ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1970/2014

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Hotărârea instanței de fond. Cadrul procesual Prin sentința nr. 365 din 18 octombrie 2012, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiată, acțiunea formulată de reclamantul M.G.A.T., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, prin care a solicitat anularea raportului de evaluare din 16 iunie 2012, întocmit de pârâtă. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut următoarele: Reclamantul a dobândit calitatea de consilier în cadrul Consiliului Județean Prahova începând cu data de 30 iunie 2008, conform hotărârii C.J.

Prahova nr. 65/2008. Totodată, începând cu anul 1991 reclamantul a avut și calitatea de asociat unic și funcția de manager general în cadrul SC C. SRL, calități în care a obținut venituri în perioada 2008-2010, respectiv dividende și venituri din salarii. La data de 13 martie 2012, pârâta a declanșat din oficiu procedura de evaluare a respectării regimului conflictelor de interese și al incompatibilităților de către reclamant, procedură finalizată prin raportul de evaluare din 16 iunie 2012, a cărui anulare s-a solicitat în prezenta cauză.

În raportul precizat s-a constatat, în esență, faptul că în perioada 2008-2012, SC C. SRL (al cărei asociat era reclamantul) a încheiat un număr de 42 contracte prestări servicii (în valoare totală de 99.770,8 RON) cu 15 instituții aflate în subordinea Consiliului Județean Prahova - respectiv Centrul de Recuperare și Reabilitare Neuropsihiatrică pentru Persoane Adulte cu Handicap N., Centrul de Recuperare Neuropsihiatrică pentru Persoane Adulte cu Handicap „C.R.” Urlați, Neuropsihiatrică pentru Persoane Adulte cu Handicap cu sindromul Down C., Centrul Financiar Școală Specială nr. XX Ploiești, Spitalul de Urgență Ploiești, Spitalul de Pediatrie Ploiești, Spitalul Obstretică Ginecologie Ploiești, Direcția Județeană de Pază, Direcția Județeană de Evidență a Persoanelor Prahova, Direcția Județeană de protecție a plantelor și de întreținere a drumurilor județene Prahova, Centrul de Plasament Sinaia, Direcția Generală de Asistență Socială și Protecția Copilului Prahova, precum și Centrul de îngrijire și asistență pentru persoanele adulte cu handicap L.B.

– precum și cu trei societăți comerciale înființate de către Consiliul Județean Prahova, respectiv SC B.I.P. SA, SC H.P. SA și SC P.P.I. SA. Totodată, pârâta a constatat că reclamantul a depus declarații de avere și interese, însă nu a declarat contractele încheiate de către SC C. SRL cu instituțiile publice și societățile comerciale precizate anterior, situație față de care pârâta a concluzionat că reclamantul s-a aflat într-o stare de incompatibilitate. Curtea de apel reține că, practic, reclamantul nu a contestat situația de fapt consemnată în raportul de evaluare și precizată anterior, neinvocând și nedovedind existența vreunei alte situații de fapt, ci criticile sale vizează, în esență, interpretarea dispozițiilor legale a căror nerespectare i-a fost imputată, inexistența stării de incompatibilitate, precum și modalitatea de aplicare retroactivă a dispozițiilor Legii nr. 176/2010.

Prima instanță constată că dispozițiile art. 90 din Legea nr. 161/2003 prevăd următoarele: „consilierii locali și consilierii județeni care au funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor ori alte funcții de conducere, precum și calitatea de acționar sau asociat la societățile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unități administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile comerciale înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective”.

Trebuie subliniat că aceste dispoziții erau în vigoare, atât la momentul dobândirii calității de consilier județean de către reclamant, cât și la cel al întocmirii raportului de evaluare. Se reține că, în condițiile în care reclamantul – care deținea, pe de-o parte calitatea de consilier județean, iar pe de alta pe cea de asociat la o societate comercială cu capital privat (SC C. SRL) – a încheiat contracte de furnizare produse (de distribuție abonamente presă) cu instituțiile publice aflate sub subordinea Consiliului Județean Prahova și cu societățile comerciale înființate de către acesta din urmă, este evident faptul că nu a respectat interdicția reglementată de dispozițiile citate anterior.

