ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5672/2019

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj sub nr. x/2016, reclamantul Sindicatul Independent al Medicilor Maramureș, în numele membrilor de sindicat, a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății, anularea dispozițiilor art. 17 din Regulamentul din 26 mai 2010 privind acordarea sporurilor la salariile de bază, în conformitate cu prevederile notei din anexa II/2 la Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, aprobat prin Ordinul Ministrului Sănătății nr. 547/2010 și anularea dispozițiilor art. 42 alin. (1) din Regulamentul din 1 iulie 2004 privind timpul de muncă, organizarea și efectuarea gărzilor în unitățile publice din sectorul sanitar, aprobat prin Ordinul Ministrului Sănătății nr. 8701/2004, cu cheltuieli de judecată.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 81 din 23 februarie 2017 Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal s-a admis în parte cererea formulată de reclamantul Sindicatul Independent al Medicilor Maramureș, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății. S-a dispus anularea parțială a dispozițiilor art. 17 din Regulamentul din 26 mai 2010 privind acordarea sporurilor la salariile de bază în conformitate cu prevederile din anexa II/2 la Legea-cadrul nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, aprobat prin Ordinul Ministrului Sănătății nr. 547/2010, în măsura în care se referă la sporurile pentru condiții periculoase sau vătămătoare și la cel pentru condiții grele de muncă, reglementate la dispozițiile pct. 1 lit. c) și d) din Anexa II/2 la Legea-cadru nr. 330/2009. S-a dispus anularea în parte a Regulamentului din 1 iulie 2004 privind timpul de muncă, organizarea și efectuarea gărzilor în unitățile publice din sectorul sanitar, aprobat prin Ordinul Ministrului Sănătății nr. 870/2004, în privința dispozițiilor art. 42 alin. (1) din Regulament. A fost obligat pârâtul Ministerul Sănătății la plata în favoarea reclamantului Sindicatul Independent al Medicilor Maramureș a sumei de 3.100 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. I.2 reclamantul Sindicatul Independent al Medicilor Maramureș a formulat recurs. În motivarea cererii de recurs, în esență, reclamanta SIMM a arătat următoarele: Hotărârea atacată este nelegală, fiind incident motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sentința fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, instanța de fond încălcând dispozițiile art. 22 din Legea nr. 330/2009 și punctul 1 din Anexa II/2 la lege. A fost încălcat principiul ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus. Potrivit art. 22 din lege sporurile de care beneficiază angajații sunt cuprinse în anexe, prezentului litigiu fiindu-i aplicabile prevederile Anexei II/2, secțiunea "Notă - Sporuri și alte drepturi specifice. Sporurile pentru condiții de muncă deosebite", în raport cu condițiile în care se desfășoară activitatea pot fi acordate, cu respectarea prevederilor legale, următoarele categorii de sporuri: spor de condiții periculoase, spor de condiții deosebit de periculoase, spor de condiții periculoase ori vătămătoare. Legea nr. 330/2009 stabilește expres dreptul medicilor la sporurile reglementate în raport de activitatea desfășurată în condițiile de muncă deosebite, periculoase sau deosebit de periculoase. Nu există o prevedere legală care să stabilească faptul că aceste sporuri nu se acordă pentru munca efectuată în perioada gărzilor peste programul normal de muncă. Au fost aplicate greșit prevederile pct. 3 din Anexa II/2 la lege Este adevărat că punctul 3 prevede că "locurile de muncă, categoriile de personal, mărimea concretă a sporurilor și condițiile de acordare" se stabilesc prin ordin de ministru, pornind de la faptul că punctul 1, prin cele 8 ipoteze pe care le conține, stabilește un nivel relativ al sporurilor ("până la 25%", "cuantumul sporului este de 50 - 100%", "de până la 30%") iar în anumite situații locurile de muncă pot fi identificate ulterior (lit. f) și g). În aceste cazuri speciale, prin ordin pot fi reglementate modalități de acordare a sporurilor. Însă, punctul 3 nu permite restrângerea acestor drepturi sau neacordarea acestora pentru criterii nereglementate de lege, cum ar fi prestarea orelor de gardă în timpul sau în afara programului normal de muncă. Au fost încălcate prevederile art. 1 alin. (5), art. 16 din Constituția României și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 Instanța