ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3094/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2016, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta AGENȚIA NAȚIONALĂ DE INTEGRITATE, pronunțarea unei hotărâri prin care să se dispună: anularea Raportul de evaluare nr. x/18 martie 2016, act administrativ emis de Agenția Națională de Integritate (ANI) - Inspecția de Integritate, constatând inexistența conflictului de interese identificat de Raportul de evaluare; obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Soluția primei instanțe

Prin Sentința nr. 315 din 28 noiembrie 2016, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta AGENȚIA NAȚIONALĂ DE INTEGRITATE.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva Sentinței nr. 315 din 28 noiembrie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, în condițiile art. 483 C. proc. civ. a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Cu privire la primul motiv de casare, recurentul reclamant susține că sentința atacată nu arată motivele și nici probele care să susțină existența unei influențe în îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi reveneau în domeniul urbanismului.

Influențarea îndeplinirii cu obiectivitate a atribuțiilor este un element constitutiv al noțiunii de conflict de interese, definit de art. 70 din Legea nr. 161/2003 și el trebuie dovedit, or, în afară de a se afirma existența unei influențe personale în adoptarea hotărârilor Consiliului Local Lipova, pârâta ANI nu a produs nicio probă a exercitării vreunei influențe și nici a faptului că interesul personal de natură patrimonială ar fi influențat sau ar fi putut influența aprobarea PUZ-ului.

Afirmarea unei stări de fapt, fără ca aceasta să se întemeieze pe probe, constituie, în realitate, un caz de nemotivare a hotărârii instanței.

În continuare, recurentul reclamant arată că instanța fondului motivează, fără niciun argument și fără nicio probă, că reclamantul s-a implicat în întocmirea documentației necesare aprobării planurilor urbanistice zonale pentru societatea în cauză, motivare străină naturii cauzei, de vreme ce nici măcar pârâta nu a susținut o atare împrejurare.

Curtea de apel a omis să analizeze motivele cele mai importante ale acțiunii reclamantului, respectiv cel privitor la neîntrunirea elementelor constitutive concrete și speciale ale cazurilor de conflict de interese reglementate la art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 și art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004, precum și cele referitoare la existența unor deosebiri substanțiale între cele două texte legale invocate de pârâta ANI ca fiind cele în baza cărora a constatat conflictul de interese, această omisiune constituind o nemotivare evidentă a sentinței.

În ceea ce privește cel de al doilea motiv de casare, recurentul reclamant susține că hotărârea criticată este pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material incidente în cauză.

În speță nu sunt întrunite elementele constitutive ale conflictului de interese, susține recurentul reclamant iar o primă apărare în acest sens decurge din faptul că primul element care lipsește este interesul personal de natură patrimonială.

Susținerea potrivit căreia, la momentul inițierii proiectelor, fiind constituit dreptul de superficie, recurentul ar fi anticipat realizarea unor venituri, este lipsită de motivare și de suport, iar instanța de fond nu a motivat înlăturarea susținerilor sale în acest sens.

Dacă analiza ar fi fost făcută, instanța trebuia să constate că, în contractul de superficie din 14 decembrie 2012 sunt clauze care făceau incertă realizarea unor venituri sau nu condiționau astfel de venituri de exercitarea dreptului superficiarului de a construi.

Art. 3.4 din Contract prevede dreptul superficiarului de a denunța unilateral, la aprecierea sa exclusivă și discreționară, contractul de superficie în primul an de contract, dacă verificările făcute de superficiar vor avea rezultate nesatisfăcătoare pentru el.

Art. 5.1.1 din Contract stipulează dreptul proprietarilor de a primi un preț în caz că lucrările de construire nu vor începe în 24 de luni de la autentificarea contractului, acest drept nefiind condiționat în niciun fel de realizarea sau nerealizarea de către superficiar a procedurilor de aprobare și autorizare a investiției sau de începerea lucrărilor.

Prin urmare, orice venit al proprietarilor, pe primele 24 luni de la autentificarea contractului de superficie, era cu totul improbabil și depindea în exclusivitate de un fapt al superficiarului care nu era sub controlul lor: începerea lucrărilor. Un astfel de venit nu depindea de vreun act emis de o autoritate publică locală și nu putea fi, prin urmare, anticipat și nici nu s-a realizat.

