ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2949/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Sesizarea instanței de fond Curtea de Apel Oradea a fost sesizat cu excepția de nelegalitate a H.G. nr. 261 din 22 februarie 2001 și a H.G. nr. 246 din 07 martie 2007, excepție invocată de reclamanții G.G.

ș.a., care arată că în practicile de radiologie de diagnostic și radiologie intervențională, în perioada 2000-2001 existau norme de securitate specifice reglementate prin Legea nr. 111/1996 privind desfășurarea în siguranță, reglementarea, autorizarea și controlul activităților nucleare care cuprinde reglementări de protecție împotriva radiațiilor ionizante, Ordinul Comisiei Naționale pentru Controlul Activităților Nucleare nr. 14/2000 pentru aprobarea normelor fundamentale de securitate radiologică, modificat prin Ordin nr. 173/2003 pentru aprobarea normelor de securitate radiologică în practicile de radiologie de diagnostic și radiologie intervențională, Ordinul Ministerul Sănătății nr. 285/2002 și Ordinul Comisiei Naționale pentru Controlul Activităților Nucleare 97/2002 cuprinzând norme de radioprotecție a persoanelor în cazul expunerilor medicale, Ordinul Comisiei Naționale pentru Controlul Activităților Nucleare nr. 180/2002 care cuprinde norme de dozimetrie individuală.

Toate aceste acte normative reglementează normele de protecție specifice, modalitatea de autorizare și avizare a aparaturilor medicale cu radiații ionizante, modalitatea și competența de determinare a noxelor. Cerința îndeplinirii cumulative a criteriilor prevăzute la alin. (1) lit. a) și b) sau la alin. (1) lit. a) și c) din art. 2 alin. (2) din H.G. nr. 261/2001 în condițiile în care o recunoaștere a îmbolnăvirii profesionale echivalează cu pierderea locului de muncă, este nelegală. A se aplica criteriile stabilite de H.G.

nr. 261/2001 în laboratoarele radiologice contravine legilor speciale care reglementează aceste locuri de muncă, deoarece normele de radioprotecție impuse prin norme speciale sunt aplicabile în timp și chiar dacă scopul este eliminarea noxelor, adoptarea măsurilor tehnico-organizatorice nu s-a putut realiza în limita termenului prevăzut la art. 16. Conform normelor de radioprotecție, orice caz de depășire a noxelor implica o anchetă, iar recunoașterea îmbolnăvirii profesionale echivala cu pierderea locului de muncă, situație care a determinat o denaturare a cazurilor de îmbolnăvire. 2.Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 34/CA/2011 din 2 februarie 2011 a Curții de Apel Oradea, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă excepția inadmisibilității ca neîntemeiată, a fost admisă excepția de nelegalitate invocată, s-a constatat nelegalitatea dispozițiilor H.G.

nr. 261/2001 și H.G. nr. 246/2007, a fost respinsă cererea de intervenție formulată de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale în interesul Guvernului României. În motivarea soluției, instanța de fond a reținut: - referitor la excepția de inadmisibilitate invocată de Guvernul României și intervenientul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale s-a arătat că deși art. 4 alin. (1) teza I din Legea nr. 554/2004 face referire la actul administrativ unilateral cu caracter individual, în alin. (2) nu se mai face această distincție și, prin urmare, și actul administrativ cu caracter normativ poate fi atacat pe calea excepției de nelegalitate, iar art. 241 din Tratatul Comunității Europene arată că și actele cu caracter normativ constituie obiectul excepției de nelegalitate.

- în ceea ce privește excepția de inadmisibilitate invocată de pârâtul Spitalul Județean Satu-Mare referitoare la data emiterii actului anterior intrării în vigoare - Legea nr. 554/2004 și că H.G. nr. 261/2001 a și fost abrogată, instanța a arătat că art. 4 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 prevede că dacă actul administrativ este emis anterior intrării în vigoare a legii, cauzele de nelegalitate vor fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii lui și pentru că, până la momentul abrogării, s-au produs efecte juridice, nu este inadmisibilă excepția de nelegalitate deoarece abrogarea produce efecte numai pentru viitor. - pe fondul cauzei, s-a apreciat că actele administrative atacate sunt nelegale.