fondului a reținut ca pertinente și legale toate argumentele de fapt și de drept invocate în acțiune însă, prin soluția greșită pronunțată, a deschis calea discriminării salariaților, fiind încălcate prevederile art. 16 din Constituția României. Astfel, acei salariați care beneficiază de sporul reglementat de punctul 1 lit. c) și d) vor primi aceste sporuri atât pentru orele de gardă din timpul programului normal cât și pentru cele desfășurate peste programul normal de muncă, în timp ce ceilalți angajați vor rămâne sub incidența restricției impuse prin art. 17 și, în consecință, nu vor beneficia de sporurile prevăzute de lege pentru orele de muncă în gardă peste programul normal de muncă. Este evident faptul că ordinul atacat restrânge nelegal drepturile consacrate prin lege, cu referire la toate tipurile de sporuri reglementate prin Anexa II/2, în condițiile în care ordinul înlătură aceste sporuri reglementând astfel o distincție inexistentă în lege, contrară Codului Muncii, Constituției și normelor europene, respectiv diferențierea dintre orele de gardă din timpul și din afara programului normal de muncă. Sunt încălcate prevederile art. 41 din Constituție privind dreptul la măsuri de protecție socială privind prestarea muncii în condiții deosebite sau speciale. Din această perspectivă înlăturarea prin Ordinul, atacat a aplicării sporurilor pentru orele de gardă efectuate peste programul normal de muncă reprezintă o înlăturare nelegală a măsurilor de protecție socială a angajaților. Sunt încălcate prevederile art. 73 alin. (3) lit. p) din Constituția României; potrivit căruia regimul general privind raporturile de muncă pot fi reglementate numai prin lege organică. Orice derogare de la lege trebuie să fie reglementată prin lege sau ordonanță de urgență, fiind nelegală adoptarea de norme derogatorii prin ordin de ministru. În acest sens, este ușor de remarcat faptul că neacordarea sporurilor pentru orele de gardă efectuate peste programul normal de muncă duce la o redefinire a raportului juridic de dreptul muncii prin ordinul de ministru atacat. Directiva 2003/88/EC, art. 1, pct. 1: prin "timp de lucru" se înțelege orice perioadă în care lucrătorul se afla la locul de muncă, la dispoziția angajatorului și își exercita activitatea sau funcțiile, în conformitate cu legislațiile și practicile naționale. Mai mult, Directiva vizează și aspecte ale organizării timpului de lucru cu referire la orele de garda ale medicilor. Potrivit art. 11 și art. 20 și art. 148 din Constituție norma comunitară este aplicabilă direct și prioritar. Consideră recurenta că orele de gardă prestate în completarea timpului normal de lucru constituie timp de lucru aferent unui contract individual de munca, antrenând toate drepturile corespunzătoare în favoarea salariatului, inclusiv dreptul de a primi sporuri pentru condițiile de muncă în condițiile în care timpul normal de lucru se întregește cu un număr de ore de gardă. Se arată de asemenea, faptul că un număr de ore de garda face parte din timpul normal de lucru (completând timpul de lucru aferent normei de baza) indica natura de timp de lucru a tuturor orelor de garda, indiferent daca ele fac sau nu parte din timpul normal de lucru. În condițiile în care mai multe prevederi legale limitează timpul maxim de lucru aferent unui contract individual de muncă, depășirea acestuia poate fi interpretata și împotriva salariatului în situațiile de malpraxis, invocându-se starea de oboseala ca motiv pentru scăderea randamentului profesional și prilej favorabil pentru apariția erorilor. Evident, orele de gardă se asociază cu un timp de lucru prelungit, efectele pe care acesta le are asupra medicilor fiind accentuarea stării de oboseală urmată de o creștere semnificativa a riscului de erori profesionale și un risc pentru siguranța pacienților. Orele de gardă conduc deseori în situația în care salariatul lucrează continuu, timp de 30 de ore, fiind astfel încălcate și prevederile privind durata repaosului obligatoriu. Orele de gardă desfășurate peste timpul normal de lucru constituie ore suplimentare și trebuie retribuite în mod corespunzător prin plata sporurilor pentru condițiile de muncă. Se invocă prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., art. 1, art. 7 alin. (11), art. 8 alin. (1), art. 20 din Legea nr. 554/2004, art. 22 Anexa II/2 la Legea nr. 330/2009, Codul Muncii, art. 11, art. 20, art. 41, art. 73 și art. 148 din Constituție, art. 1 pct. 1 și art. 2 pct. 9 din Directiva 2003/88/EC.