Singurul venit, care putea fi anticipat, fără a fi sigur, era acela stipulat pentru cazul neînceperii lucrărilor în cel mult 24 luni, dar nici acesta nu era condiționat de vreun act al autorității publice locale, ci doar de un fapt al superficiarului.

În consecință, condiția anticipării unui venit nu este dovedită, ci, din contră, această condiție nu putea și nu poate fi îndeplinită.

Se poate spune mai degrabă că interesul reclamantului prezumat (dar nu și efectiv existent) ar fi fost acela de a nu se aproba PUZ-ul societății superficiare pentru a face posibilă realizarea condiției de despăgubire după 24 luni.

Al doilea element constitutiv inexistent în speță este posibilitatea ca interesul reclamantului să influențeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative.

Așa cum a arătat și în acțiune (ca și în concluziile scrise), proiectele de hotărâri ale CLO Lipova pentru însușirea/aprobarea PUZ-ului au fost îndeplinite în exercitarea obligațiilor sale legale prevăzute la art. 63 alin. (5) lit. f) din Legea nr. 215/2001 exclusiv în competența primarului, acesta fiind cel care asigură elaborarea planurilor urbanistice prevăzute de lege, le supune aprobării consiliului local și acționează pentru respectarea prevederilor acestora.

Hotărârea cu privire la planul urbanistic zonal aparține consiliului local, acesta fiind singurul act care produce efecte juridice iar potrivit art. 27 indice 1 din Legea nr. 350/2001 sunt, de asemenea, de competența primarului, anumite atribuții în domeniul urbanismului, legea neprevăzând posibilitatea delegării acestora.

Primarul nu numai că este obligat să promoveze spre aprobarea consiliului local documentațiile de urbanism complete ci are în acest scop și un termen imperativ prevăzut de lege.

Prin urmare, recurentul reclamant susține că trebuie înlăturată ca fiind contrară legii afirmația pârâtei, preluată necritic de instanța fondului, în sensul că inițiativa proiectelor ar fi putut aparține viceprimarului sau unui consilier.

Participarea recurentului la ședințele consiliului local din 28 mai și 27 iunie 2013 este o îndeplinire a obligației primarului de a participa la lucrările consiliului local, atunci când el a convocat ședința, deoarece, potrivit art. 43 alin. (1) din L. nr. 215/2001, aprobarea ordinii de zi se face la propunerea celui care a convocat întrunirea.

Pe de altă parte, recurentul arată că ordinea de zi a fost, în ambele ședințe, vastă și a cuprins și alte planuri urbanistice zonale, iar participarea nu implică nici conducerea ședinței (care se face de către un consilier desemnat de consiliu) și nici exercitarea votului deoarece primarul nu are drept de vot.

Nu s-a făcut nicio probă că aceste atribuții prevăzute de lege ar fi fost îndeplinite fără temeiuri obiective sau în urmărirea unor interese personale de natură patrimonială.

Dimpotrivă, recurentul susține că a dovedit (prin avizul emis de Consiliul Județean Arad) că documentația de urbanism a firmei în cauză a făcut obiectul unui proiect de hotărâre a consiliului local doar după ce aceasta a obținut toate avizele necesare și nu a fost implicat în niciun fel în realizarea acelei documentații tehnice.

De aceea, nici acest element constitutiv al conflictului de interese nu este întrunit în speță.

Instanța de fond a încălcat și a interpretat greșit normele generale de drept material care definesc conflictul de interese, prevăzute la art. 70 din Legea nr. 161/2003 și a pronunțat o soluție contrară acestora, susține recurentul reclamant, în primul rând prin aceea că judecătorul fondului a omis să analizeze dacă sunt întrunite elementele constitutive ale conflictului de interese, definite de normele speciale ale art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 și art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004, aplicabile primarilor și altor aleși locali.

În acest sens, recurentul reclamant arată că art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 interzice primarilor să emită un act administrativ, să încheie un act juridic ori să emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care ar produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I.

Potrivit art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru orice persoană fizică sau juridică cu care au o relație de angajament, indiferent de natura acesteia.

Arată recurentul reclamant că reglementările anterior menționate au atât elemente comune dar și unele specifice, care le deosebesc, analiză ce nu a fost realizată nici în cuprinsul raportului de evaluare și nici în cuprinsul sentinței.

În esență, recurentul reclamant consideră că dispozițiile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 presupun încheierea uni act de genul celor expres prevăzute și dovada faptului că primarul sau viceprimarul are certitudinea folosului material generat de emiterea actului juridic în timp ce dispozițiile art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004 se referă, în realitate, numai la aleșii locali care fac parte dintr-o autoritate publică colegială, ale cărei decizii se iau prin participarea membrilor săi la vot.

