ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3271/2017

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Constanța, secția contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2013 din data de 22.07.2013, reclamantul A. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea Raportului de evaluare nr. x/03.07.2013 emis de pârâtă.

Prin sentința civilă nr. 4812 din 20.12.2013, Tribunalul Constanța, secția contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale, invocată de pârâtă prin întâmpinare și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Constanța.

Prin sentința civilă nr. 58/CA din 6 aprilie 2015, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a anulat Raportul de evaluare nr. x/03.07.2013 întocmit de Agenția Națională de Integritate, a admis cererea de intervenție accesorie formulată de S.C. Raja S.A. Constanța.

Împotriva sentinței civile nr. 58/CA din 6 aprilie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ.

În motivarea recursului declarat se arată că hotărârea instanței de fond a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

Arată recurenta că raționamentul instanței este bazat pe o interpretare eronată a prevederilor legale incidente.

Astfel, se arată în motivele de recurs, interpretarea dată de prima instanță contrazice flagrant principiul potrivit căruia acolo unde legea interzice mai puțin, implicit interzice și mai mult.

Ar fi de neconceput ca legiuitorul să interzică reprezentarea în adunarea generală a acționarilor a unei societăți de mai mică anvergură, dar să îngăduie, în același timp, reprezentarea în adunarea generală a acționarilor a unei societăți de mai mare importanță.

În opinia recurentei, interpretarea primei instanțe este, astfel, și în mod vădit discriminatorie, fiind de natură a crea un privilegiu inexplicabil pentru o parte a aleșilor locali și sancționând, în schimb, o altă parte a aleșilor locali (care se află într-o situație mai puțin gravă decât cei din prima categorie).

Interpretarea primei instanțe este, prin urmare, contrară scopului urmărit de Legea nr. 161/2003 și, în consecință, recurenta consideră că nu poate fi primită.

Subliniază recurenta că operatorii regionali sunt subordonați unui interes local (în sensul larg al termenului "local"), astfel încât fac parte din categoria mai largă a societăților "comerciale de interes local" (în sensul larg al termenului "local") la care se referă art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

În acest fel, arată recurenta, interpretarea dată de prima instanță nesocotește însuși scopul instituirii regimului incompatibilităților, astfel că, în cauză, soluția primei instanțe este rezultatul încălcării și aplicării greșite a prevederilor ce cârmuiesc materia incompatibilităților, în mod special a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, direct incidente în speță.

Concluzionează recurenta că sentința atacată este rezultatul încălcării art. 174 din Noul C. proc. civ., situație care atrage incidența art. 488 alin. (1) punctul 5 din Noul C. proc. civ., cât și rezultatul încălcării prevederilor de drept material ale art. 87 lit. f) din Legea nr. 161/2003, ceea ce atrage aplicarea art. 488 alin. (1) punctul 8 din Noul C. proc. civ.

Prin Raportul asupra admisibilității în principiu a recursului ce formează obiectul acestei cauze, în urma verificării îndeplinirii condițiilor de admisibilitate prevăzute de dispozițiile art. 486 și ale art. 487 din C. proc. civ. republicat, s-a reținut că cererea de recurs îndeplinește atât cerințele de formă prevăzute la art. 486 alin. (1) lit. a) și c) - e) C. proc. civ., cât și cerințele prevăzute de art. 486 alin. (2) C. proc. civ., că recursul a fost declarat și motivat cu respectarea termenului prevăzut de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrativ, respectiv că este admisibil în principiu.

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din Noul C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 2 februarie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din Noul C. proc. civ.

Părțile nu au formulat puncte de vedere cu privire la raportul întocmit în cauză.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, având în vedere și susținerile părților, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanța de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată.

Analizând cererea de recurs, Înalta Curte apreciază că susținerile recurentei se circumscriu motivului de recurs prevăzut la pct. 8 art. 488 alin. (1) din Noul C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere atunci când "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material".

Înalta Curte apreciază că aceste critici ale recurentei, vizând pretinsa încălcare sau greșita aplicare de către instanța de fond a normelor de drept material, astfel cum au fost formulate, nu sunt întemeiate.

