ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2808/2019

Obiectul acțiunii Prin acțiunea formulată, Societatea A. SA a contestat Ordinul nr. 53/26.06.2018 al Prim-viceguvernatorului Băncii Naționale a României solicitând, în principal, revocarea/desființarea acestuia iar, în subsidiar, desființarea parțială în sensul înlocuirii sancțiunii amenzii în cuantum de 27.406 RON cu sancțiunea avertismentului, ca urmare a corectei individualizări a sancțiunii aplicate, în raport cu specificul speței și conduita societății, și restituirea sumei de 27.406 RON, achitată conform O.P. nr. x/12.07.2018.

Hotărârea contestată Prin Hotărârea nr. 6 din 25 septembrie 2018 Consiliul de Administrație al Băncii Naționale a României a respins, ca neîntemeiată, contestația formulată de SC A. SA, cu consecința menținerii Ordinului nr. 53/26.06.2018 al Prim-viceguvernatorului Băncii Naționale a României.

Calea de atac exercitată Împotriva Hotărârii nr. 6 din 25 septembrie 2018 a Consiliului de Administrație al Băncii Naționale a României, A. SA a formulat contestație, arătând următoarele: 1. Hotărârea nr. 6/2018 este lovită de nulitate pentru încălcarea prevederilor art. 275 alin. (1) din O.U.6. nr. 99/2006. Potrivit dispozițiilor legale menționate, Consiliul de Administrație al BNR avea obligația de a se pronunța prin hotărâre motivată în termen de 30 de zile de la data sesizării prin contestația formulată de împotriva Ordinului nr. 53/2018. Or, termenul legal de 30 de zile nu a fost respectat în speța în cauză, întrucât: - Contestația a fost formulată în data de 17.07.2018 și înregistrată la BNR în data de 18.07.2018; Hotărârea de soluționare a contestației a fost pronunțată în data de 25.09.2018 și comunicată societății în data de 10.10.2018. Având în vedere încălcarea prevederilor art. 275 alin. (1) din O.U.G. nr. 99/2006, se solicită constatarea nulității acestei hotărâri. 2. Hotărârea atacată este lovită de nulitate, deoarece în cuprins, cu ocazia soluționării contestației, au fost adăugate/invocate motive noi care ar justifica aplicarea sancțiunii, motive care sunt străine de ordinul contestat, de motivele invocate în contestația formulată, de Raportul de supraveghere nr. x/12.07.2017 și de dispozițiile legale aplicabile. În Ordinul nr. 53/2018 au fost indicate expres care sunt încălcările care au determinat aplicarea sancțiunii amenzii față de societatea recurentă, ele fiind indicate la art. 1 lit. a) - e). Contestația formulată a cuprins apărări cu privire la aceste pretinse încălcări prevăzute în ordinul contestat. În Hotărârea atacată, în mod surprinzător, se reține la fila x că sancționarea societății se impune și deoarece și-ar fi creat un avantaj competitiv pe piața creditelor de consum pentru un segment de clientelă cu grad indicat de îndatorare, ceea ce a dus la existența unei campanii media desfășurată în vara anului 2017 privind executarea silită de către instituția financiară nebancară a clienților supraîndatorați pentru neplata unor credite de consum garantate cu ipotecă - produsul de creditare oferit de societatea A. SA, cu impact reputațional atât al sectorului instituțiilor financiare nebancare, cât și al băncii centrale, în calitate de autoritate de reglementare și supraveghere a acestui sector. Reprezintă o substituire a motivării, în condițiile în care această motivare este străină de contestația formulată, de dispozițiile cuprinse în Ordinul nr. 53/2018 și de considerentele Raportului de supraveghere nr. x/12.07.2017; - Reprezintă o completare a actelor emise de BNR (Ordinul nr. 53/2018 și Raportul de supraveghere nr. x/12.07.2017) și atacate de contestatoare, cu motive suplimentare care ar justifica sancțiunea aplicată, la care a fost în imposibilitatea de a formula o apărare; Având în vedere că s-a decis menținerea sancțiunilor aplicate printr-o motivare nouă care nu are corespondent în prevederile art. 59 din Legea nr. 93/2006, se solicită constatarea nelegalității hotărârii atacate. 