Decizia nr. 1393/2020 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2016 la Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta Universitatea ..., în contradictoriu cu pârâții Organismul Intermediar în Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, din cadrul Ministerului Educației Naționale și Cercetării Științifice și Ministerul Fondurilor Europene - A.M.P.O.S.D.R.U, a solicitat: anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. x/26 ianuarie 2016, emis de Organismul Intermediar în Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane din cadrul Ministerului Educației și Cercetării Științifice; anularea Deciziei de soluționare a contestației administrative nr. x/25 martie 2016, emisă de OIPOSDRU-M.E.C.T. și recepționată de către Universitatea ... la data de 12 aprilie 2016 (din 12 aprilie 2016); anularea Notei de Debit emisă în baza Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. x/26 ianuarie 2016, cu consecința exonerării reclamantei de la rambursarea sumei de 260.814,24 RON și a penalităților de întârziere aferente. II. Hotărârea pronunțată de instanța de fond

Prin Încheierea de ședință din 27 martie 2017, Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Finanțelor Publice, în numele și pentru Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, ca urmare a transmisiunii legale a calității procesuale, în baza art. 12 din O.U.G. nr. 1/2007, întrucât pârâta nu este emitenta actelor administrative contestate.

Prin Sentința nr. 193/2017 din 21 septembrie 2017, Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea formulată de reclamanta Universitatea ... ca neîntemeiată. III. Recursul formulat de reclamantă

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamanta Universitatea ..., cu invocarea motivelor de casare prevăzute de art. 488 pct. 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat casarea sentinței, admiterea acțiunii și anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. x/26 ianuarie 2016, a Deciziei de soluționare a contestației administrative nr. x/25 martie 2016, a actelor emise în baza procesului-verbal și exonerarea reclamantei de la rambursarea sumei de 260.814,24 RON și a penalităților de întârziere aferente.

În motivarea recursului, recurenta a arătat că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, cuprinde motive contradictorii și străine de natura cauzei și a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

În mod greșit instanța de fond nu reține încălcarea dispozițiilor imperative ale legii privind emiterea și motivarea în termen a actelor emise de autoritate: - actul administrativ a fost emis cu nerespectarea termenului imperativ de 60 de zile reglementat de art. 21 alin. (26) din O.U.G. nr. 66/2011, echipa de verificare OIPOSDRU MENCS a încheiat procesul-verbal la data de 18 ianuarie 2016, deși recomandările raportului de audit au număr de înregistrare din 25 septembrie 2015; - actul administrativ atacat a fost emis cu nerespectarea termenului imperativ de 90 de zile reglementat de art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011; activitatea de organizare a verificării a fost dispusă la data de 15 octombrie 2015, prin Decizia nr. OI/1672/ES emisă de directorul OIPOSDRU - MENCS; verificarea a avut loc începând cu data de 15 octombrie 2015, procesul-verbal de stabilire a creanțelor bugetare trebuia emis cel târziu fie la data de 14 ianuarie 2016, însă a fost emis la data de 18 ianuarie 2016; termenul de finalizare reglementat de art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011 este un termen imperativ, însuși legiuitorul reglementând expres sancțiunea nerespectării acestuia prin prevederile art. 60 alin. (1) lit. d) din același act normativ; - comunicarea titlului de creanță s-a realizat cu încălcarea dispozițiilor imperative ale legii, art. 34 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011; procesul-verbal a fost înregistrat la sediul OIPOSDRU MENCS la data de 26 ianuarie 2016 și comunicată debitorului în data de 2 februarie 2016, adică după 7 zile.

Recurenta a mai arătat că procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare și decizia de soluționare a contestației nu au fost motivate în fapt și în drept, potrivit art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011. Motivarea actului administrativ trebuie să se regăsească în cuprinsul acestuia, această condiție de formă a actului neputând fi complinită ulterior emiterii sale, prin probe extrinsece sau prin alte acte administrative subsecvente. Actul administrativ trebuie să fie motivat corespunzător, atât în fapt, cât și în drept, motivarea constituind o adevărată condiție de validitate a actului, întrucât acesta trebuie să justifice, din punct de vedere faptic și legislativ, adoptarea actului administrativ. Verificând deciziile contestate, se poate reține că acestea nu întrunesc elementul de legalitate descris, nu conțin motivele ce au determinat autoritatea să recurgă la soluția respingerii contestațiilor.

Prin emiterea procesului-verbal, pârâta a încălcat principiul securității raporturilor juridice, întrucât reevaluarea unor proiecte sau a unor proceduri de achiziție publică cu finanțare europeană sau bugetară se poate face numai dacă există suspiciuni de fraudă ce trebuie să fie constatată fie de organele interne, fie de organismul comunitar. Potrivit CD-ului cu înscrisuri depuse ca urmare a admiterii probei formulate la termenul de judecată din 20 aprilie 2017, pârâta a avut întotdeauna la dispoziție documentele proiectului care confirmau realizarea activităților. Acest aspect rezultă din: Raportul misiunii de verificare la fața locului din 24 martie 2015, controlul având ca obiectiv verificarea legalității, regularității și realității operațiunilor derulate, toate activitățile proiectului au un stadiu de realizare de 100%, nu există nicio obiecție legată de neeligibilitatea unor cheltuieli efectuate pentru cererile de rambursare 5, 6 și 7, pentru contractele despre care se face vorbire în procesul-verbal de nereguli; în Scrisoarea standard de informare a beneficiarului din 5 decembrie 2013 și 1 iulie 2014 nu se identifică aspecte privind neeligibilitatea cheltuielilor care fac obiectul procesului-verbal de nereguli; de asemenea, nici în cuprinsul raportului de verificare ex-post din 7 octombrie 2016 nu sunt prezentate aspecte legate de prezentarea documentelor justificative din cadrul proiectului.

