ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 163/2010

ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 163/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de

față:

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă nr.

1427 din 23 septembrie 2008 pronunțată în dosarul nr. 20133/3/2008, Tribunalul,

Secția a IV–a Civilă a admis în parte cererea formulată de reclamanta B.G. în

contradictoriu cu pârâții Municipiul București, prin Primarul General, Primarul

General al Municipiului București.

Drept urmare, a

obligat pârâții să emită dispoziție de restituire prin echivalent a

despăgubirilor aferente imobilelor preluate abuziv, pentru ½ din

imobilul situat în București, compus din construcție demolată și teren.

În motivarea

sentinței, s-a reținut că imobilul în litigiu a reprezentat proprietatea

reclamantei și a fostului soț, B.G., a căror căsătorie a fost desfăcută în anul

1986; imobilul a fost expropriat în anul 1987.

Cererea de față a fost

formulată în considerarea refuzului unității deținătoare de a răspunde

notificării, în temeiul deciziei XX/2007 pronunțate într-un recurs în interesul

legii de către Înalta Curte de Casație și Justiție.

Tribunalul a

constatat că preluarea de către stat a imobilului a fost abuzivă, fiind

incidente dispozițiile art. 2 lit. h) din Legea nr. 10/2001.

Întrucât imobilul a

fost dobândit în timpul căsătoriei, se prezumă coproprietatea în devălmășie a

acestora, nedovedindu-se existența unui partaj între foștii soți.

Reclamanta are

calitatea de persoana îndreptățită pentru o cotă de ½ din dreptul de

proprietate asupra imobilului, deoarece nu este și moștenitoarea fostului soț, iar

fiica acestuia, O.A.E., a formulat la rându-i, notificare pentru o cotă de

½.

Întrucât terenul se

află într-o zonă de utilitate publică, fiind spațiu verde aferent Casei

Poporului, Tribunalul a apreciat că reclamanta este îndreptățită doar la măsuri

reparatorii în echivalent, urmând ca unitatea deținătoare să emită dispoziție în

acest sens.

Apelul declarat

împotriva sentinței menționate a fost admis, în majoritate, prin decizia nr. 313

din 5 mai 2009 pronunțată de Curtea de Apel București, Secția a IV –a Civilă, cu

consecința schimbării în parte a acesteia și obligării pârâților la plata către

reclamantă a despăgubirilor aferente imobilelor preluate abuziv, teren în

suprafață de 87 mp și construcție demolată, egale cu ½ din valoarea de

circulație a acestora la momentul efectuării plății.

Au fost menținute

celelalte dispoziții ale sentinței.

Pentru a pronunța

această decizie, s-a arătat că sunt fondate criticile reclamantei privind obligarea

directă a unității deținătoare la plata despăgubirilor, în condițiile în care

procedura administrativă instituită prin Legea nr. 10/2001, modificată prin Legea

nr. 247/2005, pe care prima instanță a indicat că reclamanta trebuie să o

urmeze pentru obținerea efectivă a despăgubirilor, nu este în măsură să

asigure, într-un termen rezonabil, plata unei indemnizații în favoarea

persoanelor pentru care nu este posibilă restituirea în natură.

Curtea de Apel a

citat în acest sens jurisprudența CEDO, în special hotărârea din cazul Faimblat,

unde s-a conchis că, dată fiind ineficiența procedurii administrative pentru

acordarea măsurilor reparatorii, se poate vorbi despre un eșec al statului

român de a pune ordine în sistemul său legislativ, care nu este doar un factor agravant

cu privire la responsabilitatea statului pentru respectarea Convenției, ci și o

amenințare pentru eficiența viitoare a sistemului pus în aplicare de către

Convenție.

Convenția pentru Apărarea

Drepturilor Omului trebuie să rămână punctul de referință esențial în domeniul

protecției drepturilor omului în Europa și reamintind angajamentul de a adopta

măsurile ce se impun pentru garantarea eficienței pe termen lung a sistemului

de control instituit de convenție.