3. Motivarea Hotărârii nr. 6/2018 este nelegală și, totodată, este contradictorie, în condițiile în care: 3.a. Se susține că un act juridic emis de BNR - respectiv raportul de supraveghere nu ar produce niciun efect juridic față de societate, în lipsa valorificării prin ordin a acestui raport, a aplicării unei sancțiuni și/sau a dispunerii unei măsuri. Urmează a se constata că: Potrivit prevederilor art. 59 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 93/2009, nerespectarea măsurilor stabilite de BNR poate atrage aplicarea unor sancțiuni, textul nefăcând precizarea că măsura ar fi trebuit să fie dispusă numai printr-un ordin. Contestatoarea avea obligația de a lua și de a duce la îndeplinire întocmai măsurile dispuse de BNR, indiferent de denumirea/natura actului prin care acestea au fost stabilite, respectiv adresă, raport de supraveghere sau ordin. Acesta este și motivul pentru care s-a conformat tuturor dispozițiilor din Raportul de Supraveghere, anterior emiterii Ordinului, conform documentației depuse la BNR și menționate în contestație. 3.b. În mod nelegal, se reține că obligarea la luarea măsurilor din art. 2 a Ordinului este corectă, în condițiile în care: - constatarea pretinselor deficiențe și obligarea luării măsurilor corespunzătoare pentru remedierea acestora s-a efectuat prin Raportul de Supraveghere; - societatea s-a supus și a îndeplinit aceste obligații; - Ordinul nr. 53/2018 reia constatările raportului și dispune, o dată în plus, luarea măsurilor de remediere a deficiențelor. Pentru aplicarea sancțiunii amenzii era necesară emiterea ordinului cu menționarea neregularităților precizate în Raportul de Supraveghere, dar dispunerea și în cuprinsul Ordinului a luării unor măsuri precizate în art. 2 reprezintă o dublare a unor măsuri deja trasate și duse la îndeplinire de societate, întrucât această obligație era deja cuprinsă în Raportul de Supraveghere. 3.c. În mod nelegal, s-a reținut că măsurile luate de societate ulterior comunicării Raportului de Supraveghere, dar anterior emiterii Ordinului nr. 53/2018 nu pot fi calificate ca fiind un plan de măsuri, deoarece acestea nu acoperă toate deficiențele constatate. Sub acest aspect, urmează să se constate că motivarea Hotărârii Consiliului de Administrație BNR nr. 6/2018 este contradictorie, din mai multe perspective:

În mod nelegal, s-a reținut că societatea nu a remediat deficiențele constatate în Raportul de Supraveghere, deficiente reiterate și în Ordinul nr. 53/2018, în condițiile în care aceste deficiențe au fost înlăturate. La emiterea Ordinului contestat nu au fost avute în vedere măsurile luate de societate, care au fost aduse la cunoștința BNR, măsuri prin care au fost remediate toate deficiențele constatate prin Raportul de Supraveghere. Astfel, prin Ordinul contestat societatea a fost obligată să ia măsuri pentru remedierea deficiențelor constatate, cu toate că aceasta a luat și implementat aceste măsuri și a informat BNR cu privire la măsurile dispuse.