Recurenta a invocat încălcarea principiului proporționalității, întreaga reglementare instituită de O.U.G. nr. 66/2011 având la bază ideea de proporționalitate, acesta fiind unul din principiile fundamentale care guvernează materia constatării neregulilor apărute în utilizarea fondurilor europene. Principiul proporționalității este definit de art. 2 lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, așa încât, nefiind identificată în cauză o deturnare ilicită a rezultatului procedurii de achiziție publică, respectiv un impact financiar al acestei deturnări, aplicarea unei corecții este nejustificată, nu se identifică vreun prejudiciu adus finanțatorului fondurilor europene deja eliberate sau care urmează a fi eliberate în viitor, contractul de achiziție publică desfășurându-se în mod corespunzător. Sumele achitate prin derularea contractului nu reprezintă prejudiciu, acestea au fost plătite pentru lucrările pe care reclamanta le-a probat că au fost deja executate.

În continuare, recurenta a invocat faptul că în mod greșit a reținut instanța de fond că există temei juridic pentru aplicarea corecției financiare, inexistența neregulii (nu există abaterile menționate de autoritatea de management și nici prejudiciul, ca element sine qua non al neregulii) ca unică bază a aplicării corecției financiare: - în ce privește pct. I, nerespectarea regulilor achizițiilor publice pentru atribuirea contractului de achiziție publică nr. x prin neasigurarea transparenței în ceea ce privește punctarea factorilor de evaluare contract A. SRL, pentru care s-a aplicat corecție financiară 5% - 10.912,50 RON, a arătat că, potrivit art. 199 alin. (4) din O.U.G. nr. 34/2006, autoritatea contractantă nu avea obligația de a elabora o metodologie de punctare, cât timp algoritmul a fost menționat; au fost respectate disp. Ordinului nr. 1.050/2012, niciun participant nu a solicitat clarificări și nu a contestat rezultatul evaluării. - în ce privește, pct. III, nerespectarea regulilor în domeniul în domeniul achizițiilor prevăzute de Instrucțiunea AM nr. 26/2010 prin utilizarea de criterii restrictive la atribuirea contractului nr. x/30 mai 2011 de servicii de audit financiar, dispunerea măsurilor prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011 în vederea aplicării corecției de 5%, a arătat că autoritatea contractantă a respectat art. 188 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006, considerentul pentru care a impus cerința de a fi auditat contracte din fonduri structurale a avut ca justificare faptul că parteneriatul a fost transnațional, alăturând alte 4 state europene, iar capacitatea tehnică de auditare, incluzând și circuitul documentelor, era o condiție sine qua non, autoritatea contractantă a relaxat cerința dând posibilitatea demonstrării experienței, fără a impune un prag valoric al contractelor, există o anumită tendință de specializare în domeniul achizițiilor încheiate pe fonduri UE, probată de existența unui Protocol încheiat între Camera Auditorilor Financiari din România cu Ministerul Fondurilor Europene, având ca obiect "pregătirea auditorilor privind aplicarea legislației naționale și europene, armonizate cu cerințele de eligibilitate a cheltuielilor și veniturilor și a modului de abordare legală a acestora din punct de vedere financiar", în cadrul proiectelor europene, "procedurile convenite" sunt procedurile solicitate de finanțator, întrucât auditorul nu stabilește de comun acord cu finanțatorul care ar fi procedurile cele mai potrivite pentru atingerea scopului proiectelor finanțate, faptul că auditarea proiectelor europene necesită o cunoaștere specifică reiese și din existența OMFP 2359/2011 pentru modificarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 64/2009 privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale și utilizarea acestora pentru obiectivul convergență, aprobate prin Ordinul ministrului finanțelor publice nr. 2.548/2009; - în ce privește pct. IV, nerespectarea regulilor în domeniul achizițiilor prevăzute de Instrucțiunea AM nr. 26/2010 prin utilizarea de criterii restrictive la atribuirea contractului de laptopuri nr. x/1 mai 2012, pentru a releva faptul că nu au fost restrictive, enumeră lipsa mențiunilor precum frecvența procesorului, frecvența Turbo a procesorului, dimensiunea cache a procesorului, tipul unității de stocare, memoria standard, capacitatea HDD, tehnologia de fabricație, aceste specificații făcând practic diferența de preț și trimiterile directe către un produs anume; - pct. II, "efectuarea unor cheltuieli neeligibile în sumă de 59.800 RON reprezentând contravaloarea servicii de expertiză în orientare, pentru care nu au fost prezentate documente justificative care să probeze realitatea serviciilor prestate", este vorba de contractul nr. x/14 mai 2013, cheltuielile fiind decontate în toate cererile de rambursare depuse de beneficiar în cadrul proiectului, impactul financiar - 59.800 RON; - pct. V, "efectuarea unor cheltuieli neeligibile în sumă totala de 161.600 RON, reprezentând contravaloare servicii de expertiza în organizarea întreprinderii/consultanță antreprenorială în suma de 59.800 RON; contravaloare servicii de expertiză în demararea unei activități autonome în sumă de 59.800 RON; contravaloare servicii de expertiză în resurse umane în sumă de 50.000 RON, pentru care nu au fost prezentate documente Justificative care să probeze realitatea serviciilor prestate", impact financiar 161.600 RON; - pct. VI. "Efectuarea unor cheltuieli neeligibile în sumă totala de 21.249,16 RON reprezentând servicii de închiriere spațiu, pentru care nu au fost prezentate documente justificative care să probeze realitatea serviciilor prestate", servicii de închiriere spațiu efectuate în baza contractului de închiriere nr. x/15 mai 2013, nu a prezentat documente justificative care să probeze realitatea serviciilor, impact financiar 21.249,16 RON.

