ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 163/2010

Asupra recursului de față: Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 1427 din 23 septembrie 2008 pronunțată în dosarul nr. 20133/3/2008, Tribunalul, Secția a IV–a Civilă a admis în parte cererea formulată de reclamanta B.G. în contradictoriu cu pârâții Municipiul București, prin Primarul General, Primarul General al Municipiului București. Drept urmare, a obligat pârâții să emită dispoziție de restituire prin echivalent a despăgubirilor aferente imobilelor preluate abuziv, pentru ½ din imobilul situat în București, compus din construcție demolată și teren.

În motivarea sentinței, s-a reținut că imobilul în litigiu a reprezentat proprietatea reclamantei și a fostului soț, B.G., a căror căsătorie a fost desfăcută în anul 1986; imobilul a fost expropriat în anul 1987. Cererea de față a fost formulată în considerarea refuzului unității deținătoare de a răspunde notificării, în temeiul deciziei XX/2007 pronunțate într-un recurs în interesul legii de către Înalta Curte de Casație și Justiție. Tribunalul a constatat că preluarea de către stat a imobilului a fost abuzivă, fiind incidente dispozițiile art. 2 lit. h) din Legea nr. 10/2001. Întrucât imobilul a fost dobândit în timpul căsătoriei, se prezumă coproprietatea în devălmășie a acestora, nedovedindu-se existența unui partaj între foștii soți.

Reclamanta are calitatea de persoana îndreptățită pentru o cotă de ½ din dreptul de proprietate asupra imobilului, deoarece nu este și moștenitoarea fostului soț, iar fiica acestuia, O.A.E., a formulat la rându-i, notificare pentru o cotă de ½. Întrucât terenul se află într-o zonă de utilitate publică, fiind spațiu verde aferent Casei Poporului, Tribunalul a apreciat că reclamanta este îndreptățită doar la măsuri reparatorii în echivalent, urmând ca unitatea deținătoare să emită dispoziție în acest sens. Apelul declarat împotriva sentinței menționate a fost admis, în majoritate, prin decizia nr. 313 din 5 mai 2009 pronunțată de Curtea de Apel București, Secția a IV –a Civilă, cu consecința schimbării în parte a acesteia și obligării pârâților la plata către reclamantă a despăgubirilor aferente imobilelor preluate abuziv, teren în suprafață de 87 mp și construcție demolată, egale cu ½ din valoarea de circulație a acestora la momentul efectuării plății.

Au fost menținute celelalte dispoziții ale sentinței. Pentru a pronunța această decizie, s-a arătat că sunt fondate criticile reclamantei privind obligarea directă a unității deținătoare la plata despăgubirilor, în condițiile în care procedura administrativă instituită prin Legea nr. 10/2001, modificată prin Legea nr. 247/2005, pe care prima instanță a indicat că reclamanta trebuie să o urmeze pentru obținerea efectivă a despăgubirilor, nu este în măsură să asigure, într-un termen rezonabil, plata unei indemnizații în favoarea persoanelor pentru care nu este posibilă restituirea în natură.

Curtea de Apel a citat în acest sens jurisprudența CEDO, în special hotărârea din cazul Faimblat, unde s-a conchis că, dată fiind ineficiența procedurii administrative pentru acordarea măsurilor reparatorii, se poate vorbi despre un eșec al statului român de a pune ordine în sistemul său legislativ, care nu este doar un factor agravant cu privire la responsabilitatea statului pentru respectarea Convenției, ci și o amenințare pentru eficiența viitoare a sistemului pus în aplicare de către Convenție. Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului trebuie să rămână punctul de referință esențial în domeniul protecției drepturilor omului în Europa și reamintind angajamentul de a adopta măsurile ce se impun pentru garantarea eficienței pe termen lung a sistemului de control instituit de convenție.

Caracterul subsidiar al mecanismului de control instituit de Convenție, presupune, că drepturile și libertățile garantate de Convenție să fie protejate, în primul rând, prin dreptul intern aplicat de către autoritățile naționale. Convenția face parte integrantă din ordinea juridică internă a tuturor Statelor părți, iar în temeiul art. 46 din Convenție, Înaltele Părți contractante s-au angajat să se conformeze hotărârilor definitive ale Curții Europene a Drepturilor Omului. Art. 13 din Convenție impune Statelor membre să asigure oricărei persoane, care invocă o încălcare a drepturilor și libertăților recunoscute de Convenție, o cale de atac eficientă în fata unei instanțe naționale.