În mod nelegal, au fost înlăturate apărările privind individualizarea sancțiunii amenzii în cuantum de 0,2% din capitalul social minim reglementat, respectiv de 27.408 RON, sens în care precizează următoarele: - Criteriile de individualizare ar trebui să fie raportate la gravitatea deficiențelor și la efectele acestora; - Înregistrarea în contabilitate a unor sume în conturi diferite de cele indicate în Raportul BNR nu produce niciun efect vătămător clientelei societății, autorităților fiscale și/sau BNR; - Unele dintre aceste deficiențe vizează aspecte de interpretare contabilă. Astfel, un credit acordat unei persoane juridice pentru realizarea obiectului său de activitate, nu poate fi calificat ca fiind un credit de trezorerie, deoarece potrivit art. 264 din Anexa la Ordinul BNR nr. 6/2015, creditul de trezorerie este destinat asigurării nevoilor de trezorerie ale clienților, persoane juridice și fizice. 4. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra contestației Examinând hotărârea Consiliului de Administrație al Băncii Naționale, prin prisma motivelor invocate în contestație, precum și a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge contestația formulată de către A. SA împotriva hotărârii, ca nefondată, pentru următoarele motive: 1). Contestatoarea consideră că Hotărârea nr. 6/2018 este lovită de nulitate pentru încălcarea prevederilor art. 275 alin. (1) din O.U.G. nr. 99/2006, opinie pe care însă Înalta Curte nu o împărtășește. Textul legal invocat de către contestatoare prevede următoarele: "Actele adoptate de Banca Națională a României conform dispozițiilor prezentei ordonanțe de urgență, ale Regulamentului (UE) nr. 575/2013 și ale reglementărilor emise în aplicarea acestora, cu privire la o instituție de credit, inclusiv cele cu privire la persoanele prevăzute la art. 108 alin. (1) ori la persoanele desemnate să asigure conducerea sucursalelor instituției de credit și actele cu privire la acționarii acesteia, pot fi contestate, în termen de 15 zile de la comunicare, la Consiliul de administrație al Băncii Naționale a României, care se pronunță prin hotărâre motivată în termen de 30 de zile de la data sesizării." Analizând prevederea legală invocată, Înalta Curte constată că fixarea intervalului de timp, calculat de la data formulării sesizării prin contestație formulată împotriva ordinului viceguvernatorului, până la soluționarea contestației de către Consiliul de Administrație al Băncii Naționale a României, nu este formulată în termeni inderogabili, iar depășirea acestuia nu este sancționată de către legislator, prin urmare, termenul în discuție nu poate fi decât unul de recomandare. 2). Mențiunea de la fila x din hotărârea Consiliului de Administrație al Băncii Naționale a României, nu reprezintă o completare a Ordinului nr. 53/2018 emis de viceguvernatorul Băncii Naționale, în sensul adăugării unei noi încălcări a dispozițiilor legale, care să fi fost imputată contestatoarei, și cu privire la care să se fi aflat în imposibilitatea să-și formuleze apărarea, așa cum susține Societatea A. SA. În realitate, în hotărârea contestată sunt indicate expres care sunt faptele imputate contestatoarei (la filele x din hotărârea contestată), urmate de examinarea punctuală a apărărilor formulate de către aceasta cu privire la încălcările dispozițiilor legale, așa cum au fost reținute în Ordinul nr. 53/2018. Mențiunea inserată la fila x din hotărâre cu privire la crearea premiselor necesare unui avantaj competitiv al instituției financiare nebancare pe piața creditelor de consum pentru un segment de clientelă cu grad ridicat de îndatorare, nu constituie o abatere suplimentară cu privire la care contestatoarea se fi fost plasată în poziția de a nu-și putea formula apărarea în cadrul procedurii prejudiciare de contestare a ordinului emis de către prim viceguvernatorul Băncii Naționale a României, și nici măcar un motiv suplimentar care să justifice aplicarea sancțiunii amenzii, cum consideră A. SA. Prin mențiunea respectivă, Consiliul de Administrație, în calitatea sa de emitent al Hotărârii nr. 6 din 25 septembrie 2018, semnalează această chestiune ca o