Pentru toate motivele expuse, a arătat recurenta, rezultă că temeiul juridic pentru aplicarea corecției financiare nu există, nu sunt îndeplinite condițiile cumulative ale noțiunii de neregulă, nu a existat nicio abatere de la legalitate, regularitate și conformitate, întrucât au fost respectate întocmai normele în vigoare aplicabile, nu este îndeplinită nici condiția sine qua non a existenței prejudiciului, rambursările aferente acestuia au fost decontate integral.

Recurenta a arătat că niciun act normativ invocat nu susține aplicarea corecției, întrucât se confundă eligibilitatea cu probarea serviciilor prestate, a invocat Ghidul Solicitantului - Condiții generale 2009, pct. 4.3 - Eligibilitatea cheltuielilor, care nu susține aplicarea corecției, se menționează că "Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie (...) să fie identificabilă, verificabilă și dovedită prin facturi, în conformitate cu prevederile legislației naționale, sau de alte documente contabile cu valoare probatorie, echivalentă facturilor, să fie în conformitate cu prevederile contractului de finanțare încheiat de AM (...)", H.G. nr. 759/2007 instituie aceleași condiții pentru eligibilitatea cheltuielii, respectiv "facturi, documente contabile cu valoare probatorie, echivalentă facturilor, pe baza cărora cheltuielile să poată fi auditate și identificate, să fie în conformitate cu prevederile contractului de finanțare încheiat de AM (...)". De asemenea, solicită a se observa că dispozițiile legale fac vorbire despre contractul de finanțare și nu despre contractele subsecvente de prestări servicii încheiate de beneficiari și/sau partenerii săi.

Din acest motiv, apreciază că aceste cheltuieli sunt eligibile, iar invocarea prevederilor contractelor de prestări servicii încheiate de partenerul Universității ... cu prestatorii de servicii nu își găsește locul în aplicarea corecției financiare aplicate Universității. Având în vedere toate acestea, prin "documentele justificative" solicitate prin intermediul Adresei nr. x/2015 a înțeles transmiterea documentelor care justifică eligibilitatea, și nu a celor care probau prestarea serviciilor în fața achizitorului SC A. SRL și care nu prezentau interes pentru eligibilitatea cheltuielii. De altfel, așa au înțeles și ofițerii de control ai organismului intermediar, atunci când au stabilit eligibilitatea, prin validarea cheltuielilor. Consideră că se dăinuie în confuzie terminologică și datorită faptului că AMPOSDRU menționează, cu privire la cheltuielile aferente contractelor, că "nu sunt eligibile cheltuielile cu serviciile (...)". Dacă OIMENCS dorea, prin adresa nr. x/2015, probarea serviciilor prestate, trebuia să formuleze în mod clar ce anume dorea a fi transmis și nu să solicite "documente justificative aferente cheltuielilor solicitate la rambursare și a documentelor care atestă efectuarea plăților". Pentru o mai bună înțelegere a termenilor și a interpretării juridice de către OIMENCS și a Autorității de Management, arată că, pentru cheltuielile aferente activităților subcontractate, documentele care atestă efectuarea plăților, conform Anexei 1 - Lista documentelor justificative, sunt ordin de plată/cotor filă CEC/foaie de vărsământ, borderou virare în cont de card, registru de casă, extras de cont din care să rezulte viramentele și/sau extragerile, pentru documentele justificative aferente cheltuielilor solicitate la rambursare, conform art. 8.13 din Instrucțiunea nr. 103/18 martie 2015, "Prin angajarea cheltuielilor se înțelege existența unui contract, comanda fermă, convenție, contract de muncă, din care rezultă sau ar putea rezulta o obligație de plată".

De asemenea, arată că detalierea situației generatoare de corecție este confuză. Conform constatării OIMENCS, între documentele transmise de beneficiar au fost invocate 3 facturi fiscale, LPA x/18 iunie 2013, în valoare de 16.000 RON, x/13 august 2013, în valoare de 24.000 RON, x/14 august 2013, în valoare de 20.000 RON, iar concluzia OIMENCS cu privire la neeligibilitate cuprinde doar două date corecte de identificare ale facturilor, respectiv factura x/18 iunie 2013 și x/13 august 2013, a treia factură la care se trimite este de fapt a doua. Cu privire la această situație, apreciază că nu sunt incidente dispozițiile art. 21 pct. 18 din O.U.G. nr. 66/2011, în sensul că aceasta nu este "eroare de calcul/scriere".

În continuare, recurenta a reluat susținerile privind faptul că sancțiunea aplicată este nejustificată și încalcă grav principiul proporționalității, că această procedură a fost reținută ca fiind valabilă și realizată conform dispozițiilor legale anterior. De asemenea, au fost nesocotite prevederile art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011, întrucât aceleași aspecte de fond au mai fost verificate și nu au fost stabilite nereguli.

