Decizia nr. 1311/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 3564/2016 a Curții de Apel București

Cadrul procesual Prin cererea înregistrată pe rolul acestei instanțe sub nr. x/2016 reclamantul A. a chemat în judecată pârâta Agenția Națională de Integritate(ANI), solicitând anularea Raportului de evaluare nr. x/31.03.2016.

Soluția instanței de fond Prin Sentința nr. 3564 din 16 noiembrie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs Împotriva Sentinței nr. 3564 din 16 noiembrie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs reclamantul A., în temeiul art. 488 pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, pe fond, admiterea acțiunii și desființarea Raportului de evaluare nr. x/31.03.2016. În dezvoltarea motivului de recurs invocat, a formulat următoarele critici: 1. Instanța de fond a interpretat greșit dispozițiile art. 79 din Legea nr. 161/2003 atunci când arată că este suficient ca funcționarul public sa prevadă interesul patrimonial propriu rezultat din îndeplinirea atribuțiilor specifice funcției sale. Se relevă faptul ca instanța de fond face confuzie între noțiunea de interes și cea de folos. Nu interesul rezultă din îndeplinirea atribuțiilor, ci folosul. Interesul este o noțiune care precede atât îndeplinirea atribuțiilor cât și obținerea unui folos. Pentru a ne afla în prezența unui conflict de interese trebuie ca ambele condiții să fie îndeplinite. Astfel, există situații în care, deși funcționarul obține un folos personal din îndeplinirea unui act, totuși nu există conflict de interese, după cum există și situații în care, deși exista un interes, totuși folosul este unul imaginar, fictiv (cu sensul de ficțiune) caz în care din nou nu se poate reține conflict de interese. Instanța de fond analizează dispozițiile art. 79 din Legea nr. 161/2003 într-un mod sumar, cu deosebire în ceea ce privește confuzia realizată între interes și folos. Instanța de fond interpretează astfel art. 79 din Legea 161/2003: "este suficient ca funcționarul public să prevadă interesul patrimonial propriu rezultat din îndeplinirea atribuțiilor specifice funcției sale (...)" A menține această interpretare, înseamnă a valida pe cale jurisprudențială următoarele: - Faptul că interesul rezultă din îndeplinirea atribuțiilor specifice funcției publice. În realitate, interesul precede îndeplinirea atribuțiilor specifice funcției publice. Ceea ce rezultă din îndeplinirea actului este un folos nu un interes; - Faptul că interesul patrimonial personal rezultă din îndeplinirea funcției publice. Din contra, interesul patrimonial rezultă din activitățile private iar nu din cele publice. Interesul nu rezultă din îndeplinirea atribuțiilor specifice funcției, ci din contră, interesul este în corelație cu activitatea privată a funcționarului. În altă ordine de idei, dacă se admite că instanța de fond s-a referit la noțiunea de folos iar nu la cea de interes interes, în această ipoteză, reformulând argumentul instanței de fond prin înlocuirea cuvântului interes cu folos, atunci rezulta următoarele: "este suficient ca funcționarul public să prevadă folosul propriu rezultat din îndeplinirea atribuțiilor specifice (...)". Un astfel de argument ar fi insă greșit deoarece folosul trebuie sa îndeplinească mai multe trăsături. Într-adevăr folosul poate sa aibă caracter potențial (în sensul că nu trebuie neapărat să se materializeze) după cum corect afirma instanța de fond, însă în același timp el nu trebuie să fie unul imaginar, fictiv. Altfel spus, actul sau activitatea realizată de funcționarul public trebuie să aibă aptitudinea (vocația) de a produce un beneficiu funcționarului. Or în speță, autorizația sanitară de funcționare semnată de recurentul pârât este un act administrativ absolut inutil și inapt să producă orice folos. Caracterul inutil al Autorizației sanitare de funcționare nr. 49/04.04.2012. Inițial, la data începerii activității, a obținut în temeiul Ordinului Ministerului Sănătății și Familiei nr. 117/2002 Autorizația sanitară de funcționare nr. 722/2007. Ordinul nr. 117/2002 a fost