Instanța de fond a fost învestită cu soluționarea acțiunii în anulare a Raportului de evaluare nr. x/3.07.2013, întocmit de către Agenția Națională de Integritate, prin care s-a stabilit că au fost identificate elemente de încălcare a legislației privind regimul incompatibilităților întrucât, concomitent cu funcția de primar al Comunei Pecineaga, județul Constanța, reclamantul a deținut și calitatea de reprezentant al comunei Pecineaga în cadrul Adunării Generale a Acționarilor Societății Comerciale RAJA S.A., fiind încălcate interdicțiile prevăzute de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

Instanța de fond a admis acțiunea reclamantului și a anulat raportul de evaluare întocmit de pârâtă, iar în motivele de recurs este criticată soluția instanței de fond pentru că ar fi dată cu interpretarea eronată a prevederilor legale incidente.

Referitor la cazul de incompatibilitate generat de deținerea simultană a calității de primar al Comunei Pecineaga, județul Constanța și a calității de reprezentant al Comunei Pecineaga în cadrul Adunării Generale a Acționarilor la S.C. RAJA S.A., instanța de fond a reținut următoarele:

Prin actul constitutiv autentificat sub nr. x/2009 și Statutul autentificat sub nr. x/2009 a fost înființată Asociația B.", având printre asociați și Comuna Pecineaga.

Prin HCL Pecineaga nr. 17/11.07.2007 s-a aprobat cumpărarea unui număr de 90 acțiuni de la S.C. RAJA S.A. Constanța, acțiuni cesionate de Consiliul Județean Constanța conform HCJ nr. 74/25.05.2007.

Prin HCL Pecineaga nr. 34/13.11.2008 s-a aprobat participarea Comunei Pecineaga, în calitate de membru fondator, prin Consiliul Local Pecineaga, în cadrul Asociației B. de utilități publice pentru serviciul de alimentare cu apă și de canalizare "Apă-Canal Constanța". Totodată, s-a aprobat asocierea Comunei Pecineaga, prin Consiliul Local Pecineaga, cu unitățile administrativ-teritoriale ale Județului Constanța în cadrul Asociației B. de utilități publice pentru serviciul de alimentare cu apă și de canalizare "Apă-Canal Constanța", persoană juridică de drept român, înființată conform art. 11 și urm. din legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală.

De asemenea, prin HCL Pecineaga nr. 99/20.10.2009 s-a aprobat studiul de oportunitate privind delegarea gestiunii serviciului de alimentare cu apă și canalizare al Comunei Pecineaga.

Conform HCL Pecineaga nr. 17/11.07.2007 reclamantul A. a fost desemnat reprezentant al Comunei Pecineaga în cadrul Adunării Generale a Acționarilor a S.C. RAJA S.A. Constanța.

S.C. RAJA S.A. s-a reorganizat din regie autonomă în societate comercială pe acțiuni prin hotărârea Consiliului Județean Constanța nr. 257/18.10.2006.

Ulterior, prin HCJ Constanța nr. 74/25.05.2007 a avut loc transformarea societății din societate pe acțiuni în operator regional de servicii comunitare de utilități publice, respectiv operator regional pentru serviciul de alimentare cu apă și canalizare.

În raport de înscrisurile menționate, instanța de fond a reținut că Comuna Pecineaga este acționar al S.C. RAJA S.A. și asociat în Asociația B. de utilități publice pentru serviciul de alimentare cu apă și canalizare "APA-CANAL Constanța" potrivit actului constitutiv al asociației și că în prezent S.C. Raja S.A. nu mai poate fi calificată ca o societate de interes local, aceasta reprezentând în contextul normativ actual, un operator regional.

Pe de altă parte, statutul de operator regional al societății în discuție reiese chiar din HCJ Constanța nr. 74/25.05.2007, prin care a avut loc transformarea societății din societate pe acțiuni în operator regional de servicii comunitare de utilități publice, respectiv operator regional pentru serviciul de alimentare cu apă și canalizare.

Or, plecând de la această definiție, dar și de la obiectul de activitate al Asociației B. "Apă-Canal Constanța", vâzând totodată aria de acoperire teritorială a societății căreia i s-a delegat de către menționata asociație gestiunea serviciului de alimentare cu apă și de canalizare, în opinia primei instanțe apare cu evidență faptul că societatea în cauză, calificată de lege ca fiind operator regional nu mai poate fi calificată societate comercială de interes local, aceasta deservind mai multe unități administrativ-teritoriale.

Curtea a apreciat astfel, în contextul existenței, la momentul evaluării, a unor acte normative care conțin calificări distincte ale aceluiași tip de societate comercială, că în mod greșit s-a reținut prin raportul de evaluare contestat starea de incompatibilitate a reclamantului.