Caracterul subsidiar

al mecanismului de control instituit de Convenție, presupune, că drepturile și

libertățile garantate de Convenție să fie protejate, în primul rând, prin

dreptul intern aplicat de către autoritățile naționale.

Convenția face parte

integrantă din ordinea juridică internă a tuturor Statelor părți, iar în

temeiul art. 46 din Convenție, Înaltele Părți contractante s-au angajat să se

conformeze hotărârilor definitive ale Curții Europene a Drepturilor Omului.

Art. 13 din Convenție

impune Statelor membre să asigure oricărei persoane, care invocă o încălcare a

drepturilor și libertăților recunoscute de Convenție, o cale de atac eficientă

în fata unei instanțe naționale.

Statele au obligația

generală de a remedia problemele care stau la baza încălcărilor constatate și

aparține statelor membre obligația de a asigura căi de atac eficiente în

legislație și în practică; îmbunătățirea recursurilor la nivel național, în mod

deosebit, cu privire la cauzele repetitive, trebuie de asemenea să contribuie

la reducerea volumului de lucru al Curții; să urmărească în mod constant, având

în vedere jurisprudența Curții, să existe căi de atac interne pentru orice

persoană care invocă o încălcare a Convenției și să se asigure că aceste căi de

atac sunt eficiente, permițând să se ajungă la o hotărâre cu privire la fondul

plângerii și la un remediu potrivit pentru orice încălcare.

Faptul că reclamantul

are la dispoziție căi de atac în dreptul intern nu satisface întotdeauna

exigențele art. 6 și 1, ci mai trebuie constatat și dacă gradul de acces la

justiție reglementat de legislația națională este suficient pentru a asigura

reclamanților dreptul de acces la justiție privit prin prisma principiului

preeminenței dreptului într-o societate democratică.

Dreptul de acces la

justiție nu este doar un drept teoretic de a obține recunoașterea dreptului

printr-o hotărâre definitivă, ci include și speranța legitimă ca hotărârea să

fie pusă în executare.

Or, cât timp dispoziția

primei instanțe de obligare a unității deținătoare la emiterea unei decizii

prin care se acordă despăgubiri în baza Titlului VII din Legea nr. 247/2005

implică parcurgerea procedurii administrative în fața Comisiei Centrale de

Stabilire a Despăgubirilor, nu se poate vorbi despre respectarea unui asemenea

drept: această instituție este strâns legată de funcționarea Fondului „Proprietatea”,

conform art. 18 din lege, care, astfel cum a statuat Curtea Europeană a

Drepturilor Omului, nu funcționează în prezent de o manieră reală și efectivă,

având un caracter iluzoriu.

Pentru ca demersurile

reclamantei în justiție să aibă un caracter eficient, este necesar ca instanța

de judecată să soluționeze cererea, pronunțând o hotărâre cu privire la fondul

plângerii, deoarece, în caz contrar, după parcurgerea unei proceduri judiciare

reclamanta ar fi nevoită să parcurgă o nouă procedură administrativă în fața

Comisiei Centrale, iar hotărârea judecătorească nu ar rezolva fondul acțiunii.

Obligarea Comisiei la

plata despăgubirilor nu ar conduce la soluționarea pe fond a pretențiilor

reclamantei, iar aprecierea că aceasta ar trebui să solicite despăgubirile de la Ministerul Finanțelor, în calitatea sa de reprezentant al Statului Român, prin formularea

unei noi acțiuni, în contradictoriu cu această parte, ar reprezenta impunerea

unei sarcini disproporționate și oneroase în sarcina reclamantei și ar lipsi de

eficiență procedura de față.

În aceste condiții,

doar unitatea deținătoare este cea în măsură să plătească reclamantei

despăgubirile aferente imobilelor preluate abuziv (teren și construcție

demolată), la valoarea de circulație a acestora ce urmează a fi stabilită la

momentul efectuării plății, conform art. 1 alin. (3) din Legea nr. 10/2001.