Legat de caracterul potențial al prejudiciului, susținerile sunt contrazise chiar de prevederile legale, pentru că la pct. 1.2 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 66/2011 se prevede că pentru aplicarea necorespunzătoare a unor elemente auxiliare procedurii de atribuire, în cazul în care neregula este doar de natură formală, fără un potențial impact financiar, nu se va aplica nicio corecție/reducere financiară, în cuprinsul actelor atacate acest prejudiciu real sau potențial nu este indicat. Art. 19 din O.U.G. nr. 34/2006 prevede valoarea sub care o autoritate contractantă are dreptul de a achiziționa direct produse, servicii sau lucrări, este evident că nu au fost încălcate prevederile art. 19 din O.U.G. nr. 34/2006, în vigoare la momentul achiziției. IV Apărările formulate de intimatul pârât

Pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului, iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

A arătat, în ceea ce privește invalidarea cheltuielilor prin PVC nr. x/26 ianuarie 2016 în sumă de 266.354,42 RON (respectiv o creanță în sumă de 260.814,24 RON), în esență, așa cum a constatat și prima instanță, că reclamanta nu a depus documente justificative care să ateste realitatea operațiunilor solicitate la plată, iar în ceea ce privește invalidarea cheltuielilor din 26 ianuarie 2016, în sumă de 13.370,66 RON (respectiv o creanță în sumă de 13.092,54 RON), a invocat temeinicia fundamentării realizată de Comisia de soluționare a contestației care a întocmit Decizia nr. x/25 martie 2016. V Considerentele Înaltei Curți asupra excepției nulității recursului și asupra recursului

Asupra excepției nulității recursului, în raport de dispozițiile art. 489 C. proc. civ., potrivit cărora "(1) Recursul este nul dacă nu a fost motivat în termenul legal, cu excepția cazului prevăzut la alin. (3). (2) Aceeași sancțiune intervine în cazul în care motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488.", examinând motivele de recurs, Înalta Curte constată că, deși în cererea de recurs se enunță faptul că hotărârea judecătorească recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, motiv de casare prevăzut de art. 488 pct. 6) C. proc. civ., nu se invocă concret motive de recurs pentru analiza acestuia, din care să rezulte că sentința recurată nu ar cuprinde motivele pe care se întemeiază, ar cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, susțineri pe care instanța să le analizeze și care să permită examinarea hotărârii recurate prin prisma acestui motiv de casare. Motivele de recurs sunt circumscrise, însă, cu observațiile ce urmează a fi precizate, motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ., încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, considerente pentru care Înalta Curte va respinge excepția nulității recursului și va analizat motivul de casare menționat.

Motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ. este nefondat.

Ca urmare a verificării administrative a aspectelor menționate în Suspiciunea de neregulă nr. x/15 octombrie 2015, s-a încheiat Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. x/26 ianuarie 2016 emis de OIPODRU - MECT.

Prin acest proces-verbal, în conformitate cu prevederile contractului de finanțare și ale O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, OIPOSDRU - MENCS, în urma verificărilor, a constatat și individualizat cheltuieli neeligibile în sumă de 266.354,42 RON, cheltuieli aferente activităților subcontractate, a serviciilor de expertiză, pentru care nu au fost prezentate documente justificative care să însoțească facturile fiscale emise: - suma de 59.800 RON, reprezentând contravaloare servicii de expertiză în orientare, pentru care nu au fost prezentate documente justificative care să probeze realitatea serviciilor prestate în baza contractului de servicii nr. x din data de 14 mai 2013 încheiat de SC A. SRL (Partener nr. 4) și PFA B., rambursate astfel: 16.000 RON la CR5 și 43.800 RON la CR6 la categoria cheltuieli aferente activităților subcontractate (externalizate); - suma de 173.600 RON, reprezentând: a. contravaloare servicii de expertiză în organizarea întreprinderii/consultanță antreprenorială în sumă de 59.800 RON, pentru care nu au fost prezentate documente justificative care să probeze realitatea serviciilor prestate în baza contractului de servicii nr. x/14 mai 2013 încheiat de SC A. SRL (Partener nr. 4) și C., rambursate astfel: 4.000 RON la CR5 și 55.800 RON la CR6 la categoria cheltuieli aferente activităților subcontractate (externalizate); b. contravaloare servicii de expertiză în demararea unei activități autonome în sumă de 59.800 RON, pentru care nu au fost prezentate documente justificative care să probeze realitatea serviciilor prestate în baza contractului de servicii nr. x/14 mai 2013 încheiat de SC A. SRL (Partener nr. 4) și C., rambursate astfel: 4.000 RON la CR5 și 55.800 RON la CR6 la categoria cheltuieli aferente activităților subcontractate (externalizate); c. contravaloare servicii de expertiză în resurse umane în sumă de 54.000 RON, pentru care nu au fost prezentate documente justificative care să probeze realitatea serviciilor prestate în baza contractului de servicii nr. x/14 mai 2013 încheiat de SC A. SRL (Partener nr. 4) și D., rambursate astfel: 4.000 RON la CR5 și 50.000 RON la CR6 la categoria cheltuieli aferente activităților subcontractate (externalizate). - suma de 32.954,42 RON, reprezentând cheltuieli cu serviciile de închiriere spațiu (chirie + utilități), aferente contractului nr. x/15 mai 2013 încheiat cu SC E. SRL, care nu sunt eligibile, solicitate la rambursare și validate de OIPOSDRU la categoria de cheltuieli directe cheltuieli pentru închirieri și leasing necesare derulării activităților proiectului, în valoare totală de 26.474,16 RON, din care 21.249,16 RON la CR6 și 5.225 RON la CR7 și suma de 6.480,26 RON, reprezentând utilități aferente solicitate la rambursare și validate de OIPOSDRU în CR6 la categoria cheltuieli indirecte/cheltuieli generale de administrație.