Cât timp primarul este o autoritate uninominală și nu colegială, este evident că dispozițiile art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004 nu-i sunt aplicabile pentru acest motiv și, suplimentar, recurentul reclamant susține că nu există nici condiția relației de angajament, contractul de superficie analizat de pârâtă neputând fi considerat ca fiind un astfel de act, reprezentând doar o modalitate de valorificare a unui atribut al dreptului de proprietate.

În ceea ce privește conflictul de interese, așa cum este reglementat prin dispozițiile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, recurentul reclamant susține că în speță lipsește condiția emiterii unuia din actele prevăzute de lege, întrucât cele două proiecte de hotărâri nu se pot încadra în niciuna din categoriile enunțate de legiuitor.

Reluând argumentația pe marginea prevederilor Legii nr. 350/2001, recurentul reclamant arată că a întocmit proiectele de hotărâri în virtutea obligațiilor sale legale iar singurul act care produce efecte este hotărârea consiliului local, act ce nu cade în competența primarului.

Față de toate aceste considerente, recurentul reclamant solicită admiterea recursului său, casarea hotărârii atacate și rejudecarea cauzei, cu consecința admiterii acțiunii sale.

II Soluția Înaltei Curți

Examinând sentința civilă criticată din perspectiva motivelor de casare invocate de recurentul reclamant, Înalta Curte, cu majoritate, constată că recursul este nefondat, urmând a fi respins în consecință.

Astfel cum rezultă din cele mai sus arătate, recurentul reclamant a criticat legalitatea Sentinței civile nr. 315 din 28 noiembrie 2016, considerând că hotărârea este afectată de motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 6) și 8) C. proc. civ., constatând instanța de control judiciar că argumentele invocate în susținerea ambelor motive de recurs se întrepătrund, ceea ce impune analiza grupată a acestora și o sintetizare prealabilă a circumstanțelor cauzei de față.

În esență, Înalta Curte constată că recurentul reclamant a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune vizând anularea raportului de evaluare nr. x/18 martie 2016, act prin care intimata Agenția Națională de Integritate a constatat faptul că recurentul reclamant s-a aflat în conflict de interese, prin încălcarea dispozițiilor art. 70, art. 71 și art. 76 din Legea nr. 161/2003 și art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004.

În fapt, a reținut intimata pârâtă că reclamantul, în calitate de primar, a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese prin aceea că a inițiat proiectele de hotărâre ce au stat la baza adoptării a două hotărâri ale Consiliului Local Lipova de aprobare a unor planuri urbanistice zonale, a întocmit expunerea de motive aferentă celor două proiecte de hotărâri și a înaintat proiectele Consiliului Local Lipova, beneficiar al acestor documentații de urbanism fiind SC B. SRL, societate cu care reclamantul avea raporturi de ordin contractual.

Anterior inițierii și promovării celor două proiecte de hotărâri, reclamantul, alături de soția sa, a încheiat un contract de superficie cu SC B. SRL, în temeiul căruia a constituit, în favoarea societății comerciale, contra cost, un drept de superficie pentru mai multe imobile, în vederea edificării și exploatării de către societate a unui parc solar, inclusiv a stațiilor de comutare, măsurare și transformare precum și orice alte instalații de transformare și evacuare a energiei, necesare pentru generarea energiei electrice utilizând energia solară ca energie primară.

Reclamantul a contestat legalitatea raportului de evaluare, acțiunea sa fiind respinsă ca fiind neîntemeiată, prin Sentința civilă nr. 315 din 28 noiembrie 2016, pentru motivele menționate în considerentele hotărârii.

O primă critică formulată de recurentul reclamant la adresa legalității sentinței civile atacate este grefată pe incidența dispozițiilor art. 488 pct. 6) C. proc. civ. și vizează faptul că hotărârea criticată este nemotivată, întrucât nu arată care sunt motivele și probele care să susțină existența unei influențe în îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi reveneau reclamantului în domeniul urbanismului, critică nefondată, apreciază instanța de control judiciar, devreme ce instanța fondului a subliniat faptul că, pentru existența conflictului de interese nu este necesar a se dovedi efectiv lipsa de obiectivitate a funcționarului ci doar potențialitatea unei atare împrejurări.