Apărările formulate în cauză Ministerul Sănătății a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat. Recurentul a depus un răspuns la întâmpinare.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 22 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 5 noiembrie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente: 1. Argumente de fapt și de drept relevante Se reține că cererea de recurs a reclamantei Sindicatul Independent al Medicilor Maramureș privește admiterea în parte a acțiunii și anularea parțială a dispozițiilor art. 17 din Regulamentul din 26 mai 2010, aprobat prin OMS nr. 547/2010. Prin acțiunea formulată reclamanta vizează anularea acestui act normativ în referire la sporurile acordate pentru orele suplimentare sau gărzi organizate pentru asigurarea continuității asistenței medicale în afara programului de lucru la norma de bază. Potrivit dispozițiilor art. 17 din Regulament, criticate prin prezenta cerere, sporurile pentru condiții de muncă se acordă pentru activitatea desfășurată conform contractului individual de muncă, în cadrul programului normal de lucru; potrivit alin. (2), sporurile pentru condiții de muncă nu se acordă pentru activitatea în afara programului normal de lucru, respectiv pentru ore suplimentare sau gărzile organizate pentru asigurarea continuității asistenței medicale în afara programului de lucru la norma de bază. Potrivit Anexei II/2 din Legea nr. 330/2009, pct. 1, în raport cu condițiile în care se desfășoară activitatea pot fi acordate, cu respectarea prevederilor legale, următoarele categorii de sporuri: a) pentru activitățile care se desfășoară în unitățile de urgență neurovasculare, în secții și compartimente de neurologie și neurochirurgie și care solicită o încordare psihică foarte ridicată, precum și pentru personalul din unități, secții și compartimente de boli infecțioase, neonatologie, săli de naștere și din laboratoarele de analize medicale, care își desfășoară activitatea în condiții periculoase, un spor de până la 25% din salariul de bază; b) pentru condiții deosebit de periculoase: leprozerii, anatomie patologică, TBC, SIDA, dializă, recuperare neuromotorie, neuropsihomotorie, neuromuscular și neurologică, psihiatrie, medicină legală, asistență medicală de urgență și transport sanitar, acordată prin serviciile de ambulanță și structurile de primire a urgențelor UPU-SMURD, UPU și CPU, secții și compartimente de ATI și de terapie intensivă, secții și compartimente de îngrijiri paleative, personalul încadrat în blocul operator, în punctele de transfuzii din spital, în laboratoarele de cardiologie intervențională, în laboratoarele de endoscopie intervențională, precum și medicii de specialitate chirurgicală, epidemii deosebit de grave și altele asemenea, stabilite de Ministerul Sănătății, cuantumul sporului este de 50 - 100% din salariul de bază. Nivelul sporului se stabilește de conducerea fiecărei unități sanitare cu personalitate juridică de comun acord cu sindicatele reprezentative semnatare ale contractului colectiv de muncă la nivel de ramură sanitară și cu încadrarea în cheltuielile de personal aprobate în bugetul de venituri și cheltuieli; c) pentru condiții periculoase sau vătămătoare, un spor de până la 15% din salariul de bază, corespunzător timpului lucrat la locurile de muncă respective; d) pentru condiții grele de muncă, un spor de până la 15% din salariul de bază, corespunzător timpului lucrat la locurile de muncă respective; e) pentru personalul care își desfășoară activitatea cu surse de radiații sau generator de radiații, un spor pentru condiții periculoase de până la 30% din salariul de bază, diferențiat pe categorii de risc radiologic, astfel: 10% la categoria I, 15% la categoria a II-a, 20% la categoria a III-a și 30% la categoria a IV-a; f) pentru unitățile sanitare cu specific deosebit, stabilite de Ministerul Sănătății, un spor de până la 15% din salariul de bază; g) pentru personalul care lucrează în unități sanitare aflate în localități izolate situate la altitudine, care au căi de acces dificile sau unde atragerea personalului se face cu greutate, un spor de până la 20% din salariul de bază; h) pentru activități care se desfășoară în condiții deosebite (stres, risc etc.), un spor de până la 15% din salariul de bază, corespunzător timpului lucrat la locurile de muncă respective. Potrivit pct. 3, locurile de muncă, categoriile de personal, mărimea concretă a sporurilor, precum și condițiile de