Prin H.G. nr. 261/2001 au fost aprobate criteriile și metodologia de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite, fiind emisă în baza ar.19 din Legea nr. 19/2000, dar nu conține reglementări concrete clare și bazate pe legislația specială pentru a delimita locurile de muncă în care salariații sunt supuși unui grad mare de expunere la risc. Astfel, dispozițiile Legii nr. 111/1996 reglementează desfășurarea în siguranță, reglementarea, autorizarea și controlul activităților nucleare, iar în unitățile în care se practică radiologia de diagnostic și radiologia intervențională, se aplică și dispozițiile Legii nr. 111/1996, dispoziții de care nu s-a ținut cont în stabilirea criteriilor prin H.G.

nr. 261/2011. Criteriile metodologice cuprinse în H.G. nr. 261/2001 nu țin cont de faptul că în anumite domenii de activitate, cum este cel al reclamanților, există riscuri imprevizibile. Metodologia stabilită prin H.G. nr. 261/2009 ignoră reglementările speciale, respectiv ale Legii nr. 111/1996 conform cărora determinarea noxelor se poate efectua numai de un laborator de dozimetrie standard, un laborator desemnat de Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare, și nu de angajator împreună cu sindicatele sau de inspecția teritorială a muncii. În ceea ce privește H.G. nr. 246/ 2007, instanța constată că prevederile acestui act normativ contravin dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 19/ 2000 deoarece nu stabilesc criteriile și metodologia de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite așa cum prevăd dispozițiile alin. (2) al art. 19 din această lege.

H.G. nr. 246/2007 abrogă H.G. nr. 261/2001 și reglementează doar reavizarea locurilor de muncă ce au fost deja avizate ca locuri de muncă în condiții deosebite, excluzând practic posibilitatea existenței și avizării și a altor locuri de muncă în condiții deosebite. Prin urmare, H.G. nr. 246/2007 a abrogat criteriile și metodologia de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite cuprinse în H.G. nr. 261/2001, fără să prevadă în schimb altele, așa cum impun prevederile art. 19. Pentru aceste considerente, excepția de nelegalitate este întemeiată și va fi admisă în baza art. 4 din Legea nr. 554/ 2004, cu consecința constatării nelegalității H.G. nr. 261/ 2001 și a H.G. nr. 246/ 2007. 3. Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe a declarat recurs Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, Guvernul României și Spitalul Județean de Urgență Satu-Mare, considerând-o nelegală și netemeinică.

I. În recursul declarat de Guvernul României se arată că H.G. nr. 261/2001 este temeinică și legală, fiind elaborată cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 24/2000, cu avizul Consiliului Legislativ pentru punere în aplicare a art. 19 alin. (2) din Legea nr. 19/2000. În ceea ce privește H.G. nr. 246/2007 și aceasta este legală și temeinică și se urmărea monitorizarea locurilor de muncă care erau încadrate în condiții deosebite. II. În recursul declarat de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale se critică soluția instanței de fond privind soluționarea excepției inadmisibilității și se arată că H.G. nr. 261/2001 și H.G. nr. 246/2007, sunt acte administrative cu caracter normativ și nu puteau face obiect al excepției de nelegalitate.

Pe fond, se arată că excepția este neîntemeiată. În cuprinsul H.G. nr. 261/2001, s-a precizat că, în cazul locurilor de muncă în condiții de muncă deosebite, nominalizarea, evaluarea, stabilirea acestora se face de către angajator, împreună cu sindicatele reprezentative sau cu reprezentanții salariaților. Pentru încadrarea locurilor de muncă în condiții deosebite au fost folosite trei criterii: prezența în mediul de muncă a noxelor profesionale sau nu respectă limitele prevăzute în Normele generale de protecția muncii la locul de muncă, răspunsul specific al organismului de aprecierea noxei profesionale și morbiditatea exprimată prin boli profesionale la locul de muncă în ultimii 15 ani. Chiar și în Normele de aplicare a H.G.

nr. 261/2001 s-a prevăzut, în art. 2 alin. (1) din Ordinul M.M.S.S. nr. 352/2001, că „Determinarea prezenței radiațiilor ionizante ca noxă profesională și a limitelor admisibile de expunere, precum și aprecierea expunerilor la acest tip de noxe se fac în conformitate cu prevederile normelor specifice pentru activitățile nucleare, elaborate de Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare”. Prin H.G. nr. 246/2007 s-a stabilit posibilitatea reînnoirii avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condițiile deosebite, valabile până la 6 martie 2007, acordate potrivit H.G. nr. 261/2001. S-a mai arătat și faptul că România a fost obligată să transpună Directiva-cadru nr. 89/391/CEE pentru promovarea îmbunătățirii sănătății și securității lucrătorilor la locul de muncă prin Legea nr. 319/2006, iar legislația europeană are în vedere normalizarea condițiilor la locurile de muncă fără a permite existența condițiilor deosebite.