Statele au obligația generală de a remedia problemele care stau la baza încălcărilor constatate și aparține statelor membre obligația de a asigura căi de atac eficiente în legislație și în practică; îmbunătățirea recursurilor la nivel național, în mod deosebit, cu privire la cauzele repetitive, trebuie de asemenea să contribuie la reducerea volumului de lucru al Curții; să urmărească în mod constant, având în vedere jurisprudența Curții, să existe căi de atac interne pentru orice persoană care invocă o încălcare a Convenției și să se asigure că aceste căi de atac sunt eficiente, permițând să se ajungă la o hotărâre cu privire la fondul plângerii și la un remediu potrivit pentru orice încălcare.

Faptul că reclamantul are la dispoziție căi de atac în dreptul intern nu satisface întotdeauna exigențele art. 6 și 1, ci mai trebuie constatat și dacă gradul de acces la justiție reglementat de legislația națională este suficient pentru a asigura reclamanților dreptul de acces la justiție privit prin prisma principiului preeminenței dreptului într-o societate democratică. Dreptul de acces la justiție nu este doar un drept teoretic de a obține recunoașterea dreptului printr-o hotărâre definitivă, ci include și speranța legitimă ca hotărârea să fie pusă în executare.

Or, cât timp dispoziția primei instanțe de obligare a unității deținătoare la emiterea unei decizii prin care se acordă despăgubiri în baza Titlului VII din Legea nr. 247/2005 implică parcurgerea procedurii administrative în fața Comisiei Centrale de Stabilire a Despăgubirilor, nu se poate vorbi despre respectarea unui asemenea drept: această instituție este strâns legată de funcționarea Fondului „Proprietatea”, conform art. 18 din lege, care, astfel cum a statuat Curtea Europeană a Drepturilor Omului, nu funcționează în prezent de o manieră reală și efectivă, având un caracter iluzoriu.

Pentru ca demersurile reclamantei în justiție să aibă un caracter eficient, este necesar ca instanța de judecată să soluționeze cererea, pronunțând o hotărâre cu privire la fondul plângerii, deoarece, în caz contrar, după parcurgerea unei proceduri judiciare reclamanta ar fi nevoită să parcurgă o nouă procedură administrativă în fața Comisiei Centrale, iar hotărârea judecătorească nu ar rezolva fondul acțiunii. Obligarea Comisiei la plata despăgubirilor nu ar conduce la soluționarea pe fond a pretențiilor reclamantei, iar aprecierea că aceasta ar trebui să solicite despăgubirile de la Ministerul Finanțelor, în calitatea sa de reprezentant al Statului Român, prin formularea unei noi acțiuni, în contradictoriu cu această parte, ar reprezenta impunerea unei sarcini disproporționate și oneroase în sarcina reclamantei și ar lipsi de eficiență procedura de față.

În aceste condiții, doar unitatea deținătoare este cea în măsură să plătească reclamantei despăgubirile aferente imobilelor preluate abuziv (teren și construcție demolată), la valoarea de circulație a acestora ce urmează a fi stabilită la momentul efectuării plății, conform art. 1 alin. (3) din Legea nr. 10/2001. În motivarea opiniei separate, s-a arătat că despăgubirile cuvenite conform art. 10 alin. (10) din Legea nr. 10/2001 se acordă și se calculează în condițiile reglementate prin prevederile art. 16 alin. (2) și următoarele din Titlul VII privind regimul stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv din Legea nr. 247/2005, prin intermediul Comisiei Centrale pentru stabilirea despăgubirilor.

Simpla notificare intentată în baza Legii nr. 10/2001 nu constituie un bun în sensul art. 1 din Protocolul 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și nici o speranță legitimă în obținerea unui bun; reclamanta poate pretinde că are, cel mult, o speranță legitimă, cea de a beneficia efectiv de un drept. Așa cum reiese din jurisprudența Curții, o creanță nu poate fi considerată drept o valoare patrimonială decât atunci când are o bază suficientă în dreptul intern, de exemplu, atunci când este confirmată de o jurisprudență bine stabilită a tribunalelor. Or, în speță, creanța de care reclamanta poate să se prevaleze nu este decât o creanță condițională, în măsura în care problema întrunirii condițiilor legale pentru a acordarea despăgubirilor trebuie să fie analizată în cadrul procedurii judiciare demarate.