consecință negativă a nerespectării obligațiilor legale ce îi incumbă contestatoarei, și a căror nesocotire fusese reținută prin ordinul emis de prim viceguvernatorul Băncii Naționale, și nimic mai mult. Afirmația în discuție, de la fila x a hotărârii contestate, privită în ansamblul argumentației dezvoltată de către Consiliul de Administrație al Băncii Centrale, apare, observă Înalta Curte, ca o alegație cu caracter pasager, un dictum, iar nu o ratio decidendi pe care să se fundamenteze soluția dată asupra contestației formulate de către A. SA. Pe de altă parte, observă Înalta Curte, în condițiile în care contestatoarea are deschisă calea acțiunii în justiție, în conformitate cu prevederile art. 275 alin. (1) O.U.G. nr. 99/2006, împotriva hotărârii Consiliului de Administrație al Băncii Naționale, dreptul la apărare al acesteia este asigurat pe deplin. 3). Motivarea hotărârii contestate nu este nici nelegală, nici contradictorie, așa cum susține A. SA Dimpotrivă, observă Înalta Curte, motivarea Hotărârii nr. 6/2018 este coerentă, consistentă și conține o interpretare validă al normelor legale incidente în speță. Raportul de supraveghere conține constatările unor deficiențe în activitatea contestatoarei, consemnate ca atare în urma unor inspecții. Valorizarea acestor constatări s-a realizat prin ordinul emis de către prim viceguvernatorul Băncii Naționale, în consonanță cu dispozițiile art. 59 alin. (6) din Legea nr. 93/2009 . Textul legal precipitat stipulează fără echivoc, printre altele, că sancționarea unor fapte de tipul celor imputate contestatoarei din prezenta cauză se realizează prin ordin al prim viceguvernatorului Băncii Naționale, adică exact așa cum s-a procedat în cauza de față. Raportul de supraveghere nu este altceva decât un act de constatare în temeiul căruia nu se pot aplica sancțiuni. Prin urmare, logic, dar și în baza prevederilor exprese ale art. 59 alin. (6) din actul normativ mai sus citat, contestatoarea a fost sancționată prin Ordinul nr. 53/2018. Menționarea celor consemnate în raportul de supraveghere și în ordinul prim viceguvernatorului, contestat în prezentul dosar, nu echivalează cu dublarea sancțiunii, pentru că A. SA nu a fost sancționată și în baza raportului de supraveghere și în baza ordinului, ci doar în baza acestui din urmă act administrativ. Pe de altă parte, remedierea deficiențelor consemnate în raportul de supraveghere nu are drept consecință exonerarea contestatoarei de răspundere. Astfel, chiar dacă remedierea acestor deficiențe s-ar fi produs imediat după raportul de supraveghere, contestatoarea făcându-se vinovată de nesocotirea unor dispoziții legale, fapte pentru care legea prevede sancțiuni, cum este cazul în speță, cel învestit cu puterea juridică de a aplica acele sancțiuni, era perfect îndrituit să o facă, inclusiv să dispună luarea măsurilor ce se impun. În fine, chiar dacă măsurile indicate în raportul de supraveghere au fost reluate și în cuprinsul Ordinului nr. 53/2018, chestiunea este fără relevanță juridică deoarece acest lucru nu afectează în niciun fel validitatea juridică a ordinului emis de prim viceguvernatorul Băncii Centrale. Reiterarea în Ordinul nr. 53/2018 a deficiențelor menționate în raportul de supraveghere este corectă, nu reprezintă altceva decât precizarea faptelor imputabile reclamantei, pentru care aceasta a fost sancționată. Apoi, în Hotărârea nr. 6/2018 se arată pe larg de ce remedierile întreprinse de către contestatoare până la data emiterii ordinului nu pot fi considerate un plan de măsuri, pe de o parte, iar pe de altă parte, însă A. SA admite că până la emiterea ordinului nu putea cunoaște exigențele acestui act administrativ, astfel că se desprinde concluzia ca anterior ordinului, indiferent de nivelul remedierilor efectuate, nu se poate vorbi de un plan de măsuri. În fine, caracterul general al formulării din hotărâre, cu privire la luarea măsurilor pentru remedierea deficiențe lor, nu afectează validitatea juridică nici a ordinului, nici a hotărârii Consiliului de Administrație. Din moment ce sunt arătate care sunt deficiențele constatate, în ce sens nu au fost respectate prevederile legale în materie, dispoziția cu privire la obligarea la luarea măsurilor pentru remedierea neregulilor este suficientă, fără să fie necesară o detaliere amănunțită a măsurilor ce se impun a fi luate. Oricum, o formulare cu caracter general, de tipul celei în discuție, nu face ca actul administrativ să fie nelegal. 