ulterior abrogat prin art. 20 din Ordinul 1030/2009, fără însă ca aceasta abrogare să anuleze autorizația de funcționare obținută inițial. De altfel, verificând prevederile Ordinului nr. 1030/2009, se poate observa faptul că acesta nu conține absolut nicio referire cu privire la "soarta" autorizațiilor sanitare emise sub imperiul Ordinului nr. 117/2002. Desigur, în cazul în care Ordinul nr. 1030/2009 ar fi instituit obligația ca titularii autorizațiilor deja emise să solicite - eventual într-un anumit termen - reautorizarea în baza legii noi, vechea autorizație și-ar fi pierdut valabilitatea la expirarea termenului acordat de noua lege. Cum însă nu a existat o astfel de situație, vechea autorizație a continuat să existe și să producă efecte juridice inclusiv după abrogarea legii în baza căreia a fost emisă. Cu toate acestea, recurentul reclamant a solicitat emiterea Autorizației nr. x/04.04.2012 (a unei noi autorizații), deși cea emisă inițial era/este valabilă, întrucât a dat o interpretare greșită modificărilor aduse Ordinului nr. 1030/2009 prin art. 9 alin. (2) lit. h) Ordinul 251/2012, crezând că este necesar să obțină o nouă autorizație. În realitate acest lucru nu era însă necesar, deoarece Ordinul nr. 251/2012 nu anulează autorizațiile sanitare obținute sub imperiul Ordinului nr. 117/2002, ci doar modifică unele aspecte de procedură instituite de Ordinul nr. 1030/2009. Conchide, arătând că Autorizația nr. x/04.04.2012 este un act administrativ inutil, inapt să-i producă vreun folos, fiind rodul greșitei interpretări a prevederilor legale. Singurul act administrativ valabil și apt să-și producă efectele din perspectiva îndeplinirii condițiilor de funcționare a cabinetului stomatologic este autorizația sanitara obținută inițial în anul 2007. Deci pretinsul folos, constând în posibilitatea desfășurării activității cabinetului său, este rezultatul autorizației obținute inițial și nu a Autorizației nr. x/04.04.2012. Invocă excepția de nelegalitate a Autorizației nr. x/04.04.2012 în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, urmărind în sens procesual, înlăturarea din proces a acesteia. Consideră că excepția de nelegalitate este admisibilă, deoarece autorizația sanitara este un act administrativ de care depinde soluționarea litigiului pe fond. - Reiterează afirmația că vechea autorizație fiind valabilă nu era necesară emiterea unei noi autorizații. Așa fiind, cât timp autorizația inițială era perfect valabilă la data emiterii celei de-a doua autorizații, aceasta din urmă este nelegală, nelegalitatea rezida și în faptul ca nu este posibil ca pentru aceeași activitate sa existe doua autorizații sanitare. În sprijinul acestei teze invocă doua înscrisuri noi, reprezentând punctul de vedere al emitentului actului administrativ - Direcția de Sănătate Publică a Județului Ilfov, anexate cererii de recurs. - Autorizația sanitară nr. 49/2012 este nelegală inclusiv prin raportare la analiza comparativă a dispozițiilor cuprinse în Ordinul nr. 1030/2009, astfel cum a fost modificat prin Ordinul nr. 251/2012, întrucât a fost emisă în procedura declarației pe propria răspundere, deși această procedura putea fi aplicată doar pentru activitățile prevăzute în anexa 2 la Ordinul nr. 1030/2009 (a se vedea art. 5 din Ordinul nr. 1030/2009); or în anexa nr. 2 nu se regăsește activitatea stomatologică. Din contra, prevederile art. 9 alin. (2) lit. h) din Ordinul nr. 1030/2009 stabilesc ca pentru activitățile stomatologice este obligatorie o altă procedură și anume procedura autorizării sanitare în baza referatului de evaluare. Prin urmare, inclusiv din acest punct de vedere Autorizația nr. x/2012 este nelegală. 2. Al doilea argument utilizat de instanța de fond, potrivit căruia "Autorizația sanitară de funcționare fiind indispensabila desfășurării activității independente specifice cabinetului de medicina dentară", este de asemenea greșit, acesta nu doar ca nu este un act indispensabil dar - mai mult - este un act inapt să producă vreun efect juridic. În concluzie, solicită admiterea recursului formulat.