În motivarea opiniei

separate, s-a arătat că despăgubirile cuvenite conform art. 10 alin. (10) din

Legea nr. 10/2001 se acordă și se calculează în condițiile reglementate prin

prevederile art. 16 alin. (2) și următoarele din Titlul VII privind regimul

stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv

din Legea nr. 247/2005, prin intermediul Comisiei Centrale pentru stabilirea

despăgubirilor.

Simpla notificare

intentată în baza Legii nr. 10/2001 nu constituie un bun în sensul art. 1 din

Protocolul 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și nici o speranță

legitimă în obținerea unui bun; reclamanta poate pretinde că are, cel mult, o

speranță legitimă, cea de a beneficia efectiv de un drept.

Așa cum reiese din

jurisprudența Curții, o creanță nu poate fi considerată drept o valoare

patrimonială decât atunci când are o bază suficientă în dreptul intern, de

exemplu, atunci când este confirmată de o jurisprudență bine stabilită a

tribunalelor.

Or, în speță, creanța

de care reclamanta poate să se prevaleze nu este decât o creanță condițională,

în măsura în care problema întrunirii condițiilor legale pentru a acordarea

despăgubirilor trebuie să fie analizată în cadrul procedurii judiciare

demarate.

În plus, în

jurisprudența constantă a curților de apel, se recunoaște dreptul la

despăgubiri, în condițiile stabilite prin lege, respectiv prin Legea nr. 10/2001

și, Legea nr. 247/2005 privind regimul stabilirii și plății despăgubirilor

aferente imobilelor preluate în mod abuziv.

Conform acestei

legislații speciale din domeniu, astfel de despăgubiri nu sunt puse în sarcina

unității deținătoare, respectiv, în speță, a Municipiului București, ci, după

cum s-a arătat mai sus, fie în sarcina Autorității Naționale pentru Restituirea

Proprietăților, fie în sarcina Fondului Proprietatea, după caz, la care statul

este acționar.

Or, actualul litigiu

nu se poartă între reclamantă ca persoană îndreptățită și stat, reprezentat

prin Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților sau Fondul

Proprietatea, ci între reclamantă și Municipiul București prin Primarul

General, persoană juridică distinctă de drept public și privat.

În consecință,

Municipiul București prin Primarul General nu poate fi obligat la plata

despăgubirilor, atâta vreme cât prin lege nu s-au stabilit în sarcina lui,

astfel de obligații.

Pe de altă parte, art.

6 alin. (1) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, care garantează

accesul la justiție, ar putea fi încălcat doar dacă în urma recunoașterii

definitive a dreptului reclamantei la despăgubiri, acestea nu i-ar fi acordate,

respectiv hotărârea nu ar fi fost pusă în executare.

Împotriva deciziei

menționate, a declarat recurs Municipiul București, prin Primarul General,

criticând-o pentru nelegalitate în temeiul art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Astfel, s-a arătat, în

esență, că, în ipotezele legale în care proprietarul imobilului este

îndreptățit la despăgubiri, acestea trebuie acordate în condițiile titlului VII

al Legii nr. 247/2005, obligația revenind fie Autorității Naționale pentru

Restituirea Proprietăților, fie Fondului Proprietatea, la care statul este

acționar.

În niciun caz,

unitatea deținătoare nu poate fi obligată la plata despăgubirilor, atât timp

cât prin lege nu s-au stabilit în sarcina sa astfel de obligații.

În plus, reclamanta

nu beneficiază de un bun în sensul Convenției, pentru argumentele expuse în

motivarea opiniei separate la decizia de apel.

Examinând decizia

recurată prin prisma criticilor formulate și a actelor dosarului, Înalta Curte

constată că recursul este fondat.

