ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4646/2018

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2016, reclamantul Municipiul Calafat prin Primar, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Autoritatea de Management pentru Programul Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013, a solicitat obligarea pârâtului la plata sumei de 654.551,99 RON, reprezentând suma finală de plată, calculată conform Contractului de finanțare nerambursabilă nr. 84 din 1 aprilie 2014, din cadrul Programului Operațional pentru pescuit 2007 - 2013.

Soluția instanței de fond Prin Sentința nr. 95 din 9 februarie 2017, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a respins, ca inadmisibilă, acțiunea formulată de reclamantul Municipiul Calafat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional pentru Pescuit. Pentru a dispune astfel, prima instanță a avut în vedere următoarele: Municipiul Calafat a solicitat sprijin financiar nerambursabil din Fondul European de Pescuit, prin Programul Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013, în cadrul Axei prioritare nr. 4 - Dezvoltarea durabilă a zonelor pescărești, pentru realizarea proiectului cu titlul: "Activități de protecția mediului în zona Turtoaie, în vederea favorizării dezvoltării habitatelor" fiind încheiat Contractul de finanțare nerambursabilă nr. 84 din 1 aprilie 2014, cu o durată de implementare de 16 luni, respectiv până la data de 31 iulie 2015. Valoarea finanțării nerambursabile din cadrul contractului de finanțare este de 1.309.104,00 RON, iar din evidențele Compartimentului declarații cheltuieli din cadrul DGP AMPOPAM rezultă că beneficiarul a primit plăți în valoare de 654.551,99 RON, sumă ce reprezintă avans în cadrul contractului menționat. Ulterior au fost încheiate Actele adiționale nr. x din 20 august 2014 și respectiv nr. y din 27 februarie 2015. Conform corespondenței depusă la dosarul cauzei (fila x și urm.) respectiv Notificările nr. x din 25 august 2015 a CRPOP Dolj, nr. 293760 din 27 august 2015, beneficiarul reclamant a fost înștiințat cu privire la expirarea perioadei de implementare a contractului și respectiv a lipsei cererii de rambursare diferență de fonduri nerambursabile alocate. Prin cererea de rambursare finală nr. 4831 formulată și înregistrată la data de 28 octombrie 2015 reclamantul a solicitat aprobarea la plată a diferenței de 654.551,99 RON, în considerarea faptului că investiția a fost realizată. Astfel cum rezultă din Lista de verificare administrativă a cererii de rambursare înregistrată sub nr. x din 29 octombrie 2010 întocmită de MADR - DGP - AMPOP s-a reținut în concluziile verificării, că cererea de rambursare este neconformă, fiind depusă în afara perioadei de implementare a contractului de finanțare nerambursabilă nr. 84 (1 aprilie 2014 - 31 iulie 2015). Prin Adresa nr. x din 10 noiembrie 2015 emisă de MADR - DGP - AMPOP i s-a comunicat beneficiarului faptul că durata de execuție a contractului de finanțare a expirat și că este necesară organizarea unei întâlniri de conciliere la data de 12 noiembrie 2015, conform prevederilor art. 11 din Anexa I la Contractul de finanțare, fiind necesară totodată și restituirea avansului. Adresa a fost însoțită de Lista de evidență plăți Primăria mun. Calafat din care rezultă că ambele cereri de rambursare formulate de reclamant și înregistrate sub nr. x din 30 septembrie 2014 și respectiv nr. 2/4831 din 28 octombrie 2015 au fost respinse administrativ. Urmare a acestei notificări, reclamantul a solicitat prin Cererea nr. x din 12 noiembrie 2015 amânarea concilierii din data de 12 noiembrie 2015 la lata de 17 noiembrie 2015. Conform Minutei întâlnirii de conciliere din data de 17 noiembrie 2015 beneficiarul a solicitat repunerea în termen a contractului, arătând că a formulat cererea de rambursare în termenul contractual, prin prisma art. 11.4 din contract iar restituirea avansului nu este posibilă întrucât contractul de finanțare este unul cu executare succesivă, restituirea prestațiilor neputându-se solicita. În acest context, Curtea va analiza cu precădere excepția inadmisibilității acțiunii în pretenții, excepție invocată de pârât prin întâmpinare și va constata că reclamantul s-a adresat instanței de contencios administrativ cu solicitarea directă de a obliga pârâtul la plata diferenței finanțării nerambursabile obținută în baza Contractului de finanțare nr. x din 1 aprilie 2014, fără a contesta soluția de respingere ca neconformă a Cererii de rambursare finală nr. 2/4831 din 28 octombrie 2015. Astfel, așa cum rezultă din cele expuse anterior, pârâtul a constatat, la data de 29 octombrie 2015 că cererea de rambursare finală este neconformă, prin prisma faptului că a fost formulată ulterior expirării perioadei de implementare a Contractului de finanțare nr. x/2014, contract care avea ca termen final data de 31 iulie 2015, în condițiile în care nu s-a solicitat modificarea contractului sub acest aspect. Nu poate fi reținută susținerea reclamantului potrivit căreia, până la data formulării acțiunii, cererea sa de rambursare finală nu a fost soluționată întrucât, pe de o parte, astfel cum rezultă din probatoriul administrat, acesta a fost notificat cu privire la expirarea perioadei în care putea depune cererea de plată iar pe de altă parte, la întâlnirea de conciliere din data de 17 noiembrie 2015, conform minutei întocmite, a fost dezbătut în mod expres acest aspect, reclamantul arătând că a respectat termenul de depunere iar în subsidiar, solicitând repunerea în termen. Așadar, cel mai târziu de la data de 17 noiembrie 2015 reclamantului i s-a adus la cunoștință soluția de respingere ca neconformă a cererii de rambursare finală așa încât de la acea dată ar fi trebuit să uzeze de procedura administrativă prealabilă și ulterior contencioasă pentru a o contesta. Adresându-se instanței de contencios administrativ cu o acțiune în pretenții având ca obiect plata sumei solicitată prin cererea de rambursare finală fără ca anterior să fi contestat modul de soluționare a cererii, reclamantul a promovat o acțiune inadmisibilă, începând să eludeze dispozițiile imperative ale L.C.A. nr. 554/2004 dar și clauzele contractuale conținute în Contractul de finanțare nr. x/2014. De altfel, chiar și având în vedere premisa refuzului soluționării cererii de rambursare, așa cum este susținută de reclamant, obiectul acțiunii în justiție ar fi trebuit să se circumscrie obligației de a face, respectiv de a soluționa respectiva cerere, instanța de contencios neputând analiza direct pretențiile reclamantului fără ca în prealabil autoritatea contractantă să fi analizat și să fi răspuns solicitării acestuia.