Această soluție este împărtășită și de instanța de control judiciar, deoarece a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora:

"Art. 87. - (1) Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: […]

f) funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților de interes local reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăți de interes național reglementată de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare."

În raport cu probatoriul administrat în fața primei instanțe, Înalta Curte reține următoarele:

- potrivit Hotărârii nr. 257 din 18 octombrie 2006 a Consiliului Județean Constanța S.C. "RAJA" S.A. a fost înființată prin reorganizarea Regiei Autonome Județene Apă Constanța, inițial cu capital integral al Județului Constanța;

- conform Contractului de delegare a gestiunii serviciilor publice de alimentare cu apă și canalizare S.C. "RAJA" S.A. prestează serviciile respective pe raza mai multor unități administrativ-teritoriale;

- ulterior, au dobândit calitatea de acționari ai S.C. "RAJA" S.A. mai multe unități-administrativ teritoriale, fapt atestat inclusiv prin listele de prezență a acționarilor în adunarea generală ordinară a acționarilor;

- Unitatea Administrativ-Teritorială Comuna Pecineaga a devenit acționar al S.C. "RAJA" S.A. prin preluarea unui număr de 90 de acțiuni cesionate de Consiliul Județean Constanța, conform Hotărârii nr. 74 din 25 mai 2007 a Consiliului Județean Constanța;

- intimatul-reclamant A. - primar al Comunei Pecineaga a fost desemnat, prin hotărâre a Consiliului Local al Comunei Pecineaga, să reprezinte interesele comunității în adunarea generală a acționarilor a S.C. "Raja" S.A.

Astfel fiind, din probatoriul administrat, rezultă cu evidență faptul că S.C. "RAJA" S.A. este constituită în integralitate din capitalul social al unităților administrativ-teritoriale membre ale Asociației B. și Canalizare - "Apă-Canal Constanța" cu un capital social integral public, iar, potrivit obiectului de activitate, asigură gestiunea serviciului de alimentare cu apă și de canalizare pe raza de competență a unităților administrativ-teritoriale, membre ale Asociației B.

În privința S.C. "RAJA" S.A., în jurisprudența Înaltei Curți (Decizia nr. 473/2015) s-a reținut că "de esența funcționării operatorului regional este așadar gestionarea prin delegare a serviciului de furnizare apă și canalizare în mod eficient și la aceeași parametri calitativi tuturor membrilor asociației și nu în funcție de aportul acestora, interesul fiind unul comun regional nefragmentabil și mai ales nesubordonat intereselor locale pe care unul sau altul dintre membrii asociații l-ar putea avea", iar scopul societății este de a facilita "accesarea de către autoritățile publice a fondurilor europene în condiții specifice stabilite de către organismele europene abilitate, gestionarea în comun a serviciilor de utilități publice pe raza de competență a unităților administrativ teritoriale membre, precum și realizarea în comun a unor proiecte de investiții publice de interes zonal sau regional destinate înființării modernizării și/sau și dezvoltării după caz a sistemelor de utilității publice aferentă acestor servicii". Așadar, "instituția juridică a operatorului regional a sistemului public de alimentare cu apă și canalizare este distinctă de instituția juridică a societății comerciale de interes local, iar interesul propriu al primarului într-o astfel de entitate cu caracter regional însărcinată cu îndeplinirea unui serviciu public nu poate exista, din moment ce într-o astfel de entitate sunt reprezentate interesele fiecărui asociat din cadrul entității care a participat la capitalul entității respective, asociații participă în egală măsură în organele de conducere al acesteia și unitățile administrativ teritoriale asociate, exercită prin Asociația B., un control direct asupra operatorului regional, similar controlului pe care îl exercită asupra departamentelor proprii, cu influență dominantă asupra tuturor deciziilor strategice și/sau semnificative ale operatorului".

În consecință, în concordanță cu cele reținute de prima instanță, Înalta Curte constată că S.C. "Raja" S.A. Constanța este operator regional, care activează într-un teritoriu ce excede interesului local al fiecărei unități administrativ-teritoriale ce are calitate de acționar, astfel că, în cauză, nu se poate reține existența situației de incompatibilitate reglementată de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

În acest sens este și jurisprudența constantă în materie a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal.