Acțiunea de față reprezintă

o contestație împotriva refuzului Primăriei municipiului București de a

soluționa, în termenul prevăzut de art. 25 alin. (1) din Legea nr. 10/2001,

notificarea reclamantei privind restituirea imobilului situat în București,

sector 1, cadru procesual ce a presupus, în aplicarea deciziei XX/2007

pronunțate într-un recurs în interesul legii de către Înalta Curte de Casație

și Justiție, soluționarea în fond a înseși notificării.

În speță, prima

instanță a apreciat – iar instanța de apel a confirmat – că nu este posibilă

restituirea în natură a imobilului, reclamanta fiind îndreptățită la

despăgubiri, astfel încât natura măsurilor reparatorii nu constituie obiect al

învestirii acestei instanțe de control judiciar.

Instanța de apel,

modificând hotărârea primei instanțe, a dispus plata despăgubirilor în sarcina

unității deținătoare, cu toate că, potrivit art. 26 alin. (1) din Legea nr. 10/2001,

decizia emisă de unitatea deținătoare referitoare la despăgubiri trebuie să

conțină doar propunerea de acordare a acestora, acordarea efectivă presupunându-se

a fi realizată în procedura titlului VII al Legii nr. 247/2005, prin

intermediul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor.

Adoptând o asemenea hotărâre,

ce reprezintă titlu executoriu împotriva celor doi pârâți din prezenta cauză,

instanța de apel nu numai că a înlăturat procedura prevăzută de titlul VII al

Legii nr. 247/2005, însă a modificat și norma din art. 26 alin. (1) al Legii nr.

10/2001.

O asemenea operațiune

juridică a fost justificată prin invocarea Convenției Europene a Drepturilor și

Libertăților Fundamentale și a jurisprudenței Curții Europene create în

aplicarea Convenției, din perspectiva dreptului de acces la justiție și a

dreptului la respectarea proprietății private.

Astfel, s-a reamintit

că, în considerarea art. 13 și 46 cu referire la art. 6 din Convenție, statele

au obligația generală de a remedia problemele care stau la baza încălcărilor

constatate și de a asigura căi de atac eficiente în legislație și în practică,

permițând să se ajungă la o hotărâre cu privire la fondul plângerii și la un

remediu potrivit pentru orice încălcare.

De asemenea, s-a

subliniat constatarea regăsită în aproape toate hotărârile pe care Curtea

Europeană a Drepturilor Omului le-a pronunțat începând din anul 2006 în cauzele

românești în materia respectării dreptului de proprietate privată, anume că Fondul

“Proprietatea” nu funcționează în prezent într-un mod care ar putea conduce la

acordarea efectivă a unei despăgubiri vechilor proprietari deposedați de imobilele

lor naționalizate.

Înalta Curte

apreciază că aceste argumente nu susțin soluția adoptată de instanța de apel în

cauză.

Potrivit art. 11 și

20 din Constituția României, tratatele și instrumentele juridice internaționale

în materia drepturilor omului, ratificate de România, fac parte din dreptul

intern și se aplică prioritar normei naționale ce reglementează același raport

juridic.

Efectul preeminenței

normei internaționale recunoscute de către instanța de judecată constă în înlăturarea

normei autohtone contrare și aplicarea directă a primeia menționate, în niciun

caz cu operarea unor modificări legislative și crearea unei noi proceduri,

considerate eficiente, în locul celei apreciate ca nefiind compatibilă cu respectarea

unuia dintre drepturile subiective protejate de Convenție.

Astfel, rezolvarea

conflictului de legi reglementat de art. 20 din Constituție, deși ar justifica înlăturarea

întregului titlu VII al Legii nr. 247/2005, deoarece procedura referitoare la

acordarea de despăgubiri prin intermediul Fondului “Proprietatea” nu este una

eficientă, nu justifică și modificarea normei naționale, în speță, a art. 26 alin.