acordare a acestora se stabilesc prin regulament aprobat prin ordin al ministrului sănătății, cu consultarea sindicatelor semnatare ale contractului colectiv de muncă la nivel de ramură sanitară, cu avizul Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale și al Ministerului Finanțelor Publice. Din aceste dispoziții legale rezultă că locurile de muncă, categoriile de personal, mărimea concretă a sporurilor, precum și condițiile de acordare a acestora se stabilesc prin regulament aprobat prin ordin al ministrului sănătății, astfel încât motivul de nelegalitate potrivit căruia aceste sporuri nu ar putea fi stabilite prin ordin al ministrului este neîntemeiat. De altfel, Curtea constată că sporurile nu au fost stabilite prin Ordinul contestat, fiind stabilite prin lege, prin dispozițiile art. 17 a căror anulare se solicită stabilindu-se, în acord cu dispozițiile Legii nr. 330/2009, doar condițiile de acordare a acestora, sens în care se specifică faptul că sporurile pentru condiții de muncă nu se acordă pentru activitatea prestată în afara programului normal de lucru, respectiv pentru ore suplimentare sau gărzile organizate pentru asigurarea continuității asistenței medicale în afara programului de lucru de la norma de bază. În conformitate cu prevederile art. 162 alin. (3) din Codul muncii, republicat, modificat și completat, sistemul de salarizare a personalului din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral sau în majoritate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale și bugetele fondurilor speciale se stabilește prin lege, cu consultarea organizațiilor sindicale reprezentative. În conformitate cu prevederile art. 2 din Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice: "munca prestată de personalul din unitățile sanitare, de asistență socială și de asistență medico-socială, în vederea asigurării continuității activității, în zilele de repaus săptămânal, de sărbători legale și în celelalte zile în care, în conformitate cu reglementările în vigoare, nu se lucrează, în cadrul schimbului normal de lucru, se plătește cu un spor de 100% din salariul de bază al funcției îndeplinite. Munca astfel prestată și plătită nu se compensează și cu timp liber corespunzător". În conformitate cu prevederile art. 3 din Legea nr. 284/2010 "personalul sanitar cu pregătire superioară care efectuează gărzi pentru asigurarea continuității asistenței medicale în afara normei legale de muncă și a programului normal de lucru de la funcția de bază se salarizează cu tariful orar aferent salariului de bază. Gărzile efectuate de personalul sanitar cu pregătire superioară pentru asigurarea continuității asistenței medicale în afara normei legale de muncă și a programului de lucru de la funcția de bază în zilele lucrătoare se salarizează cu un spor de până la 75% din tariful orar al salariului de bază, dar care nu poate fi mai mic de 25%. Gărzile efectuate de personalul sanitar cu pregătire superioară, pentru asigurarea continuității asistenței medicale în afara normei legale de muncă și a programului de lucru de la funcția de bază, în zilele de repaus săptămânal, de sărbători legale și în celelalte zile în care, potrivit dispozițiilor legale, nu se lucrează, se salarizează cu un spor de până la 100% din tariful orar al salariului de bază, dar care nu poate fi mai mic de 50%. Procentul concret al sporului prevăzut la alin. (2) și (3) se aprobă trimestrial de comitetul director. Medicii care nu au contract individual de muncă cu unitatea sanitară care organizează serviciul de gardă și care la nivelul acestei unități desfășoară activitate numai în linia de gardă vor încheia cu această unitate sanitară publică un contract individual de muncă cu timp parțial pentru activitatea prestată în linia de gardă și vor beneficia numai de drepturile aferente activității prestate în linia de gardă, stabilite conform prevederilor acestui articol. Salariul de bază se stabilește pentru funcția și gradul profesional în care aceștia sunt confirmați prin ordin al ministrului sănătății, corespunzător vechimii în muncă și se utilizează pentru stabilirea tarifului orar. Medicii care sunt nominalizați să asigure asistența medicală de urgență, prin chemări de la domiciliu, vor fi salarizați pentru perioada în care asigură garda la domiciliu cu un venit determinat în funcție de 40% din tariful orar aferent salariului de bază și numărul de ore cât asigură garda la domiciliu". în conformitate cu prevederile art. 