Cererea de recurs Împotriva Sentinței nr. 95 din 9 februarie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul Municipiul Calafat, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din noul C. proc. civ. În fapt prin sentința menționată, a fost respinsă cererea de chemare în judecată, formulată de recurenta - reclamantă Municipiul Calafat, ca fiind inadmisibilă. Din punct de vedere al temeiniciei și legalității, consideră hotărârea pronunțată de către Curtea de Apel Craiova, ca fiind netemeinică și nelegală, motivele de casare fiind cele prevăzute de art. 488 alin. (1), pct. 8 din C. proc. civ., respectiv instanța nu a identificat, interpretat și aplicat corect normele de drept material incidente situației de fapt deduse judecații. Astfel, conform prevederilor art. 7, alin. (6), lit. c) din Legea nr. 554/2004, plângerea prealabilă în cazul acțiunilor care au ca obiect contracte administrative trebuie făcută în termen de 6 luni, care va incepe sa curgă, de la data încălcării obligațiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de executarea contractului. Data de referință de la care incepe sa curgă termenul de 6 luni prevăzut de art. 7, alin. (6), lit. c) din Legea nr. 554/2004 este data de 13 noiembrie 2015, când prin adresa înregistrată la registratura recurentei, reclamanta a fost înștiințată de faptul că intimata-pârâtă Autoritatea de Management pentru Programul Operațional pentru Pescuit a dispus unilateral încetarea Contractului de finanțare nerambursabilă nr. 84 din 1 aprilie 2014, încheiat intre Primăria Municipiului Calafat și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Autoritatea de Management pentru Programul Operațional pentru Pescuit în calitate de autoritate contractanta, solicitându-i-se totodată restituirea avansului primit, în sumă de 654.551,99 RON. Ba mai mult, pârâta a formulat răspuns cu privire la cererea de rambursare 2, însoțită de documentația aferentă, abia la data de 10 mai 2016, prin adresa nr. x, care reprezintă în același timp și răspunsul la plângerea prealabila formulată de recurenta-reclamanta. Față de aceasta, consideră ca plângerea prealabilă a fost formulată în termenul legal prevăzut de art. 7 alin. (6), lit. c) din Legea nr. 554/2004, respectiv la data de 19 aprilie 2016 și comunicată pârâtei-intimate prin scrisoare recomandata la data de 21 aprilie 2016.