(1) din Legea nr. 10/2001, în sensul obligării directe a unității deținătoare

la acordarea de despăgubiri, în loc de obligare doar la emiterea deciziei cu

propunere de despăgubiri, cum este în prezent, câtă vreme creează o nouă

procedură de acordare a despăgubirilor.

Modificările

legislative, chiar în considerarea Convenției Europene, sunt la latitudinea

exclusivă a autorității legiuitoare, componentă a puterii de stat alături de

cea judiciară și executivă, calitate în care îi revine, în egală măsură,

obligația amintită în considerentele deciziei de apel, aceea de a concepe

remedii adecvate pentru situațiile ce au generat încălcările constatate de

Curte.

Fără a interfera cu

prerogativele celorlalte puteri, instanței de judecată îi este la îndemână doar

soluționarea conflictului de legi reglementat de art. 20 din Constituție, cu

consecința înlăturării, în speță, doar a titlului VII al Legii nr. 247/2005, nu

și a modificării procedurii derulate în fața unității deținătoare.

Chiar dacă s-ar

accepta posibilitatea unei asemenea operațiuni, nu rezultă motivele pentru care

s-a considerat că obligarea directă a unității deținătoare la despăgubiri ar

reprezenta un remediu eficace pentru asigurarea respectării dreptului de

proprietate privată.

Nici anterior

modificării Legii nr. 10/2001 prin Legea nr. 247/2005, despăgubirile acordate

în condițiile prevăzute de art. 24 alin. (1) prin decizie/dispoziție motivată

sau prin hotărâre judecătorească (în cazul admiterii contestațiilor împotriva deciziilor

de respingere) nu erau achitate de unitatea deținătoare, ci erau înaintate

către prefectură, conform procedurii reglementate de art. 36 - 40 din actul

normativ.

Unitatea deținătoare

nu dispune de fonduri cu destinația plății despăgubirilor, fiind necesară

procurarea acestora, iar repetarea obligării sale la despăgubiri prin hotărâri

judecătorești, în afara cadrului normativ, este previzibil că ar conduce la un

blocaj financiar, implicit la neexecutarea acestor hotărâri.

Pe de altă parte, reducând

la absurd raționamentul urmat de instanța de apel, nu există niciun motiv

pentru a aplica același tratament doar unității deținătoare, astfel cum aceasta

este definită în preambulul capitolului II din H.G. nr. 250/2007 privind

aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 10/2001 (respectiv, entitatea

cu personalitate juridică care exercită, în numele statului, dreptul de

proprietate publică sau privată cu privire la un bun ce face obiectul legii - minister,

primărie, instituția prefectului sau orice altă instituție publică -, fie

entitatea cu personalitate juridică care are înregistrat în patrimoniul său,

indiferent de titlul cu care a fost înregistrat bunul care face obiectul legii -

regii autonome, societăți/companii naționale și societăți comerciale cu capital

de stat, organizații cooperatiste).

Ar trebui, pentru

identitate de rațiune - respectiv simplificarea procedurii și adoptarea unei

hotărâri pe fond, susceptibile de executare silită - și ca urmare a suprimării

procedurii din titlul VII al Legii nr. 247/2005, să se dispună obligarea la

despăgubiri și a celorlalte entități învestite cu soluționarea notificării, potrivit

Legii nr. 10/2001, respectiv a Autorității pentru Valorificarea Activelor

Statului, a Ministerului Finanțelor Publice, a altor autorități publice

centrale sau locale implicate.

Or, o asemenea

consecință nu este posibilă, nu numai prin prisma modificărilor legislative

nepermise operate, ci și a incertitudinii create în privința posibilității

executării hotărârii, cât timp nu este determinat neîndoielnic titularul

obligației în toate situațiile, nu este identificată sursa de plată a sumelor

de bani (buget de stat, local sau venituri proprii), nu sunt clare criteriile

de calcul al acestor sume.