S-a stabilit cuantumul creanței bugetare rezultate din nereguli în sumă de 260.814,24 RON, din care: contribuție din fonduri UE 200.826,96 RON, contribuție publică națională de la bugetul de stat 59.987,28 RON.

Este de observat, cu titlu prealabil, că, potrivit procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. x/26 ianuarie 2016 emis de OIPODRU- MECT, contestat, Secțiunea 5 - Prezentarea verificărilor efectuate, aspectele care fac obiectul acestuia, semnalate în Suspiciunea de neregulă nr. x/15 octombrie 2015, referitoare la proiectul x, în urma verificărilor derulate de Autoritatea de Audit și a recomandărilor formulate în Raportul de Audit nr. x/25 septembrie 2015, sunt cele de la punctul 2 (Efectuarea unor cheltuieli neeligibile în sumă 59.800,00 RON, reprezentând contravaloare servicii de expertiză în orientare, pentru care nu au fost prezentate documente justificative care să probeze realitatea serviciilor prestate), punctul 5 (Efectuarea unor cheltuieli neeligibile în sumă totală de 161.600 RON, reprezentând: contravaloare servicii de expertiză în organizarea întreprinderii/consultanță antreprenorială în sumă de 55.800 RON; contravaloare servicii de expertiză în demararea unei activități autonome în sumă de 55.800 RON; contravaloare servicii de expertiză în resurse umane în sumă de 50.000 RON, pentru care nu au fost prezentate documente justificative care să probeze realitatea serviciilor prestate) și punctul 6 (Efectuarea unor cheltuieli neeligibile în sumă totalii de 21.249,16 RON reprezentând servicii de închiriere spațiu, pentru care nu au fost prezentau documente justificative care să probeze realitatea serviciilor prestate).

Celelalte aspecte (de la punctele 1, 3 și 4) din Suspiciunea de neregulă nr. x/15 octombrie 2015, referitoare la proiectul x, în urma verificărilor derulate de Autoritatea de Audit și a recomandărilor formulate în Raportul de Audit nr. x/25 septembrie 2015, care vizează nerespectarea regulilor în domeniul achizițiilor publice, au format obiectul unui act distinct, Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor bugetare înregistrată cu nr. x/22 decembrie 2015, prin care s-a stabilit în sarcina Universității ... din Galați o creanță bugetară în valoare de 13.092,54 RON, a cărei anulare nu a format obiectul cererii de chemare în judecată soluționată prin sentința recurată.

Aceasta Notă de constatare a format obiectul contestației care a fost soluționată prin Decizia de soluționare a contestației administrative nr. x/25 martie 2016, emisă de OIPOSDRU - MECT, decizie a cărei anulare a solicitat-o reclamanta prin cererea de chemare în judecată, deși nu privea soluționarea contestației formulate împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. x/26 ianuarie 2016, însă din motivarea cererii de chemare în judecată rezultă că ceea ce a solicitat reclamanta a fost anularea acestui proces-verbal de constatare și exonerarea de la plata creanței bugetare stabilite prin aceasta, 260.814,24 RON, și a penalităților de întârziere aferente. Motivele referitoare la nerespectarea regulilor în domeniul achizițiilor publice au fost prezentate de reclamantă prin concluziile scrise depuse la dosar după închiderea dezbaterilor și rămânerea în pronunțare.

Este de observat că reclamanta nu a solicitat și anularea deciziei de soluționare a contestației formulate împotriva acestui proces-verbal, însă pârâta nu a invocat niciun fel de apărări în acest sens, împrejurare față de care, în condițiile în care instanța de fond a analizat fondul cererii de chemare în judecată prin care s-a solicitat anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. x/26 ianuarie 2016, urmează a fi soluționat recursul formulat de reclamantă împotriva sentinței recurate prin care instanța de fond a soluționat cererea reclamantei. Vor fi analizate exclusiv motivele de recurs privind nelegalitatea sentinței instanței de fond, fără a fi analizate motivele din cererea de recurs care se referă la Nota de constatare care nu a format obiectul cererii de chemare în judecată și nu a fost examinată de instanța de fond, și anume motivele care privesc aplicarea corecției financiare, inexistența neregulii cu privire la pct. I, III, IV din Suspiciunea de neregulă nr. x/15 octombrie 2015, privind nerespectarea regulilor achizițiilor publice.

Motivele de recurs privind faptul că în mod greșit instanța de fond nu a reținut încălcarea dispozițiilor imperative ale legii privind emiterea și motivarea în termen a actelor emise de autoritate sunt nefondate.

Nu sunt incidente motive de nelegalitate a actelor administrative în ceea ce privește nerespectarea termenelor prevăzute de dispozițiile art. 21 alin. (23) și (26), art. 34 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, referitoare la termenul maxim de efectuare a verificării și de emitere a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, de 90 de zile de la data finalizării activității de organizare a verificării, termenul de emitere a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, de 60 de zile de la data comunicării documentelor de constatare emise de Autoritatea de Audit, de 3 zile lucrătoare de comunicare către debitor, de la data emiterii titlului de creanță, termene de recomandare a căror depășire nu atrage nulitatea, având ca scop asigurarea celerității procedurii constatării și sancționării neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene, astfel că simpla nerespectare a acestora nu conduce la nelegalitatea actelor administrative.