În plus, în jurisprudența constantă a curților de apel, se recunoaște dreptul la despăgubiri, în condițiile stabilite prin lege, respectiv prin Legea nr. 10/2001 și, Legea nr. 247/2005 privind regimul stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv. Conform acestei legislații speciale din domeniu, astfel de despăgubiri nu sunt puse în sarcina unității deținătoare, respectiv, în speță, a Municipiului București, ci, după cum s-a arătat mai sus, fie în sarcina Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților, fie în sarcina Fondului Proprietatea, după caz, la care statul este acționar. Or, actualul litigiu nu se poartă între reclamantă ca persoană îndreptățită și stat, reprezentat prin Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților sau Fondul Proprietatea, ci între reclamantă și Municipiul București prin Primarul General, persoană juridică distinctă de drept public și privat.

În consecință, Municipiul București prin Primarul General nu poate fi obligat la plata despăgubirilor, atâta vreme cât prin lege nu s-au stabilit în sarcina lui, astfel de obligații. Pe de altă parte, art. 6 alin. (1) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, care garantează accesul la justiție, ar putea fi încălcat doar dacă în urma recunoașterii definitive a dreptului reclamantei la despăgubiri, acestea nu i-ar fi acordate, respectiv hotărârea nu ar fi fost pusă în executare. Împotriva deciziei menționate, a declarat recurs Municipiul București, prin Primarul General, criticând-o pentru nelegalitate în temeiul art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Astfel, s-a arătat, în esență, că, în ipotezele legale în care proprietarul imobilului este îndreptățit la despăgubiri, acestea trebuie acordate în condițiile titlului VII al Legii nr. 247/2005, obligația revenind fie Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților, fie Fondului Proprietatea, la care statul este acționar. În niciun caz, unitatea deținătoare nu poate fi obligată la plata despăgubirilor, atât timp cât prin lege nu s-au stabilit în sarcina sa astfel de obligații. În plus, reclamanta nu beneficiază de un bun în sensul Convenției, pentru argumentele expuse în motivarea opiniei separate la decizia de apel. Examinând decizia recurată prin prisma criticilor formulate și a actelor dosarului, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

Acțiunea de față reprezintă o contestație împotriva refuzului Primăriei municipiului București de a soluționa, în termenul prevăzut de art. 25 alin. (1) din Legea nr. 10/2001, notificarea reclamantei privind restituirea imobilului situat în București, sector 1, cadru procesual ce a presupus, în aplicarea deciziei XX/2007 pronunțate într-un recurs în interesul legii de către Înalta Curte de Casație și Justiție, soluționarea în fond a înseși notificării. În speță, prima instanță a apreciat – iar instanța de apel a confirmat – că nu este posibilă restituirea în natură a imobilului, reclamanta fiind îndreptățită la despăgubiri, astfel încât natura măsurilor reparatorii nu constituie obiect al învestirii acestei instanțe de control judiciar.

Instanța de apel, modificând hotărârea primei instanțe, a dispus plata despăgubirilor în sarcina unității deținătoare, cu toate că, potrivit art. 26 alin. (1) din Legea nr. 10/2001, decizia emisă de unitatea deținătoare referitoare la despăgubiri trebuie să conțină doar propunerea de acordare a acestora, acordarea efectivă presupunându-se a fi realizată în procedura titlului VII al Legii nr. 247/2005, prin intermediul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor. Adoptând o asemenea hotărâre, ce reprezintă titlu executoriu împotriva celor doi pârâți din prezenta cauză, instanța de apel nu numai că a înlăturat procedura prevăzută de titlul VII al Legii nr. 247/2005, însă a modificat și norma din art. 26 alin. (1) al Legii nr. 10/2001.

O asemenea operațiune juridică a fost justificată prin invocarea Convenției Europene a Drepturilor și Libertăților Fundamentale și a jurisprudenței Curții Europene create în aplicarea Convenției, din perspectiva dreptului de acces la justiție și a dreptului la respectarea proprietății private. Astfel, s-a reamintit că, în considerarea art. 13 și 46 cu referire la art. 6 din Convenție, statele au obligația generală de a remedia problemele care stau la baza încălcărilor constatate și de a asigura căi de atac eficiente în legislație și în practică, permițând să se ajungă la o hotărâre cu privire la fondul plângerii și la un remediu potrivit pentru orice încălcare.