4 din Legea nr. 284/2010 "personalul sanitar cu pregătire superioară cu funcție de conducere care efectuează gărzi pentru asigurarea continuității asistenței medicale în afara normei legale de muncă și a programului normal de lucru de la funcția de bază va beneficia de drepturile aferente activității prestate în linia de gardă, stabilite conform prevederilor art. 3 din prezenta anexă; pentru determinarea tarifului orar se utilizează salariul de bază al funcției de execuție stabilit pentru funcția și gradul profesional în care aceștia sunt confirmați prin ordin al ministrului sănătății, corespunzător vechimii în muncă". În conformitate cu prevederile art. 32 alin. (6) din O.U.G. nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, așa cum a fost modificată și completată de O.U.G. nr. 20/2016 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum și unele măsuri fiscal-bugetare și pentru modificarea și completarea unor acte normative "gărzile efectuate de personalul sanitar cu pregătire superioară, în afara normei legale de muncă și a programului normal de lucru de la funcția de bază, se desfășoară în baza unui contract de muncă cu timp parțial pentru activitatea prestată în linia de gardă și personalul va beneficia numai de drepturile aferente "activității prestate în linia de gardă". Prevederile art. 32 din O.U.G. nr. 57/2015 se aplică familiei ocupaționale de funcții "bugetare Sănătate" din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare. Rezultă deci că legile de salarizare anuală prevăd că munca suplimentară efectuată peste durata normală a timpului de lucru de către personalul din sectorul bugetar încadrat în funcții de execuție sau de conducere, precum și munca prestată în zilele de repaus săptămânal, de sărbători legale și în celelalte zile în care, în conformitate cu reglementările în vigoare, nu se lucrează, în cadrul programului normal de lucru, se vor compensa numai cu timp liber corespunzător. Prevederile art. 17 din OMS nr. 547/2010 pentru aprobarea Regulamentului privind acordarea sporurilor la salariile de bază, în conformitate cu prevederile notei din anexa nr. II/2 la Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice sunt în concordantă cu prevederile Legii privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și a legilor anuale de salarizare a personalului plătit din fonduri publice. Se reține de Înalta Curte că nu se poate constata o încălcare a dispozițiilor art. 22 din Legea nr. 330/2009 - pct. 1 din Anexa II/2 la lege, câtă vreme prin Legea nr. 284/2010 privind salarizarea sanitară se stabilesc condițiile și persoanele care prestează activități pe linia de gardă sau ore suplimentare efectuate peste durata normală a timpului de lucru, acestea având stabilite tarife orare pentru care se utilizează salariul de bază al funcției de execuție stabilit pentru funcția și gradul profesional corespunzător vechimii în muncă. Astfel nu se poate aprecia că drepturile solicitate de reclamant sunt diminuate sau înlăturate ci asigurate în conformitate cu criteriile legale. Nici art. 3 din Anexa II/2 la Legea nr. 330/2009 nu este încălcat, câtă vreme există criterii reglementate prin lege pentru prestarea orelor de gardă în timpul sau în afara programului normal de muncă. Nu poate fi reținut ca motiv de recurs nici susținerea privind încălcarea disp. art. 1 alin. (5), art. 16 din Constituția României - neexistând nicio discriminare, ci criterii care să asigure acordarea pentru acest personal din sistemul medical a acestor drepturi conferite tocmai în raport de specificul muncii, de activitatea desfășurată în orele de gardă în timpul și în afara programului normal de muncă. De asemenea, disp. art. 41, 73 alin. (3) lit. p) din Constituția României nu sunt încălcate, raporturile de muncă fiind reglementate prin lege organică, nu se poate aprecia că este o redefinire a raportului de muncă și este neconstituțional ca legiuitorul să stabilească în funcție de scopurile sale statele de practică sanitară națională, alte drepturi și criterii de acordare. Pentru toate aceste norme invocate, reclamanta nu a invocat vreo excepție de neconstituționalitate. Invocarea Directivei 2003/88/EC nu poate fi valorificată cu succes, legiuitorul român stabilind activități și condiții de desfășurare a acestora. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Față de cele analizate mai sus, în conformitate cu prevederile art. 496 C. proc. civ., se va respinge recursul ca nefondat.