Apărările formulate în cauză. Intimatul-pârât nu a depus întâmpinare însă, prin concluziile scrise, înregistrate la 3.12.2018, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate.

Procedura de soluționare a recursului Cu privire la examinarea recursului în completul filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) noul C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 30 iulie 2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) noul C. proc. civ. În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 11 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 03 decembrie 2018.

Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului-pârât, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Acțiunea reclamantului Municipiul Calafat are ca obiect refuzul pârâtului Ministerul Agriculturii de a achita diferența de bani aferentă finanțării nerambursabile obținută în baza Contractului de finanțare nr. x din 1 aprilie 2014. S-a reținut că cererea de finanțare avea termen final la 31 iulie 2015, că nu s-a solicitat modificarea termenului contractual și că cererea de rambursare finală era neconformă. Se susține că, cel mai târziu de la data de 17 noiembrie 2015, reclamantului i s-a adus la cunoștință soluția de respingere ca neconformă a cererii de rambursare finală așa încât de la acea dată ar fi trebuit să uzeze de procedura administrativă prealabilă și ulterior contencioasă pentru a o contesta. Adresându-se instanței de contencios administrativ cu o acțiune în pretenții având ca obiect plata sumei solicitată prin cererea de rambursare finală fără ca anterior să fi contestat modul de soluționare a cererii, reclamantul a promovat o acțiune inadmisibilă, arată în esență instanța de fond. În motivarea recursului, reclamantul afirmă că răspunsul cu privire la cererea de rambursare nr. x a fost transmis de pârât la 10 mai 2016, această adresă constituind inclusiv răspuns la plângerea prealabilă. Verificând susținerile de mai sus, Înalta Curte constată că Adresa nr. x din 10 mai 2016 - dosar fond se referă la actul prin care cererea de rambursare a fost declarată neconformă și constituie răspunsul la plângerea prealabilă depusă la f. x, plângere prin care reclamantul susține că autoritatea nu a răspuns cererii de rambursare. Practic, actul prin care s-a respins explicit cererea de rambursare este adresa sus menționată, care constituie răspuns atât la cererea de rambursare cât și la plângerea prealabilă. Înalta Curte reține că procedura prealabilă a fost concepută în dreptul administrativ ca o cale ce poate oferi persoanei vătămate posibilitatea de a obține rezolvarea diferendului prin recunoașterea dreptului sau a interesului legitim vătămat mai rapid, fără mijlocirea instanței, iar nu ca un obstacol în exercitarea dreptului de acces liber la justiție. Legea nr. 554/2004 instituie o procedură administrativă obligatorie, prealabilă sesizării instanței, exercitată sub forma recursului grațios sau ierarhic care constă în aceea că înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ individual, trebuie să solicite autorității publice emitente sau ierarhic superioare revocarea în tot sau în parte a acestuia. Având în vedere că prin cererea de chemare în judecată recurenta-reclamantă solicită ca instanța să constate și să sancționeze refuzul pretins nejustificat de soluționare a cererii de plată pentru ultima tranșă, aferentă unui contract de finanțare nerambursabilă, după ce, în prealabil, înaintase autorității de management adresa înregistrată sub nr. x din 26 aprilie 2016, căreia i s-a răspuns prin Adresa nr. x din 10 mai 2016, se constată că, în mod nejustificat, instanța de fond a sancționat-o pe reclamantă prin admiterea excepției inadmisibilității acțiunii cu consecința respingerii acesteia, reținând că nu a urmat calea administrativă de contestare.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Înalta Curte apreciază că soluția instanței de fond este excesivă și afectează chiar dreptul reclamantei de acces efectiv la justiție, astfel că va fi admis recursul și, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., va fi casată sentința cu trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță de fond.