Motivul de nelegalitate privind nemotivarea în fapt și drept a actului administrativ contestat este nefondat. Actul administrativ trebuie motivat pentru a da posibilitatea cunoașterii motivelor pentru care a fost emis, persoanei interesate să aprecieze asupra legalității și temeiniciei acestuia, și instanței de judecată învestită de persoana care se pretinde vătămată să efectueze controlul jurisdicțional, iar cerințele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanțele fiecărui caz.

Potrivit dispozițiilor art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011, procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare trebuie să conțină următoarele elemente: denumirea autorității emitente, data la care a fost emis, datele de identificare a debitorului sau a persoanei împuternicite de debitor, cuantumul creanței bugetare stabilite în urma constatărilor, motivele de fapt, temeiul de drept, numele și semnătura conducătorului autorității emitente, ștampila autorității emitente, posibilitatea de a fi contestat, termenul de depunere a contestației și autoritatea la care se depune contestația, mențiuni privind punctul de vedere al debitorului și poziția exprimată de structura de control competentă.

În cauză, aceste cerințe sunt îndeplinite. Procesul-verbal de constatare contestat cuprinde data la care a fost încheiat, denumirea și datele de identificare ale autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, sesizarea care a stat la baza efectuării verificării, cuprinzând constatările cu implicații financiare, locul unde s-a desfășurat verificarea, perioada, baza legală a verificării, denumirea și datele de identificare ale beneficiarului verificat, denumirea și datele de identificare ale proiectului, prezentarea amplă a verificărilor efectuate, inclusiv prevederile legale avute în vedere, precum și prevederile contractuale, precizarea cheltuielilor neeligibile și a motivelor avute în vedere, analiza punctului de vedere transmis de beneficiar, motivele de fapt, temeiul de drept, concluziile activității de verificare, dispozițiile legale și contractuale încălcate, valoarea cheltuielilor afectate de nereguli, documentele aprobate, cererile de rambursare în care au fost incluse sumele constatate neeligibile, cuantumul creanței bugetare rezultate din nereguli, denumirea și datele de identificare ale debitorului, creanța bugetare stabilită, termenul de plată, contul bancar de recuperare, modalitatea și termenul de contestare. Motivarea este amplă și precisă și permite instanței de judecată efectuarea controlului jurisdicțional.

Referitor la susținerile privind faptul că verificarea unui proiect cu finanțare europeană sau bugetară se poate face numai dacă există suspiciuni de fraudă constatată de organele interne sau de organismul comunitar, este de observat, astfel cum a reținut și instanța de fond, că verificarea aspectelor semnalate era obligatorie, ca urmare a suspiciunii de nereguli nr. x/15 octombrie 2015.

Faptul că toate activitățile proiectului au un stadiu de realizare de 100%, că nu au fost anterior identificate aspecte privind neeligibilitatea cheltuielilor și legate de prezentarea documentelor justificative, inclusiv prin concluziile raportului anterior de verificare la fața locului din 24 martie 2015, iar prin raportul de verificare din 7 octombrie 2016 nu au fost identificate probleme în sensul realizării sustenabilității proiectului, că cererile de rambursare au decontate integral, nu constituie motive de nelegalitate a actului administrativ contestat.

Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane din cadrul Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice, în baza Deciziei Directorului OIPOSDRU - MENCS, înregistrată cu nr. x/19 octombrie 2015, a procedat la efectuarea unei verificări administrative, ca urmare a aspectelor semnalate în Suspiciunea de neregulă nr. x/15 octombrie 2015, referitoare la proiectul x al cărui beneficiar este Universitatea ... din Galați, în urma recomandării Raportului de Audit nr. x/25 septembrie 2015, conținând constatări cu implicații financiare, referitoare la cheltuieli rambursate beneficiarilor de autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene, considerate neeligibile, în conformitate cu dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. x) din O.U.G. nr. 66/2011.

Autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene, prin structuri de control organizate în acest scop în cadrul acesteia, are obligația de a realiza verificări cu scopul de a se asigura că normele comunitare și naționale în efectuarea cheltuielilor declarate de beneficiari au fost respectate și de a realiza activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare/corecțiilor financiare, în condițiile O.U.G. nr. 66/2011, potrivit dispozițiilor art. 20 și 21 din acest act normativ.

Conform prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, art. 25 alin. (1), în situația în care structurile de control prevăzute la art. 20 constată nereguli de sistem sau deficiențe ale sistemelor de management și control potențial generatoare de nereguli cu caracter sistemic care au implicații de ordin financiar, acestea au obligația întocmirii de procese-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, individualizate la nivel de beneficiar și operațiune, după reverificarea fiecărui caz dintre cele care este posibil să fi fost afectate de nereguli, cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 21, iar potrivit art. 5 lit. c) din O.U.G. nr. 66/2011, "Autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene au obligația: ... c) implementării corespunzătoare și la timp a recomandărilor formulate de organismele de control și audit intern și extern, naționale și europene, în aplicarea prevederilor prezentei ordonanțe de urgență".

