencios administrativ potrivit principiului general de drept conform căruia legea specială derogă de la legea generală. Pentru a face aplicarea acestui principiu nu este nevoie ca acesta să fie prevăzut în mod expres într-un text de lege, aplicarea sa fiind unanim recunoscută, atât în doctrină, cât și în practica judiciară. Specialia generalibus derogant este un principiu juridic care implică faptul că norma specială e cea care derogă de la norma generală și că norma specială este de strictă interpretare la cazul respectiv. Mai mult, o normă generală nu poate înlătura de la aplicare o normă specială. Fiind derogatorie de la norma generală, rezultă că norma specială se aplică ori de câte ori ne găsim în fața unui caz ce intră sub incidența prevederilor sale, deci norma specială se aplică prioritar față de norma generală, chiar și atunci când norma specială este mai veche decât norma generală. Conflictul dintre legea specială anterioară și legea generală ulterioară se rezolvă prin aplicarea conjugată a principiilor potrivit cărora norma specială se aplică cu prioritate față de norma generală - specialia generalibus derogant -, iar o normă specială nu poate să fie modificată sau abrogată decât în mod expres printr-o normă generală ulterioară. În mod corect a reținut instanța de apel că aplicarea principiului conform căruia legea specială derogă de la legea generală are ca efect înlăturarea dreptului comun de la aplicare. Așadar, incidența acestui principiu înlătură, totodată, posibilitatea coexistenței a două căi judiciare, una pe legea specială și cealaltă pe dreptul comun. În acest sens, trebuie relevată jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, cum ar fi: Deciziile pronunțate de Completul pentru recurs în interesul legii nr. 33/2008, nr. 27/2011 și nr. 22/2019, decizii în cuprinsul cărora au fost oferite dezlegări de principiu cu privire la aplicarea principiului de drept menționat anterior. Așa fiind, Înalta Curte reține că în măsura în care se invocă anumite limitări ale aplicării dispozițiilor art. 8, art. 16 și art. 18 din Legea nr. 554/2004, acestea trebuiau invocate în fața instanței de contencios administrativ, nu în fața instanței civile, care ar fi trebuit să aplice o lege specială, fără a avea o legitimare în acest sens. Cu alte cuvinte, instanța civilă nu se poate substitui instanței specializate pentru a statua pe dreptul comun că în contencios administrativ nu pot fi pronunțate anumite soluții în temeiul dispozițiilor Legii nr. 554/2004. De asemenea, este nefondată și critica întemeiată pe jurisprudența Curții de la Strasbourg, cu privire la încălcarea art. 6 din CEDO din perspectiva dreptului de acces la o instanță, de vreme ce reclamanta nu are niciun impediment în valorificarea dreptului său la repararea prejudiciului, cu condiția stabilirii acestui drept în favoarea sa. Dreptul de acces la justiție include, nu numai dreptul de iniția un proces civil în fața instanței de judecată, ci, în special, dreptul de a obține tranșarea litigiului printr-o hotărâre judecătorească. În anumite cazuri, respingerea cererii, ca inadmisibilă, nu înseamnă că s-a negat accesul la justiție, dacă cererea a fost examinată de instanță și s-a constatat că reglementările invocate nu au dat naștere dreptului pentru reclamanți și a obligației pentru pârâți (paragraful 105 din hotărârea pronunțată în cauza Velikovi și alții c. Bulgariei din 15 martie 2007). Înalta Curte reține că este nefondat argumentul referitor la căile de atac specifice fiecărui tip de litigiu: în materie civilă există apel și recurs, iar în materia contenciosului administrativ este reglementată o singură cale de atac și anume aceea a recursului, deoarece reclamanta a solicitat ca litigiul să fie judecat conform dispozițiilor legale în materie civilă, astfel încât căile de atac specifice unui proces civil vor fi putea fi exercitate potrivit dispozițiilor procedurale. În ceea ce privește elementele de practică judiciară, într-adevăr acestea au caracter orientativ, iar chestiunea la care se face referire în motivele de recurs este nerelevantă. Astfel, dacă se invocă existența unei situații în care o persoană pretinde existența unor diferențe între conținutul autorizației și aplicarea sa, atunci remedierea acestor deficiențe se realizează pe cale civilă, susținerea fiind corectă, deoarece în exemplul oferit nu se contestă legalitatea emiterii autorizației. Dacă s-ar invoca nelegalitatea actului de autorizare a construcției, atunci în temeiul dispozițiilor art. 12 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, competența ar fi revenit instanțelor de contencios administrativ, ca și cererea de reparare a pagubei ca urmare a anulării actelor administrative. Așa fiind, hotărârea pronunțată de Curtea de Apel București este legală și nu este afectată de niciunul din motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 C. proc. civ. Față de aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., urmează să respingă recursul, ca nefondat.