4). Așa cum s-a reținut deja în cuprinsul prezentei decizii, o eventuală remediere a deficiențelor constatate în raportul de supraveghere, nu are niciun efect asupra legalității ordinului prin care reclamanta a fost sancționată. Raportul de supraveghere este un simplu act de constatare întocmit în urma inspecției, cu privire la anumite fapte ce i-au fost imputate reclamantei, iar actul prin care aceasta să poată fi sancționată pentru comiterea acestora, și prin care să se dispună măsurile de îndepărtare a deficiențelor, fiind exclusiv ordinul emis de către prim viceguvernatorul Băncii Naționale, așa cum prevede în termeni categorici art. 59 alin. (6) din Legea nr. 93/2009. Pe de altă parte, în acest context, este relevantă precizarea de la fila x a Hotărârii nr. 6 din 25 septembrie 2018, în sensul că verificarea gradului de remediere a deficiențelor constatate în raport și prevăzute în ordine, nu poate fi realizată decât printr-o nouă acțiune de inspecție la fața locului, astfel încât concluzia care se impune, observă Înalta Curte, este aceea că, emitentul ordinului contestat nu putea evita, și din această perspectivă, consemnarea măsurilor de remediere a deficiențelor constatate de inspecția anterioară. 5). Aplicarea amenzii de 27.408 RON, reprezentând 0,2% din capitalul social minim reglementat, constată Înalta Curte, a fost consecința unei corecte individualizări a sancțiunii aplicate, cu respectarea principiului proporționalității. Art. 59 alin. (2) din Legea nr. 93/2009 prevede că: "În cazurile prevăzute la alin. (1), Banca Națională a României poate aplica următoarele sancțiuni: a) avertisment scris dat instituției financiare nebancare; b) amendă aplicată instituției financiare nebancare, între 0,01% și 0,5% din capitalul social minim reglementat aplicabil; c) amendă aplicată administratorilor sau, după caz, membrilor consiliului de supraveghere ori conducătorilor, între 1 și 6 remunerații nete, conform nivelului remunerației în luna precedentă datei la care s-a constatat fapta; d) suspendarea temporară ori limitarea desfășurării uneia sau mai multor activități." Rezultă cu evidență, așadar, că reclamantei nu i-a fost aplicată o amendă excesivă, ci dimpotrivă, sancțiunea aplicată este orientată spre minimul de 0,01 prevăzut de lege, în condițiile în care i-au fost imputate un număr de cinci abateri. În Hotărârea nr. 6 din 25 septembrie 2018, Consiliul de Administrație al Băncii Naționale a României a indicat, de altfel, că la stabilirea sancțiunii aplicate instituției financiare nebancare au fost avute în vedere faptele cuprinse în raportul de supraveghere, semnat de către reprezentanții societății fără observații sau obiecțiuni, gravitatea acestora fiind apreciată în mod concret, prin prisma dispozițiilor legale nesocotite și a consecințelor potențiale, respectiv a impactului potențial al acestora asupra riscurilor asumate de instituția financiară nebancară, precum și aspectele de circumstanțiere a acestor fapte. În fine, susținerea că unele dintre deficiențele constatate vizează doar aspecte de interpretare contabilă, a fost în mod corect respinsă prin hotărârea contestată. Astfel, chestiunea referitoare la creditele acordate, ce vizează calificarea naturii acestora - credite de trezorerie sau credite de consum - nu sunt simple aspecte de natură contabilă, cum susține contestatoarea, ci reprezintă aspecte esențiale ale activității de creditare realizate de către instituțiile financiare nebancare, cum este cazul A. SA, ce țin de interpretarea validă a prevederilor art. 264 și 265 din Anexa la Ordinul Băncii Naționale a României nr. 6/2015 pentru aprobarea reglementărilor contabile conforme cu directivele europene. Față de cele ce preced, Înalta Curte urmează să respingă, ca nefondată, contestația formulată de către A. SA în cadrul prezentului dosar.