Referitor la susținerea recurentei că au fost nesocotite prevederile art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011, întrucât aceleași aspecte de fond au mai fost verificate și nu au fost stabilite nereguli, este de observat că, în conformitate cu aceste dispoziții, "(1) Activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare poate fi reluată de aceeași sau altă structură de control prevăzută la art. 20 dacă, până la data împlinirii termenului de prescripție, apar alte date suplimentare necunoscute la data efectuării verificărilor sau apar erori de calcul care influențează rezultatele acestora.". Or, potrivit art. 14 din H.G. nr. 875/2011 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, "Datele suplimentare necunoscute la data efectuării verificărilor, prevăzute la art. 31 alin. (1) din ordonanță, sunt cuprinse, fără a se limita la acestea: în sesizări, în rapoarte de control/audit interne sau externe ori în hotărâri definitive și irevocabile pronunțate de instanțele judecătorești, primite de către autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene după data emiterii Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare inițial.".

În ceea ce privește încălcarea principiului proporționalității, unul din principiile fundamentale care guvernează materia constatării neregulilor apărute în utilizarea fondurilor europene, faptul că sumele reținute ca și cheltuieli neeligibile ar fi exagerat de mari, că nu se identifică un prejudiciu, sumele achitate prin derularea contractului nereprezentând prejudiciu, acestea fiind plătite pentru lucrările probate ca fiind deja executate, susținerile sunt nefondate.

Autoritatea de control este ținută, în activitatea sa, de principiul proporționalității. Art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011 definește principiul proporționalității, care impune ca orice măsură administrativă adoptată să fie adecvată, necesară și corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce privește resursele angajate în constatarea neregulilor, cât și în ceea ce privește stabilirea creanțelor bugetare rezultate din nereguli, ținând seama de natura și frecvența neregulilor constatate și de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv. Principiul proporționalității, statuat în legislația comunitară și reținut în mod constant în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, înseamnă că orice măsură sancționatorie luată de o autoritate publică trebuie să fie corespunzătoare atingerii unui scop legitim, necesară în vederea atingerii acelui scop și în același timp cea mai rezonabilă, să nu depășească ceea ce este necesar pentru a nu deveni improprie scopului urmărit.

Or, în cauză, măsura aplicată, de rambursare a sumelor primite nejustificat, nu reprezintă o măsură disproporționată. Recuperarea constituie o obligație pentru statele membre. Curtea de Justiție a Uniunii Europene a statuat în jurisprudența sa că "În ceea ce privește obligația de a restitui un avantaj primit în mod nejustificat printr-o practică nelegală, Curtea a precizat deja că această obligație nu constituie o sancțiune, ci este simpla consecință a constatării că nu au fost respectate condițiile necesare pentru obținerea avantajului care rezultă din reglementarea Uniunii, făcând ca avantajul primit să fie nedatorat (a se vedea în acest sens Hotărârea Pometon, C-158/8, EU:C:2009:349, punctul 28 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea Cruz & Companhia, EU:C:2014:2230, punctul 45)." (Hotărârea din 18 decembrie 2014, C-599/13, EU:C:2014:2462 Somalische Vereniging Amsterdam en Omgeving, punctul 36), și faptul că "(...) Orice exercitare de către statul membru în cauză a unei puteri de apreciere privind oportunitatea solicitării sau nesolicitării restituirii de fonduri comunitare acordate în mod nejustificat sau ilegal ar fi incompatibilă cu obligația respectivă de recuperare (a se vedea în acest sens Hotărârea Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre, EU:C:2011:867, punctele 34 și 35, precum și jurisprudența citată)." (Hotărârea Somalische Vereniging Amsterdam en Omgeving, EU:C:2014:2462, citată, punctul 44).

Instanța de fond a avut în vedere că, potrivit Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune, art. 60 - Funcțiile autorității de gestionare, autoritatea de gestionare este însărcinată cu gestionarea și aplicarea programului operațional în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, fiind obligată în special să se asigure că operațiunile sunt selecționate în vederea finanțării în conformitate cu criterii aplicabile programului operațional și că sunt conforme, pe toată durata execuției lor, cu normele comunitare și naționale aplicabile, să verifice furnizarea de produse și de servicii cofinanțate și să controleze dacă toate cheltuielile declarate de beneficiari pentru operațiuni au fost suportate efectiv și că sunt în conformitate cu normele comunitare și naționale.

Susținerile recurentei referitoare la faptul că se confundă eligibilitatea cu probarea serviciilor prestate, că dispozițiile legale fac vorbire despre contractul de finanțare și nu despre contractele subsecvente de prestări servicii încheiate de beneficiari și/sau partenerii săi, ale căror prevederi nu pot fi invocate, aceste cheltuieli fiind eligibile, sunt nefondate.

Potrivit contractului de finanțare, art. 1, beneficiarul acceptă finanțarea nerambursabilă și se angajează să implementeze proiectul pe propria răspundere, în conformitate cu prevederile din contract și cu legislația comunitară și națională.

Cu privire la eligibilitatea cheltuielilor, potrivit art. 4 din contractul de finanțare, "Cheltuielile angajate pe perioada de implementare a proiectului sunt eligibile în condițiile stabilite de: H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cofa operațiunilor finanțate prin programele operaționale ...". Beneficiarul s-a obligat, conform art. 9, să asigure managementul și implementarea proiectului în concordanță cu prevederile contractului de finanțare, ale legislației comunitare și naționale și cu instrucțiunile emise de AMPOSDRU, cu maxim de profesionalism, eficiență și în conformitate/cu cele mai bum practici în domeniu.

În conformitate cu dispozițiile art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin programele operaționale, pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiții cu caracter general: să fie însoțită de facturi, în conformitate cu prevederile legislației naționale, sau de alte documente contabile cu valoare probatorie, facturile, pe baza cărora cheltuielile să poată fi auditate și identificate, să fie în conformitate cu prevederile contractului de finanțare încheiat de către autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru și în numele acesteia, pentru aprobarea operațiunii, cu respectarea art. 54 (5) și art. 60 din Regulamentul Consiliului nr. 1.083/2006, să fie conformă cu prevederile legislației naționale și comunitare.