De asemenea, s-a subliniat constatarea regăsită în aproape toate hotărârile pe care Curtea Europeană a Drepturilor Omului le-a pronunțat începând din anul 2006 în cauzele românești în materia respectării dreptului de proprietate privată, anume că Fondul “Proprietatea” nu funcționează în prezent într-un mod care ar putea conduce la acordarea efectivă a unei despăgubiri vechilor proprietari deposedați de imobilele lor naționalizate. Înalta Curte apreciază că aceste argumente nu susțin soluția adoptată de instanța de apel în cauză. Potrivit art. 11 și 20 din Constituția României, tratatele și instrumentele juridice internaționale în materia drepturilor omului, ratificate de România, fac parte din dreptul intern și se aplică prioritar normei naționale ce reglementează același raport juridic.

Efectul preeminenței normei internaționale recunoscute de către instanța de judecată constă în înlăturarea normei autohtone contrare și aplicarea directă a primeia menționate, în niciun caz cu operarea unor modificări legislative și crearea unei noi proceduri, considerate eficiente, în locul celei apreciate ca nefiind compatibilă cu respectarea unuia dintre drepturile subiective protejate de Convenție.

Astfel, rezolvarea conflictului de legi reglementat de art. 20 din Constituție, deși ar justifica înlăturarea întregului titlu VII al Legii nr. 247/2005, deoarece procedura referitoare la acordarea de despăgubiri prin intermediul Fondului “Proprietatea” nu este una eficientă, nu justifică și modificarea normei naționale, în speță, a art. 26 alin. (1) din Legea nr. 10/2001, în sensul obligării directe a unității deținătoare la acordarea de despăgubiri, în loc de obligare doar la emiterea deciziei cu propunere de despăgubiri, cum este în prezent, câtă vreme creează o nouă procedură de acordare a despăgubirilor.

Modificările legislative, chiar în considerarea Convenției Europene, sunt la latitudinea exclusivă a autorității legiuitoare, componentă a puterii de stat alături de cea judiciară și executivă, calitate în care îi revine, în egală măsură, obligația amintită în considerentele deciziei de apel, aceea de a concepe remedii adecvate pentru situațiile ce au generat încălcările constatate de Curte. Fără a interfera cu prerogativele celorlalte puteri, instanței de judecată îi este la îndemână doar soluționarea conflictului de legi reglementat de art. 20 din Constituție, cu consecința înlăturării, în speță, doar a titlului VII al Legii nr. 247/2005, nu și a modificării procedurii derulate în fața unității deținătoare.

Chiar dacă s-ar accepta posibilitatea unei asemenea operațiuni, nu rezultă motivele pentru care s-a considerat că obligarea directă a unității deținătoare la despăgubiri ar reprezenta un remediu eficace pentru asigurarea respectării dreptului de proprietate privată. Nici anterior modificării Legii nr. 10/2001 prin Legea nr. 247/2005, despăgubirile acordate în condițiile prevăzute de art. 24 alin. (1) prin decizie/dispoziție motivată sau prin hotărâre judecătorească (în cazul admiterii contestațiilor împotriva deciziilor de respingere) nu erau achitate de unitatea deținătoare, ci erau înaintate către prefectură, conform procedurii reglementate de art. 36 - 40 din actul normativ.

Unitatea deținătoare nu dispune de fonduri cu destinația plății despăgubirilor, fiind necesară procurarea acestora, iar repetarea obligării sale la despăgubiri prin hotărâri judecătorești, în afara cadrului normativ, este previzibil că ar conduce la un blocaj financiar, implicit la neexecutarea acestor hotărâri. Pe de altă parte, reducând la absurd raționamentul urmat de instanța de apel, nu există niciun motiv pentru a aplica același tratament doar unității deținătoare, astfel cum aceasta este definită în preambulul capitolului II din H.G.

nr. 250/2007 privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 10/2001 (respectiv, entitatea cu personalitate juridică care exercită, în numele statului, dreptul de proprietate publică sau privată cu privire la un bun ce face obiectul legii - minister, primărie, instituția prefectului sau orice altă instituție publică -, fie entitatea cu personalitate juridică care are înregistrat în patrimoniul său, indiferent de titlul cu care a fost înregistrat bunul care face obiectul legii - regii autonome, societăți/companii naționale și societăți comerciale cu capital de stat, organizații cooperatiste).