În aceeași ordine de idei, recurentul susține că hotărârea atacată cuprinde elemente străine de natura cauzei, apreciind judecătorul fondului că reclamantul s-a implicat în întocmirea documentației de urbanism fără ca nici măcar pârâta să susțină o atare ipoteză, critică ce nu poate avea consecința casării hotărârii, apreciază instanța de control judiciar, întrucât ceea ce a reținut judecătorul fondului nu este întocmirea efectivă a documentațiilor de urbanism de către reclamant ci inițierea și promovarea proiectelor de hotărâre în analiză.

În fine, critica reclamantului privind neanalizarea de către instanța fondului a elementelor constitutive concrete ale conflictului de interese urmează a fi dezlegată prin raportare la verificarea modalității de aplicare a normelor de drept material incidente cauzei, alături de celelalte aspecte dezvoltate de recurentul reclamant pe marginea incidenței dispozițiilor art. 488 pct. 8) C. proc. civ.

Verificând legalitatea hotărârii primei instanțe din această perspectivă, Înalta Curte constată că soluția de respingere a acțiunii reclamantului reflectă o corectă aplicare a dispozițiilor art. art. 70, art. 71 și art. 76 din Legea nr. 161/2003 și art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004.

Astfel cum s-a arătat mai sus, ceea ce intimata Agenția Națională de Integritate a imputat recurentului reclamant, este faptul că acesta a inițiat și promovat proiectele a două hotărâri vizând aprobarea unor planuri urbanistice zonale în beneficiul unei societăți comerciale cu care recurentul reclamant avea o relație de angajament, rezultată din încheierea unui contract.

Deși recurentul reclamant contestă, în primul rând, existența unui interes de ordin patrimonial în legătură cu exercitarea atribuțiilor reglementate de Legea nr. 350/2001, Înalta Curte constată că prezumția este evidentă această condiție, din coroborarea următoarelor împrejurări:

Rezultă din cuprinsul contractului privind constituirea unui drept de superficie încheiat la 14 decembrie 2012 faptul că recurentul reclamant s-a obligat să constituie, în favoarea societății B. SRL un drept de superficie pentru mai multe suprafețe de teren arabil, descrise în contract, menționându-se explicit faptul că superficiarul este interesat de valorificarea terenului având în vedere amplasamentul său și potențialul său energetic solar și în acest scop intenționează să proiecteze și să opereze pe teren un parc solar.

Totodată, se menționează în cuprinsul contractului că recurentul reclamant, în calitate de coproprietar, este interesat, în egală măsură, să constituie cu titlu oneros un drept de superficie asupra terenurilor în favoarea superficiarului în vederea realizării parcului solar.

Prin urmare, constată Înalta Curte că ambele părți ale contractului de superficie cunoșteau scopul folosirii terenurilor aflate în coproprietatea recurentului reclamant și anume dezvoltarea, de către superficiar a unui Parc Solar.

Contractul în analiză este unul cu titlu oneros, superficiarul obligându-se să achite proprietarului prețul menționat la art. 5 și în condițiile contractuale asumate, prevăzându-se că, în schimbul drepturilor constituite în baza contractului, superficiarul va datora și va plăti proprietarului un preț anual ce nu poate fi mai mic de 10.200 Euro anual(suma anuală minimă garantată la care proprietarul va fi îndreptățit pe durata contractului, indiferent de numărul de panouri solare montate pe teren și de cantitatea de energie produsă.

Durata contractului este de 20 ani de la data încheierii sale, însă, este relevantă a fi subliniată clauza de la art. 3.4, potrivit căreia superficiarul va verifica în primul an contractual fiabilitatea și rentabilitatea edificării și exploatării parcului solar pe teren din punct de vedere legal, comercial și tehnic iar în situația în care verificările respective conduc la rezultate nesatisfăcătoare pentru superficiar(ceea ce este lăsat la aprecierea exclusivă și discreționară a acestuia), superficiarul este îndreptățit să denunțe unilateral contractul printr-o simplă notificare scrisă în acest sens transmisă proprietarului în interiorul primului an contractual.

În egală măsură, părțile au convenit, la art. 10.3, că superficiarul poate denunța unilateral contractul, cu un preaviz de 60 zile, în baza unei notificări scrise trimise proprietarului, în situația neobținerii, de către superficiar, a tuturor autorizațiilor, permiselor, licențelor, acordurilor precum și a altor documente necesare pentru realizarea completă și punerea în funcțiune a parcului solar.