S-a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinței recurate. III. În recursul declarat de Spitalul Județean de Urgență Satu-Mare s-a invocat excepția inadmisibilității, având în vedere că actele atacate sunt acte administrative cu caracter normativ și nu individual. În motivele de recurs ce vizează fondul excepției de nelegalitate, se arată că, potrivit art. 3 din H.G. nr. 261/2001, angajatorul trebuia să solicite de la instituțiile abilitate de Ministerul Sănătății lista cuprinzând bolile profesionale înregistrate sau a listei cuprinzând efectuarea controlului medical, iar în alin. (3) al art. 3 se prevede obligația instituțiilor abilitate de Ministerul Sănătății de a transmite lista cu bolile profesionale înregistrate în ultimii 15 ani, în termen de 15 zile de la data solicitării.

Pentru că D.S.P. Satu-Mare nu a trimis lista bolilor profesionale la Laboratorul de Radiologie nu s-a putut depune documentația la I.T.M., spre a se obține avizul necesar pentru încadrarea locurilor de muncă în condiții deosebite. Pentru că prin H.G. nr. 246/2007 au fost prelungite avizele existente și puteau fi reînnoite, nu s-a putut obține în baza acestui act normativ un alt aviz. Au fost criticate susținerile instanței de fond cu privire la laboratorul de radiologie care implică un grad mare de expunere la risc și care ar viza locurile de muncă în condiții speciale și nu locurile de muncă în condiții deosebite, care sunt o categorie distinctă. S-a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinței și respingerea excepției de nelegalitate a H.G.

nr. 261/2001 și H.G. nr. 246/2007 ca fiind netemeinică. 4. Soluția instanței de recurs După examinarea motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte de Casație și Justiție va admite recursurile declarate dar pentru următoarele considerente: - referitor la excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate invocată, criticile din motivele de recurs sunt nefondate. Într-adevăr, potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: ”Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.

În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza; încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze și nici atunci când excepția de nelegalitate a fost invocată în cauze penale ”, dar în art. 4 alin. (2) nu se mai face nicio precizare cu privire la caracterul unilateral al actului individual sau normativ.

Este adevărat că legiuitorul în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face trimitere în privința analizării legalității la actele administrative cu caracter individual ceea ce ar putea conduce la concluzia că s-ar limita posibilitatea invocării excepției de nelegalitate la actul administrativ unilateral cu caracter individual. Dar în cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma „act administrativ unilateral”fără a se mai face distincție între cel normativ și cel individual. În virtutea principiului de drept, potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, se apreciază că și în actuala reglementare actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepției de nelegalitate, prevăzută de art. 4 din legea contenciosului administrativ.

Asta presupune că actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în cadrul procedurii excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat. Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a constatat că excepția de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter normativ poate fi cercetată. - pe fondul excepției de nelegalitate trebuie precizat că H.G. nr. 261/2001 privind criteriile și metodologia de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite a fost emisă în temeiul art. 19 alin. (2) din Legea nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii și alte drepturi de asigurări sociale. Prin acest act s-au stabilit atât criteriile, în art. 2 alin. (1) lit. a), b), c), cât și metodologia ce urma să fie parcursă pentru a obține încadrarea locurilor de muncă în condiții deosebite.