Insecuritatea

juridică astfel creată este incompatibilă cu respectarea dreptului de

proprietate privată, care presupune tocmai existența

unei soluții de

despăgubire rezonabil de clare și coerente, ceea ce nu se poate susține în

privința soluției adoptate de instanța de apel în cauză.

În același timp, instanța

de apel a dispus direct despăgubiri, cu toate că această formă de măsuri

reparatorii este subsidiară compensării cu alte bunuri sau servicii, la îndemâna

unității deținătoare și care nu declanșează procedura din titlul VII al Legii nr.

247/2005.

Prima instanță a dispus

generic obligarea unității deținătoare la emiterea unei decizii de restituire

în echivalent, care presupune, în primul rând, compensarea și doar dacă aceasta

nu este posibilă sau nu este acceptată de persoana îndreptățită.

Or, chiar dacă problema

acestei modalități de despăgubire nu s-a discutat în cauză, reclamanta

solicitând despăgubiri bănești, nu înseamnă că este exclusă compensarea la

momentul emiterii efective a deciziei de către unitatea deținătoare, în

condițiile art. 26 alin. (1) din Legea nr. 10/2001.

În mod greșit,

instanța de apel s-a raportat, în argumentarea sa, doar la modalitatea despăgubirilor

bănești, cât timp aceasta este subsidiară compensării.

Față de

considerentele expuse, se poate conchide că, în cadrul procesual stabilit de

reclamantă în cauză, ce o include pe unitatea deținătoare, instanța de judecată

nu poate dispune decât obligarea pârâților la emiterea deciziei de restituire

în echivalent, conform art. 26 alin. (1), astfel cum, în mod corect, a procedat

prima instanță.

Consecința acestei

constatări este aceea că, în cadrul acțiunii de față, ce acoperă o etapă

prealabilă procedurii din titlul VII al Legii nr. 247/2005, este inutilă orice

referire la acea procedură ulterioară, din moment ce înlăturarea sa nu ar avea

niciun efect asupra conținutului obligației stabilite în sarcina unității

deținătoare.

Această referire este

utilă într-un alt cadru procesual, cel în care persoana îndreptățită, după

emiterea unei decizii conținând propunere de despăgubiri de către unitatea

deținătoare – fiind, așadar, titular al unui bun în sensul art. 1 din

Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor și Libertăților

Fundamentale -, imposibil de executat prin procedura ineficientă din titlul VII,

se îndreaptă cu pretenții împotriva statului însuși, reprezentat de Ministerul

Finanțelor Publice, pentru repararea prejudiciului astfel creat și

neîndeplinirea obligației de adoptare a unor remedii adecvate pentru evitarea repetării

încălcării dreptului de proprietate.

Chiar dacă acest

mecanism impune un alt demers judiciar al persoanei îndreptățite, astfel cum

s-a arătat în decizia de apel, este preferabil celui al creării unei noi

proceduri, a cărei eficacitate incertă este de natură a determina insecuritate

juridică.

Față de cele expuse,

Înalta Curte apreciază că, în mod greșit, instanța de apel nu a făcut aplicarea

dispozițiilor art. 26 alin. (1) din Legea nr. 10/2001, motiv pentru care va

admite recursul, va modifica decizia recurată și, în temeiul art. 296 C. proc.

civ., va respinge ca nefondat apelul reclamantei împotriva sentinței civile nr.

1427 din 23 septembrie 2008 pronunțate de Tribunalul București, Secția a IV-a

civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de pârâtul Municipiul București, prin Primar, împotriva deciziei

civile nr. 313 din 5 mai 2009 a Curții de Apel București, Secția a IV a civilă.

Modifică decizia

recurată, în sensul respingerii ca nefondat a apelului declarat de reclamanta B.G.

împotriva sentinței civile nr. 1427 din 23 septembrie 2008 a Tribunalului

București, Secția a IV-a civilă.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 15 ianuarie 2010.