Raportat la contractul în analiză, Înalta Curte constată că ambele părți au realizat, la data încheierii convenției, necesitatea elaborării unei documentații de urbanism de genul planului urbanistic zonal, dat fiind scopul declarat al încheierii contractului și dispozițiile art. 47 alin. (3) din Legea nr. 350/2001.

Părțile, prin clauzele inserate la punctele 3.4 și 10.3 au prevăzut, în favoarea superficiarului, dreptul de a denunța unilateral contractul, în situația în care superficiarul nu obține toate documentele necesare realizării și punerii în funcțiune a parcului solar, astfel că interesul recurentului-reclamant, în calitate de proprietar creditor al prețului superficiei a fost unul cât se poate de concret cu prilejul inițierii și promovării proiectelor de hotărâri în vederea aprobării planurilor urbanistice zonale, de vreme ce fără acestea superficiarul devenea îndreptățit să denunțe unilateral contractul de superficie.

Ca atare, condiția existenței unui interes privat de natură patrimonială cu prilejul exercitării atribuțiilor conferite de Legea nr. 350/2001 pentru inițierea și promovarea documentațiilor de urbanism în favoarea SC RTI SRL, în sensul art. 70 din Legea nr. 161/2003 este mai mult decât justificată, atât în persoana recurentului reclamant dar și pentru societatea amintită, cu care recurentul reclamant se află în relația de angajament prevăzută de art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004.

Tot sub acest aspect trebuie subliniat faptul că rezilierea ulterioară a contractului de superficie nu are nicio relevanță în privința conflictului de interese, a cărui existență se apreciază prin raportare la contextul exercitării atribuțiilor alesului local căruia i se impută încălcarea regimului conflictului de interese și nu prin raportare la împrejurări ulterioare.

Referitor la atribuțiile exercitate de recurentul reclamant pe marginea aprobării documentațiilor de urbanism în favoarea SC RTI SRL, o primă critică a recurentului reclamant tinde la a demonstra faptul că inițierea și promovarea documentațiilor de urbanism constituie o obligație pură și simplă a primarului, ce nu poate fi delegată altei persoane.

Criticile recurentului nu pot fi primite, fiind de subliniat faptul că primul garant al respectării legii în privința documentațiilor de urbanism este primarul, și o atare concluzie rezultă fără echivoc din cuprinsul prevederilor art. 27 indice 1 din Legea nr. 350/2001, potrivit cărora primarul asigură elaborarea planurilor urbanistice aflate în competența autorităților publice locale, în conformitate cu prevederile legii.

În aceeași ordine de idei, trebuie subliniat faptul că obligația de a înainta consiliului local proiectul de hotărâre privind documentația de urbanism nu este una necondiționată și de ordin pur formal, rezultând, din cuprinsul prevederilor art. 56 alin. (6) din Legea nr. 350/2001, citate chiar de către recurentul reclamant, că numai documentațiile de amenajare a teritoriului sau de urbanism, elaborate conform legislației în vigoare, care au avizele și acordurile prevăzute de lege și solicitate prin certificatul de urbanism, precum și tarifele de exercitare a dreptului de semnătură achitate pentru specialiștii care au elaborat documentațiile, se promovează de către primar, în vederea aprobării prin hotărâre a consiliului local/Consiliului General al Municipiului București, pe baza referatului de specialitate al arhitectului-șef în termen de maximum 30 de zile de la data înregistrării documentației complete la registratura primăriei.

Prin urmare, anterior promovării proiectului de hotărâre, primarul are obligația de verificare a conformității documentației de urbanism cu prevederile legale, urmând a înainta proiectul de hotărâre numai atunci când sunt îndeplinite toate condițiile prevăzute de lege pentru documentația de urbanism în discuție, context în care argumentația recurentului-reclamant, prin care tinde a demonstra că obligația prevăzută de art. 56 alin. (6) din Legea nr. 350/2001 ar fi una de ordin pur formal, nu poate fi primită.

Prin urmare, în condițiile în care competența de elaborare a documentațiilor de urbanism de tip PUG, PUZ sau PUD este partajată prin lege între autoritatea executivă și cea deliberativă a administrației publice locale, este lipsită de relevanță împrejurarea că hotărârile de aprobare a unor atare documentații se adoptă de consiliile locale și nu de către autoritatea executivă, întrucât fără parcurgerea filtrului de oportunitate și legalitate, lăsat de legiuitor la latitudinea autorității executive, proiectul de hotărâre nu ajunge în faza dezbaterii la nivelul ultimei autorități decizionale.