Instanța de fond a constatat nelegalitatea, în totalitate, a H.G. nr. 261/2001, pentru că nu ar conține reglementări concrete, clare și bazate pe legislația specială, însă, trebuie avut în vedere faptul că H.G. nr. 261/2001 este un act cu caracter normativ care se aplică tuturor sectoarelor de activitate unde pot exista locuri de muncă în condiții deosebite și, de aceea, au fost emise Normele metodologice de aplicare a H.G. nr. 261/2001 prin Ordinul M.M.S.S. nr. 352/2001. Susținerile instanței de fond potrivit cărora H.G.

nr. 261/2001 ar fi nelegale pentru că nu ține seama de prevederile Legii nr. 111/1996 ce reglementează desfășurarea siguranței, reglementarea, autorizarea și controlul activităților nucleare sunt nefondate, deoarece, chiar dacă nu s-a făcut referire expresă la Legea nr. 111/1996, în Normele metodologice se prevede că „Determinarea prezenței radiațiilor ionizante ca noxă profesională și a limitelor admisibile de expunere, precum și aprecierea expunerilor la acest tip de noxe se fac în conformitate cu prevederile normelor specifice pentru activitățile nucleare, elaborate de Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare”. Prin urmare, în Normele metodologice se fac referiri precise la normele specifice pentru activități nucleare, iar locurile de muncă în condiții deosebite se puteau stabili și pentru unitățile în care se practică radiologia de diagnostic și radiologia intervențională chiar și în condițiile aplicării H.G.

nr. 261/2001, astfel că prevederile nu sunt nelegale. Nu poate fi reținut ca motiv de nelegalitate faptul că aceste criterii prevăzute în H.G. nr. 261/2001 sunt restrictive și ar trebui să fie mai elastice pentru că în unitățile de stat aparatura este veche, iar dacă s-ar recunoaște acest fapt s-ar ajunge la neautorizarea funcționării acestor aparate. Dacă s-ar respecta întocmai criteriile stabilite s-ar ajunge la încadrarea în condiții deosebite a locurilor de muncă și s-ar ajunge la protecția persoanelor ce lucrează în acele locuri. De aceea, pentru că au fost stabilite criteriile și metodologia de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite, H.G. nr. 261/2001 respectă și chiar pune în aplicare dispozițiile art. 19 alin. (2) din Legea nr. 19/2000.

Susținerile din motivele de recurs invocate de Spitalul Județean de Urgență Satu-Mare care se referă la modul în care a fost aplicată H.G. nr. 261/2001 la această unitate spitalicească și unde sunt încadrați reclamanții, nu vizează legalitatea sau nu a actului normativ ci țin de aplicarea acestui act normativ, iar faptul că o unitate spitalicească nu a aplicat un act cu caracter normativ nu poate fi analizat în cadrul litigiului privind excepția de nelegalitate a acestuia, ci eventual în cadrul litigiului de fond. Având în vedere că prin H.G. nr. 246/2007 s-a stabilit numai metodologia de reînnoire a avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite, nu se poate stabili că aceasta este nelegală.

În condițiile în care s-a apreciat de către instanța de recurs, că H.G. nr. 261/2001 este un act administrativ legal, nici H.G. nr. 246/2007 nu poate fi considerată nelegală. Prin H.G. nr. 246/2007 s-au precizat condițiile în care se poate obține reînnoirea avizului de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite și nu era necesar să fie prevăzute noi criterii pentru acordarea avizului. România, încă înainte de aderarea la U.E., a fost obligată, în vederea integrării, să transpună legislația comunitară privind securitatea muncii, respectiv a Directivei cadru nr. 89/391/CEE, legislație care obligă angajatorul să asigure condiții de muncă tuturor angajaților și să se ajungă la eliminarea condițiilor deosebite prin asigurarea de condiții normale.

De aceea, în raport de prevederile Legii nr. 319/2006, prin H.G. nr. 246/2007 au fost stabilite condițiile de reînnoire a avizelor existente și nu se mai pune problema emiterii altora ci a eliminării locurilor de muncă în condiții deosebite, astfel că prevederile sale sunt legale. Față de aceste considerente, se constată că hotărârea instanței de fond a fost dată cu aplicarea greșită a legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.. De aceea, în baza art. 312 C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, vor fi admise recursurile, va fi modificată sentința în sensul respingerii excepției de nelegalitate a dispozițiilor H.G. nr. 261/20012 și H.G. nr. 246/2007, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de pârâții Spitalul Județean de Uregență Satu-Mare și Guvernul României precum și de intervenientul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale împotriva sentinței nr. 34/CA/2011 din 2 februarie 2011 a Curții de Apel Oradea, secția comercială, contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată în sensul că respinge excepția de nelegalitate a H.G. nr. 261 din 22 februarie 2001 și H.G. nr. 246 din 7 martie 2007, ca neîntemeiate. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 20 mai 2011.