Apărările formulate în cauză Prin concluziile scrise formulate, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului formulat de reclamant, arătând în motivare că susținerile acestuia sunt nefondate. Reamintește că din raportul de evaluare contestat, în urma parcurgerii procedurii de evaluare în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 176/2010, au rezultat elemente referitoare la existența unui conflict de interese în sarcina recurentului reclamant, ca urmare a semnării - în calitate de director executiv al Direcției de Sănătate Publică a Județului Ilfov, a Autorizației sanitare de funcționare nr. 49/04.04.2012 pentru propriul cabinet de medicină dentară, respectiv CMI Dr. A. În acest fel au fost încălcate prevederile art. 79 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 conform cărora "Funcționarul public este în conflict de interese dacă se află în una dintre următoarele situații: a) este chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la luarea deciziilor cu privire la persoane fizice și juridice cu care are relații cu caracter patrimonial; (...) c) interesele sale patrimoniale, ale soțului său rudelor sale de gradul I pot influența deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcției publice. 2) în cazul existenței unui conflict de interese, funcționarul public este obligat să se abțină de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii și să-l informeze de îndată pe șeful ierarhic căruia îi este subordonat direct. Acesta este obligat să ia măsurile care se impun pentru exercitarea cu imparțialitate a funcției publice, în termen de cel mult 3 zile de la data luării la cunoștință. (3) în cazurile prevăzute la alin. (1), conducătorul autorității sau instituției publice, la propunerea șefului ierarhic căruia îi este subordonat direct funcționarul public în cauză, va desemna un alt funcționar public, care are aceeași pregătire și nivel de experiență. (4) încălcarea dispozițiilor alin. (2) poate atrage, după caz, răspunderea disciplinară, administrativă, civilă ori penală, potrivit legii". În speță, a reținut că recurentul: - pe de o parte, în calitate de reprezentant legal al CMI Dr. A. a solicitat eliberarea Autorizației sanitare de funcționare autorității locale de sănătate publică competente, respectiv Direcției de Sănătate Publică a Județului Ilfov (Cererea nr. x/23.02.2012); - pe de altă parte, în calitate de director executiv al Direcției de Sănătate Publică a Județului Ilfov a semnat Autorizația Sanitară de Funcționare nr. 49/04.04.2012 pentru propriul cabinet, respectiv CMI Dr. A. După cum instanța de fond a reținut în mod temeinic și fondat, apărările recurentului, potrivit cărora nu ar fi întrunită ipoteza conflictului de interese, întrucât nu ar fi avut niciun interes patrimonial pentru funcționarea cabinetului sunt nefondate, întrucât "interesul patrimonial de netăgăduit rezidă din finalitatea autorizației sanitare, aceasta fiind actul care permite funcționarea cabinetului medical" Astfel, conform art. 2 alin. (3) și (5) al Procedurii din 28/02/2002, publicată în M. Of. nr. 181/18.03.2002 (Anexa nr. 1 la Ordinul Ministerului Sănătății și Familiei nr. 117/2002) Procedură de reglementare sanitară pentru proiectele de amplasare, construcție, amenajare și reglementare sanitară a funcționării obiectivelor și a activităților desfășurate în acestea, altele decât cele supuse înregistrării în registrul comerțului: "(3) Autorizarea sanitară reprezintă procesul de analiză și investigație sanitară care condiționează din punct de vedere tehnic și juridic, punerea în funcțiune și desfășurarea activității în obiective de interes public de conformarea la normele de igienă și de sănătate publică. (5) Viza anuală reprezintă actul de constatare, eliberat în scris de către autoritatea locală de sănătate publică, privind respectarea conformității cu autorizarea sanitară eliberată anterior." De asemenea, în conformitate cu dispozițiile art. 2 din Ordinul nr. 1338 din 31.07.2007, publicat în M. Of. nr. 575 din 22.08.2007 pentru aprobarea Normelor privind structura funcțională a cabinetelor medicale și de medicină dentară: '"Art. 2 - Autorizația sanitară de funcționare a cabinetelor medicale și de medicină dentară se eliberează de către autoritățile de sănătate publică județene, respectiv a municipiului București, în baza declarației pe propria răspundere a reprezentantului legal al cabinetului, referitoare la asigurarea conformării la prezentele norme privind structura funcțională, normele de igienă și sănătate publică, și se vizează anual. Din analiza coroborată a prevederilor legale menționate, pentru ca un cabinet