Or, așa cum se va arăta în continuare, conflictul de interese se naște, în privința aleșilor locali și atunci când aceștia participă cu un rol determinant la un proces decizional în privința unui act administrativ, fără a avea calitatea de unic emitent al acelui act.

Lipsită de suport și relevanță este și afirmația recurentului-pârât, în sensul că atribuțiile specifice primarului în procedura de elaborare a documentațiilor de urbanism nu pot face obiectul unei delegări, fiind de observat faptul că nicăieri în cuprinsul Legii nr. 350/2001 nu este stipulată imposibilitatea exercitării, de către viceprimar, a atribuțiilor specifice inițierii și promovării documentațiilor de urbanism sau a altor atribuții, atunci când primarul se află în imposibilitate de a o face, pentru a evita astfel un conflict de interese. În lipsa unei dispoziții de asemenea natură, prevederile Legii nr. 350/2001 trebuie coroborate cu cele ale art. 57 alin. (2) din Legea nr. 215/2001.

În ceea ce privește pretinsa imprecizie a raportului de evaluare cu referire la temeiul juridic al conflictului de interese reținut, Înalta Curte constată că recurentul reclamant promovează o falsă distincție între dispozițiile art. 76 din Legea nr. 161/2003 și art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004, ipotezele prevăzute de cele două articole nefiind antagonice ci complementare, după cum se va arăta în continuare.

Potrivit prevederilor art. 76 din Legea nr. 161/2003, primarii și viceprimarii, primarul general și viceprimarii municipiului București sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I.

Aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru orice persoană fizică sau juridică cu care au o relație de angajament, indiferent de natura acestuia, prevede art. 75 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 393/2004.

Recurentul reclamant a susținut că art. 75 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 393/2004 se referă exclusiv la situația aleșilor care fac parte dintr-o autoritate colegială, condiție care nu rezultă din textul actului normativ și nici nu poate fi dedusă ca atare din utilizarea sintagmei "o decizie a autorității publice din care fac parte", pentru că, în realitate, o atare sintagmă este utilizată de legiuitor pentru a da un sens cât mai cuprinzător ipotezei legale, împiedicând astfel angajarea alesului local nu numai în procedura efectivă de emitere a unui act ci și în procedura de adoptare a formelor prealabile, concomitente sau ulterioare(avize, acorduri, confirmări), atunci când acestea condiționează legalitatea actului denumit generic de legiuitor ca fiind "decizia".

O primă observație ce se cuvine a fi făcută este aceea că însuși legiuitorul a lămurit conținutul noțiunii de aleși locali, prin aceasta înțelegându-se, potrivit dispozițiilor art. 2 alin1 din Legea 393/2004, consilierii locali și consilierii județeni, primarii, primarul general al municipiului București, viceprimarii, președinții și vicepreședinții consiliilor județene. Este asimilat aleșilor locali și delegatul sătesc.

Argumentele recurentului reclamant, în sensul că art. 75 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 393/2004 s-ar referi numai la aleșii locali ce fac parte din autorități colegiale nu și la primari nu pot fi primite și din alt punct de vedere, cât timp singura categorie de aleși locali ce fac parte din autorități colegiale, prevăzută de Legea nr. 393/2004 este cea a consilierilor locali sau județeni, or, principala formă de activitate a consiliilor locale sau județene este hotărârea și nu decizia.

Ca atare, îmbrățișarea punctului de vedere al recurentului reclamant ar conduce la acreditarea ideii că aleșii locali pot vota în interes personal, atunci când consiliul adoptă hotărâri și nu emite decizii, pentru că nu se pot afla, prin ipoteză, în câmpul de aplicare al art. 75 din Legea nr. 393/2004, punct de vedere inadmisibil în mod flagrant.

În fine, relația de angajament, la care face referire 75 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 393/2004, nu presupune neapărat și un raport de subordonare, cum greșit apreciază recurentul reclamant, legiuitorul având în vedere sensul larg al noțiunii, respectiv existența unui raport obligațional, indiferent de natura acestuia, după cum precizează explicit art. 75 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 393/2004.