În temeiul art. 126 alin. (3) din Constituția României, Înalta Curte de Casație și Justiție are atribuția de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe judecătorești, potrivit competenței sale.

În realizarea rolului constituțional ce revine instanței supreme de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii, în primul rând prin promovarea unei jurisprudențe unitare, ca modalitate de respectare a principiului securității juridice prevăzut implicit în totalitatea articolelor Convenției Europene a Drepturilor Omului, și care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept (CEDO, Decizia din 6 decembrie 2007, cererea nr. 30658/05, Beian împotriva României, §39), Înalta Curte are în vedere practica sa anterioară, în care s-a reținut că primarul care deține calitatea de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunarea generală a acționarilor unei societăți comerciale - operator regional care asigură furnizarea sau prestarea serviciului ori activității de utilități publice pe raza de competență a unităților administrativ-teritoriale asociate, nu se află în situația de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

În acest sens, instanța are în vedere, cu titlu de exemplu, Deciziile nr. 163/2015, nr. 431/2015, nr. 432/2015, nr. 473/2015, nr. 1339/2015, nr. 1410/2015, nr. 1908/2015, nr. 3308/2015, nr. 107/2016, nr. 683/2017 etc.

Așa fiind, față de practica anterioară a instanțelor judecătorești, o altă soluție decât cea de admitere a acțiunii ar echivala cu acceptarea unor divergențe de jurisprudență (practică contradictorie) ceea ce ar reprezenta o încălcare a dreptului la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, cu privire la care în practica CEDO s-a reținut că existența unor divergențe de jurisprudență în cadrul autorităților judiciare ale țării, este în sine contrară principiului securității juridice, care rezidă implicit din toate articolele Convenției și care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept.

Prin urmare, menținerea acelorași soluții în cauze similare este de natură a asigura o interpretare și aplicare unitară a legii în scopul de a evita apariția unor divergențe jurisprudențiale, ceea ce ar avea ca efect crearea unui climat de incertitudine și insecuritate juridică (mutatis mutandis, Sovtransavto Holding împotriva Ucrainei, nr. 48553/99, §96; Păduraru împotriva României, nr. 63252/00, §98; Beian împotriva României, nr. 30658/05, §37-39).

Pe de altă parte, Înalta Curte are în vedere și dispozițiile art. 20 alin. (2) și art. 21 din Constituția României, precum și prevederile art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, potrivit cărora legea trebuie să aibă dubla calitate de accesibilitate și previzibilitate.

De aceea, atunci când textul unei legi nu este clar sau este susceptibil de interpretări diferite se impune ca previzibilitatea acesteia să fie asigurată de practica judiciară care să-i asigure justițiabilului posibilitatea de a-și regla conduita.

Potrivit jurisprudenței Convenției Europene a Drepturilor Omului, revine jurisdicțiilor rolul de a clarifica sensul și limitele de aplicare a legii, pentru eliminarea disfuncționalităților, rolul unei jurisdicții supreme fiind tocmai acela de a găsi mecanisme eficiente pentru a elimina divergențele de jurisprudență.

În ceea ce privește calificarea unui operator regional de servicii de utilități publice, ca fiind sau nu o societate comercială de interes local în sensul prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, Plenul judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a pronunțat în ședința din data de 4 mai 2015.

Astfel, cu majoritate de voturi a fost adoptată soluția de principiu în sensul că un operator regional care realizează servicii de utilități publice de interes zonal/regional nu se circumscrie unei societăți comerciale de interes local, în sensul prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

Drept urmare, rezultă că prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 nu sunt aplicabile în cauza de față, iar situația în care s-a aflat intimatul-reclamant nu reprezintă incompatibilitatea la care se referă aceste dispoziții legale.

În concluzie, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o aplicare corectă a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, constatând, în mod legal și temeinic, că nu a existat starea de incompatibilitate reținută în raportul de evaluare contestat.

În raport cu dispozițiile legale anterior menționate și prin prisma actelor dosarului, Înalta Curte constată că în mod corect a soluționat instanța de fond cererea formulată de reclamant, astfel că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar hotărârea instanței de fond este temeinică și legală.

În consecință, pentru considerentele arătate, în raport cu înscrisurile depuse la dosar și susținerile părților, apreciind că soluția instanței de fond nu a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de pârâtă ca nefondat, decizia urmând a fi comunicată părților.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței civile nr. 58/CA din 06 aprilie 2015 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 27 octombrie 2018.