medical, în speță CMI Dr. A. să poată funcționa din punct de vedere tehnic și juridic, era obligatoriu să obțină o Autorizație sanitară de funcționare, eliberată la cererea reprezentantului legal al respectivului cabinet, autorizație care se vizează anual de către autoritatea locală de sănătate public în vederea confirmării respectării conformității cu autorizarea sanitară eliberată anterior. Ca urmare, în speță sunt incidente dispozițiile art. 79 alin. (1) și (2) din Legea nr. 161/2003, întrucât recurentul, în calitate de funcționar public, avea obligația de a se abține de la participarea la luarea deciziei de emitere a autorizației sanitare de funcționare, având în vedere că aceasta privea cabinetul medical individual al cărui reprezentant legal era. Interesul personal patrimonial urmărit de recurent este cu atât mai evident - aspect reținut și de către Curtea de Apel - dacă se iau în calcul informațiile transmise de Administrația Județeană a Finanțelor Publice Ilfov, din care rezultă că recurentul a realizat venituri din profesii libere și comerciale (cabinete dentare) în perioada 2010 - 2013 (Declarația 250 privind veniturile realizate din România de persoanele fizice, precum și din Declarația 260 pentru plăți anticipate cu titlu de impozit). De asemenea, în Declarația 200 privind veniturile realizate pe anului 2011 recurentul-reclamant A. a declarat venituri din profesii libere și comerciale în cuantum de 51.202 RON, iar în anii 2012 și 2013, conform aceleași declarații, această sumă a fost în cuantum de 10.000 RON. Astfel, rezultă în mod evident faptul că, în luarea deciziilor în calitate de director executiv al Direcției de Sănătate Publică a Județului Ilfov, A. a fost influențat de propriile interese patrimoniale, în sensul în care și-a semnat autorizația de funcționare pentru propriul cabinet de medicină dentară, CMI Dr. A. Invocarea excepției de nelegalitate a Autorizației nr. x/04.04.2012 este irelevantă și nu influențează în nici un fel existenta conflictului de interese, întrucât acesta s-a consumat în momentul semnării de către recurent a autorizației, autorizație care și-a produs efectele - în baza actului, Cabinetul desfășurându-și activitatea și generând venituri pentru recurent. Față de cele ce învederate, solicită respingerea recursului formulat de recurentul-reclamant A. ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 18 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 20 februarie 2019. 6 Aspecte de fapt și de drept relevante Prin Raportul de evaluare nr. x/31.03.2016 s-a reținut că recurentul reclamant, în calitate de titular al CMI Dr. A., a înaintat cererea de eliberare a Autorizației sanitară de funcționare la Direcția de Sănătate Publică Ilfov, unde a fost înregistrată sub nr. x/23.02.2012, iar ulterior, în calitate de director executiv al Direcției de Sănătate Publică a Județului Ilfov, a semnat Autorizația sanitară de funcționare nr. 49/04.04.2012 pentru propriul cabinet, respectiv CMI Dr. A. Prima instanță a respins acțiunea formulată de reclamant, reținând că, în raport de situația de fapt expusă prin raportul contestat, probată prin înscrisurile care îl susțin, acesta a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese reglementat de art. 70, 71 și 79 din Legea nr. 161/2003 . Față de apărarea reclamantului, în sensul că nu este întrunită ipoteza conflictului de interese, întrucât nu avea niciun interes patrimonial pentru funcționarea cabinetului medical, prima instanță a apreciat că aceasta nu poate fi primită, deoarece interesul patrimonial de netăgăduit rezidă din finalitatea autorizației sanitare, aceasta fiind actul care permite funcționarea cabinetului medical, astfel cum rezultă din cuprinsul dispozițiilor art. 1 din Ordinul nr. 1338/31.07.2007. În acest context, prima instanță a reținut că, din perspectiva dispozițiilor art. 79 din Legea nr. 161/2003 este suficient ca funcționarul public să prevadă interesul patrimonial propriu rezultat din îndeplinirea atribuțiilor specifice funcției sale, concretizarea unui folos fiind un eveniment viitor și incert, dar condiționat de faptul emiterii autorizației de funcționare. În final, prima instanță a arătat că este irelevant faptul că semnarea actului a fost precedată de un raport de specialitate, care constată îndeplinirea cerințelor pentru emiterea actului, subliniind că dispozițiile art. 79 din Legea nr. 161/2003 nu condiționează existența conflictului de interese de caracterul ilicit al folosului urmărit de funcționarul public, acest conflict existând ori de câte ori funcționarul public este chemat să ia decizii care vizează interesele sale patrimoniale.

Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant în temeiul motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a apărărilor expuse prin notele de ședință depuse de intimata-pârâtă, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Prin criticile invocate în recurs reclamantul a susținut că hotărârea a fost dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 79 alin. (1) lit. a) și c) din Legea nr. 161/2003, ca o consecință a faptului că prima instanță a confundat sensul noțiunilor de interes și folos, omițând să observe că autorizația de funcționare a cărei semnare a atras starea de conflict de interese nu era necesară funcționării cabinetului medical, mai mult, a fost inaptă să producă vreun efect juridic. Totodată, cu scopul de a înlătura acest act din proces, a invocat excepția de nelegalitate a Autorizației nr. x/04.04.2012, susținând în motivare că nelegalitatea este atrasă atât de faptul că autorizația nu era necesară, vechea autorizație fiind valabilă și-a produs efectele, cât și de nerespectarea procedurii de eliberare, aceasta fiind emisă în mod greșit în temeiul procedurii declarației pe proprie răspundere, în locul procedurii în bază de referat de evaluare, reglementată de art. 9 alin. (2) lit. h) din Ordinul nr. 1030/2009. Soluționând excepția de nelegalitate invocată, Înalta Curte a respins-o ca inadmisibilă, reținând că nu are legătură cu soluționarea cauzei. În această ordine de idei, trebuie precizat că lipsa ori înlăturarea efectelor Autorizației nr. x/04.04.2012 nu influențează situația de conflict de interese în care s-a aflat recurentul-reclamant, întrucât aceasta s-a realizat instantaneu, prin semnarea actului emis în scopul de a asigura condiții legale de funcționare pe seama cabinetului medical al cărui titular era, deci anterior ca actul respectiv să fie apt să producă efecte juridice. Așa fiind, apărările acestuia, că s-a aflat în eroare în ceea ce privește necesitatea autorizației sau că aceasta a fost emisă cu nerespectarea procedurilor legale, sunt nefondate și nu pot fi valorificate din perspectiva art. 79 alin. (1) lit. a) și c) din Legea nr. 161/2003, bazându-se pe invocarea propriei culpe în apărare. Contrar celor susținute de recurentul reclamant, Înalta Curte apreciază că, în activitatea de evaluare a elementelor conflictului de interese, îndeplinirea cerinței ca interesul personal ce derivă din relațiile patrimoniale la care participă funcționarul public să subziste în exercitarea unor atribuții specifice funcției publice, nu presupune obținerea unui folos concret. Tot astfel, neobținerea unui folos concret nu transformă interesul într-unul imaginar, fictiv. Pentru a exista conflict de interese este necesar ca funcționarul public, acționând în temeiul unor atribuții de serviciu, să prevadă interesul patrimonial propriu, nefiind necesar ca rezultatul acțiunii sale să se concretizeze într-un folos patrimonial efectiv. În temeiul art. 70 din Legea nr. 161/2003, prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative. Prin urmare, față de definiția legală dată, nu este necesar să se analizeze dacă actul în legătură cu care s-a reținut conflictul a fost sau nu apt să producă vreun folos patrimonial. Ceea ce este important este existența, în mod virtual, potențial sau prezumtiv a unui interes patrimonial care să fie apt să afecteze îndeplinirea atribuțiilor de serviciu cu obiectivitate, cu imparțialitate. În Concluzie, Înalta Curte apreciază că prima instanță a aplicat în mod corect dispozițiile art. 79 alin. (1) lit. a) și c) din Legea nr. 161/2003, în temeiul cărora funcționarul public este în conflict de interese dacă rezolvă cereri, ia decizii sau participă la luarea deciziilor cu privire la persoane fizice și juridice cu care are relații cu caracter patrimonial (lit. a) sau dacă interesele sale patrimoniale, ale soțului sau rudelor sale de gradul I pot influența deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcției publice (lit. c), fără a respecta obligația de a se abține și de a sesiza șeful ierarhic în condițiile alin. (2) al aceluiași articol.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru aceste considerente, Înalta Curte, apreciind că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este neîntemeiat, în temeiul art. 496 alin. (1) din același act normativ, raportat la și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul formulat de reclamant.