Ar trebui, pentru identitate de rațiune - respectiv simplificarea procedurii și adoptarea unei hotărâri pe fond, susceptibile de executare silită - și ca urmare a suprimării procedurii din titlul VII al Legii nr. 247/2005, să se dispună obligarea la despăgubiri și a celorlalte entități învestite cu soluționarea notificării, potrivit Legii nr. 10/2001, respectiv a Autorității pentru Valorificarea Activelor Statului, a Ministerului Finanțelor Publice, a altor autorități publice centrale sau locale implicate. Or, o asemenea consecință nu este posibilă, nu numai prin prisma modificărilor legislative nepermise operate, ci și a incertitudinii create în privința posibilității executării hotărârii, cât timp nu este determinat neîndoielnic titularul obligației în toate situațiile, nu este identificată sursa de plată a sumelor de bani (buget de stat, local sau venituri proprii), nu sunt clare criteriile de calcul al acestor sume.

Insecuritatea juridică astfel creată este incompatibilă cu respectarea dreptului de proprietate privată, care presupune tocmai existența unei soluții de despăgubire rezonabil de clare și coerente, ceea ce nu se poate susține în privința soluției adoptate de instanța de apel în cauză. În același timp, instanța de apel a dispus direct despăgubiri, cu toate că această formă de măsuri reparatorii este subsidiară compensării cu alte bunuri sau servicii, la îndemâna unității deținătoare și care nu declanșează procedura din titlul VII al Legii nr. 247/2005. Prima instanță a dispus generic obligarea unității deținătoare la emiterea unei decizii de restituire în echivalent, care presupune, în primul rând, compensarea și doar dacă aceasta nu este posibilă sau nu este acceptată de persoana îndreptățită.

Or, chiar dacă problema acestei modalități de despăgubire nu s-a discutat în cauză, reclamanta solicitând despăgubiri bănești, nu înseamnă că este exclusă compensarea la momentul emiterii efective a deciziei de către unitatea deținătoare, în condițiile art. 26 alin. (1) din Legea nr. 10/2001. În mod greșit, instanța de apel s-a raportat, în argumentarea sa, doar la modalitatea despăgubirilor bănești, cât timp aceasta este subsidiară compensării. Față de considerentele expuse, se poate conchide că, în cadrul procesual stabilit de reclamantă în cauză, ce o include pe unitatea deținătoare, instanța de judecată nu poate dispune decât obligarea pârâților la emiterea deciziei de restituire în echivalent, conform art. 26 alin. (1), astfel cum, în mod corect, a procedat prima instanță.

Consecința acestei constatări este aceea că, în cadrul acțiunii de față, ce acoperă o etapă prealabilă procedurii din titlul VII al Legii nr. 247/2005, este inutilă orice referire la acea procedură ulterioară, din moment ce înlăturarea sa nu ar avea niciun efect asupra conținutului obligației stabilite în sarcina unității deținătoare.

Această referire este utilă într-un alt cadru procesual, cel în care persoana îndreptățită, după emiterea unei decizii conținând propunere de despăgubiri de către unitatea deținătoare – fiind, așadar, titular al unui bun în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor și Libertăților Fundamentale -, imposibil de executat prin procedura ineficientă din titlul VII, se îndreaptă cu pretenții împotriva statului însuși, reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice, pentru repararea prejudiciului astfel creat și neîndeplinirea obligației de adoptare a unor remedii adecvate pentru evitarea repetării încălcării dreptului de proprietate. Chiar dacă acest mecanism impune un alt demers judiciar al persoanei îndreptățite, astfel cum s-a arătat în decizia de apel, este preferabil celui al creării unei noi proceduri, a cărei eficacitate incertă este de natură a determina insecuritate juridică.

Față de cele expuse, Înalta Curte apreciază că, în mod greșit, instanța de apel nu a făcut aplicarea dispozițiilor art. 26 alin. (1) din Legea nr. 10/2001, motiv pentru care va admite recursul, va modifica decizia recurată și, în temeiul art. 296 C. proc. civ., va respinge ca nefondat apelul reclamantei împotriva sentinței civile nr. 1427 din 23 septembrie 2008 pronunțate de Tribunalul București, Secția a IV-a civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de pârâtul Municipiul București, prin Primar, împotriva deciziei civile nr. 313 din 5 mai 2009 a Curții de Apel București, Secția a IV a civilă. Modifică decizia recurată, în sensul respingerii ca nefondat a apelului declarat de reclamanta B.G. împotriva sentinței civile nr. 1427 din 23 septembrie 2008 a Tribunalului București, Secția a IV-a civilă. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15 ianuarie 2010.