Trimiterea făcută de intimata pârâtă la dispozițiile art. 75 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 393/2004, concomitent cu reținerea dispozițiilor art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, nu constituie o dovadă a impreciziei raportului de evaluare pe marginea temeiului juridic al conflictului de interese, întrucât, în realitate, ambele ipoteze prevăzute de cele două articole sunt incidente în speță.

Așa cum s-a arătat mai sus, existența interesul patrimonial vizat atât de art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 dar și de art. 75 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 393/2004 este justificată și în mod nemijlocit în persoana recurentului reclamant, acesta fiind interesat deopotrivă în mod direct pentru aprobarea Planurilor Urbanistice Zonale, fiind creditorul unui preț al superficiei față de societatea SC RTI SRL, societate ce și-a rezervat dreptul de denunțare unilaterală în cazul neobținerii tuturor actelor necesare(inclusiv documentațiile de urbanism), cu consecința încetării plății prețului superficiei către recurentul reclamant.

Nefondate sunt și argumentele recurentului reclamant, în sensul că nu a emis niciunul din actele prevăzute de art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 pentru a se putea reține conflictul de interese(act administrativ, act juridic sau dispoziție), după cum se va arăta în continuare.

Așa cum s-a arătat mai sus, existența conflictului de interese a fost apreciată atât din perspectiva dispozițiilor art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 cât și din cea a art. 75 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 393/2004.

Dacă prevederile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 instituie o categorie oarecum restrânsă a actelor în raport de care se poate reține încălcarea regimului conflictelor de interese(acte administrative, acte juridice sau dispoziții), reglementarea reprezentată de prevederile art. 75 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 393/2004 este mult mai largă, legiuitorul sancționând situația în care alesul local participă la luarea unei decizii, fără a mai condiționa forma de participare concretă a alesului local la luarea acestei decizii, context în care, inițierea, întocmirea expunerii de motive și promovarea proiectelor de hotărâre în vederea adoptării celor două documentații de urbanism analizate în cauză sunt suficiente pentru a se reține existența conflictului de interese, procesul decizional, după cum s-a reținut anterior în cazul adoptării PUZ fiind unul complex, derulat atât la nivelul instituției primarului cât și la nivelul consiliului local.

Cu toate acestea, și în raport de cea mai restrictivă interpretare a prevederilor art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 se va reține conflictul de interese în persoana recurentului reclamant, prin aceea că a emis dispoziția de convocare a consiliului local în vederea analizării documentației de urbanism privind pe SC RTI SRL, partener contractual la acel moment cu recurentul reclamant.

Față de aceste considerente, Înalta Curte constată nefondată critica recurentului reclamant la adresa sentinței civile atacate, urmând a respinge în consecință recursul de față.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Cu majoritate,

Respinge recursul formulat de A. împotriva Sentinței nr. 315 din 28 noiembrie 2016 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 6 iunie 2019.

Opinie separată

În dezacord cu opinia majoritară, am considerat că soluția legală care se impunea a fi dată în cauză, era aceea de admitere a recursului reclamantului A., casarea hotărârii atacate, și rejudecând cauza să fie admisă acțiunea reclamantului cu consecința anulării raportului de evaluare nr. x/18 martie 2016 emis de Agenția Națională de Integritate.

Divergența de opinie a plecat de la aplicabilitatea în cauză a dispozițiilor art. 70 din Legea nr. 162/2003, precum și de la întinderea interpretării dispozițiilor art. 76 din același act normativ.

Este necontestată în cauză starea de fapt reținută de inspectorii intimatei, respectiv că reclamantul recurent, în calitate de Primar al Orașului Lipova, a inițiat proiectele de hotărâre care au stat la baza adoptării H.C.L. nr. 91/28 mai 2013 și H.C.L. nr. 124/27 iunie 2016, privind însușirea și, respectiv, adoptarea PUZ-ului "Parc fotovoltaic cu putere instalată mai mică de 5,5 MW și lucrări anexe: Racord electric la S.E.N., împrejmuire și drum de acces", având ca beneficiar societatea B. SRL, cu care reclamantul avea o relație de angajament și de la care urma să obțină venituri, potrivit contractului din data de 14 decembrie 2012, privind constituirea unui drept de superficie de către proprietarul reclamant în favoarea acestei societăți.

Art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu poate fi considerat că reglementează un caz de conflict de interese, pentru că norma în discuție conține o definiție generală a acestei situații juridice, care alături de principiile reglementate de art. 71 din același act normativ, este menit să configureze cadrul general de implementare a acestei sancțiuni administrative.