Potrivit Ghidului Solicitantului - Condiții Generale 2009, punctul 4.3, Eligibilitatea cheltuielilor, "Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească în mod cumulativ) următoarele condiții: (...) 4. să fie în conformitate cu principiile unui management financiar riguros, având în vedere utilizarea eficientă a fondurilor și un raport optim cost-rezultate; 5. să fie înregistrată în contabilitatea Beneficiarului, să fie identificabilă, verificabilă și să fie dovedită prin facturi, în conformitate cu prevederile legislației naționale, sau de alte documente contabile cu valoare probatorie, echivalentă facturilor;".

Art. 60 din Regulamentul Consiliului nr. 1083/2006 prevede că autoritatea de gestiune este însărcinată cu gestiunea și aplicarea programului operațional în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, în special să verifice furnizarea de produse și de servicii cofinanțate și să controleze dacă toate cheltuielile declarate de beneficiari pentru operațiuni au fost suportate efectiv și sunt în conformitate cu normele comunitare și naționale.

Raportat la aceste dispoziții, în mod corect s-au solicitat documente justificative care să probeze realitatea serviciilor prestate aferente cheltuielilor solicitate la rambursare, în condițiile în care, prin chiar contractele încheiate de reclamantă, s-a prevăzut că plata se va face după recepția cantitativă și calitativă a serviciilor/produselor, inclusiv a rapoartelor de activitate emise de prestator, și după semnarea procesului-verbal de acceptare de ambele părți, facturarea valorii produselor furnizate și a serviciilor prestate se realizează în conformitate cu dispozițiile din documentația pentru atribuirea contractului, iar potrivit caietul de sarcini, "Prestatorul va întocmi o factură care va fi însoțită de următoarele documente justificative: Planul serviciilor de consiliere și orientare profesională pentru fiecare locație în parte - original; liste de prezență semnate de participanți la activități - original; chestionare și teste aplicate grupului țintă - original; d) fișe de evaluare pentru fiecare subiect al grupului țintă; rapoarte de monitorizare pentru fiecare locație de implementare în parte; orice alt document justificativ solicitat de AM POSDRU în legătură cu activitatea de consiliere și orientare prestată.", plata urmând a se face pe baza facturii emise de prestator și a documentației justificative aferente.

Referitor la susținerea recurentei că OIMENCS nu i-a solicitat probarea serviciilor prestate, ci documente justificative aferente cheltuielilor solicitate la rambursare și documente care atestă efectuarea plăților, este de observat faptul că, în urma verificărilor derulate de autoritatea de audit și a constatării lipsei documentelor justificative, s-au solicitat beneficiarului, prin adresa nr. x/26 noiembrie 2015, toate documentele justificative aferente cheltuielilor solicitate la rambursare și documentele care atestă efectuarea plăților, în proiectul procesului-verbal, transmis beneficiarului cu adresa x/17 decembrie 2015, s-au menționat documentele care, conform contractului, respectiv caietului de sarcini, erau stipulate a însoți facturile emise de prestator, precum și lipsa acestora, iar prin procesul-verbal de constatare contestat a fost analizat punctul de vedere transmis de beneficiar și înregistrat la OI POSDRU - MENCS și documentele atașate și s-a constatat că nu au fost prezentate documentele justificative care să probeze realitatea serviciilor prestate, documentele solicitate nu au fost puse la dispoziția echipei de control, nici în urma solicitării și nici anexat la punctul de vedere al beneficiarului. În aceste condiții, echipa de control a constatat lipsa documentelor justificative care să probeze realitatea serviciilor prestate și, astfel, nerespectarea clauzelor contractuale.

Referitor la susținerea recurentei privind situația facturilor fiscale LPA x/18 iunie 2013, în valoare de 16.000 RON, x/13 august 2013, în valoare de 24.000 RON, x/14 august 2013, în valoare de 20.000 RON, reținute în prezentarea verificărilor efectuate, faptul că în concluzia OIMENCS cu privire la neeligibilitate sunt cuprinse doar două date corecte de identificare a facturilor, respectiv facturile x/18 iunie 2013 și x/13 august 2013, a treia factură la care se trimite fiind de fapt a doua, este evident o eroare materială ce nu constituie un motiv de nelegalitate a procesului-verbal, iar dispozițiile art. 21 pct. 18) din O.U.G. nr. 66/2011 invocate nu privesc această situație, referindu-se la erorile de calcul/scriere care se rectifică de către autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene sau autoritățile de certificare și se exceptează de la aplicarea prevederilor alin. (1) - (16), privind activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare/corecțiilor financiare care se desfășoară de către structurile/echipele de control, și ale art. 58 și 59, privind activitatea de raportare a neregulilor.

Pentru toate aceste motive, Înalta Curte constată că sentința recurată, prin care a fost respinsă acțiunea formulată de reclamantă, este legală, fiind pronunțată cu aplicarea corectă a normelor de drept material, astfel cum au fost reținute anterior, nefiind întemeiate motivele de nelegalitate a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. x/26 ianuarie 2016, raportat la dispozițiile legale referitoare la regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin programele operaționale. VI. Soluția instanței de recurs

Pentru aceste considerente, nefiind incidente motivele de casare invocate de către recurenta reclamantă, prevăzute de art. 488 pct. 6) și 8) C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.