Situațiile la care se referă această normă, se regăsesc în reglementările speciale ale conflictului de interese pentru diferite categorii de demnitari sau funcționari publici, funcție de specificul activității fiecăruia, identificate la art. 72, 76 și 79 din Legea nr. 161/2003.

A considera că art. 70 din Legea nr. 161/2003 este într-adevăr un caz particular de conflict de interese, cum încearcă a acredita judecătorul fondului, ar duce la situații absurde, fiind suficientă stabilirea existenței unui interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin demnitarului sau funcționarului public potrivit Constituției și altor acte normative. Astfel, situațiile juridice în care subiecții normei s-ar încadra în ipoteza normei ar fi extrem de variată și de largă, iar celelalte reglementări speciale ale diferitelor forme de conflict de interese ar deveni inutile. Pe de altă parte, s-ar ridica dificultăți importante în planul predictibilității acestei norme, destinatarul normei fiind în imposibilitatea de a identifica conduita de urmat în raport de prescripțiile legale impuse, pentru că sunt dificil de distins situațiile în care o persoană nu acționează dintr-un interes.

Prin comparație, această abordare interpretativă este similară cu cea în care o faptă nu întrunește condițiile de tipicitate a unei infracțiuni speciale, însă se reține că este totuși a infracțiune prin raportare la definiția generală a acesteia.

Așa fiind, se impunea a se aprecia că reclamantului recurent i se impută prin raportul de evaluare contestat în prezenta cauză conflictul de interese reglementat de art. 76 din Legea nr. 161/2003, potrivit căruia "Primarii și viceprimarii, primarul general și viceprimarii municipiului București sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I".

Acest caz special de conflict de interese, aplicabil exclusiv primarilor și viceprimarilor localităților din România, intervine numai în situația în care primarul emite un act administrativ sau alt act juridic, care intră în competențele sale, iar prin efectele sale produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul și ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor.

Aceasta pentru că situațiile legale de conflict de interese și incompatibilitățile constituie limitări ale capacității de exercițiu ale destinatarilor normelor care le reglementează, veritabile restrângeri de drepturi, cu sancțiuni administrative corespunzătoare în caz de neconformare, astfel că în interpretarea acestor norme juridice este interzisă analogia, conform art. 10 C. civ.

Procedând la o interpretare restrictivă corespunzătoare a dispozițiilor art. 76 din Legea nr. 161/2003, conform prescripțiilor normei anterior menționate, nu se poate considera decât că, situația de conflict de interese există doar în cazurile expres și limitativ prevăzute de lege, respectiv când reclamantul în calitate de primar ar emite un act administrativ, ar încheia un act juridic ori ar emite o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I.

Enumerarea acestor modalități alternative de realizare este firească, legiuitorul referindu-se în exclusivitate la actele juridice cu caracter administrativ, care intră în competența legală a autorității publice vizate de ipoteza normei analizate, apte de a produce efecte juridice prin ele însele, scopul încheierii sau emiterii lor fiind realizarea unui folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I, afectând prin conduita asumată principiile care trebuiau să guverneze exercițiul funcției îndeplinite astfel, respectiv imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public.

Or, în cauză conduita reclamantului nu se înscrie în ipoteza normei reglementată de art. 76, în interpretarea preconizată, acesta fiind numai inițiatorul unor hotărâri de consiliu local, săvârșind numai operațiuni administrative prealabile, inapte prin ele însele să producă efecte juridice, cu atât mai puțin a produce un folos reclamantului, soției sau rudelor sale. Adoptarea hotărârii de consiliu local în forma dată de inițiator, este fără relevanță juridică din perspectiva aplicabilității normei în discuție, pentru că acest act administrativ intră în competențele altei autorități publice locale și în consecință nu se poate valida cerința legii ca actul să fie emis de persoana evaluată.

Prin urmare, am considerat, din perspectiva interpretării date, că reclamantul nu s-a aflat în conflict de interese prin inițierea unor proiecte de hotărâri de consiliu local, iar neîncadrarea acestei conduite în ipoteza normei prevăzute de art. 76, nu face aplicabilă norma prevăzută de art. 70 din Legea nr. 161/2003, ca dispoziție legală salvatoare în toate situațiile pentru intimata Agenția Națională de Integritate, în care o situație de conflict de interese concretă prezintă fisuri juridice.

GGC - CL