Se constată că dispozițiile art. 90 sunt situate în cadrul Secțiunii a IV-a cu titlul „Incompatibilități privind aleșii locali”. De asemenea, se reține că în cadrul dispozițiilor art. 88 și 89 din același act normativ sunt enumerate incompatibilitățile aferente funcției de consilier local și județean, respectiv celei de ales local, dispozițiile precizate fiind limitative și de strictă interpretare, așa cum reclamantul a învederat. Includerea interdicției de la art. 90 în capitolul „Incompatibilități privind aleșii locali”, alături de incompatibilitățile exprese prevăzute la art. 88 și 89, conduce, însă, la concluzia că, în cadrul art. 90, legiuitorul a reglementat o stare de incompatibilitate specială, pentru care a stabilit o procedură de constatare și sancționare de asemenea specială.

Astfel, în cadrul dispozițiilor art. 91 din Legea nr. 161/2003 se prevăd reguli privind constatarea intervenției stării de incompatibilitate, posibilitatea alesului local de a înlătura această stare, prin renunțarea la funcția deținută anterior dobândirii acestei calități, precum și consecințele juridice ale neînlăturării stării de incompatibilitate și modalitatea de constatare a acestei situații, prin referire expresă la incompatibilitățile enumerate expres în cadrul dispozițiilor art. 88 și 89. Or, consecințele stării de incompatibilitate specială, reglementată de art. 90 din Legea nr. 161/2003, sunt reglementate separat, în cadrul dispozițiilor art. 92 din același act normativ care se constituie ca o reglementare specială față de cea de la art. 91 – unde legiuitorul a prevăzut expressis verbis că încălcarea dispozițiilor art. 90 atrage încetarea de drept a mandatului de ales local la data încheierii contractelor, obligația consilierii locali și consilierii județeni care au contracte încheiate cu încălcarea art. 90 au obligația ca, în termen de 60 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi, să renunțe la contractele încheiate, că încălcarea obligației prevăzute anterior atrage încetarea de drept a mandatului de ales local, precum și procedura de constatare a încetării mandatului de consilier local sau consilier județean - care se face prin ordin al prefectului,

la propunerea secretarului unității administrativ-teritoriale, ordinul putând fi atacat la instanța de contencios administrativ competentă. Se mai reține că interdicția de la art. 90, analizată, nu este condiționată în vreun fel de natura sau cuantumul beneficiilor dobândite de către subiecții obligației, încălcarea ei intervenind ope legis în momentul încheierii contractelor. Această concluzie este fundamentată dispozițiile art. 92 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, care prevăd expres că sancțiunea încetării mandatului de consilier județean intervine la data încheierii contractelor, reglementare din care se poate prezuma faptul că, în opinia legiuitorului, cele două calități concomitente precizate în art. 90 (consilier local/județean, respectiv asociat la o societate comercială cu capital privat) sunt de natură să influențeze/denatureze exprimarea liberei voințe a părților contractante la momentul perfectării contractului.

Ca urmare, nu pot fi reținute susținerile reclamantului referitoare la contravaloarea modică a contractelor încheiate, ponderea lor în cifra de afaceri a SC C. SRL, precum și faptul că el și societatea precizată nu au obținut venituri de pe urma acestor contracte. De asemenea, nu pot fi reținute nici susținerile privind faptul că art. 90 din Legea nr. 161/2003 nu reglementează o stare de incompatibilitate, în realitate fiind vorba, așa cum s-a precizat anterior, de o stare de incompatibilitate specială.

De asemenea, față de susținerile privind faptul că interdicția de la art. 90 îi incumba doar reclamantului, în calitate de consilier județean, iar nu și SC C. SRL care a încheiat contractul, la care el era asociat unic/majoritar, Curtea consideră că acestea sunt de principiu corecte, întrucât interdicția și sancțiunea aferentă incumbă alesului local și este generată de întrunirea ambelor calități reglementate de lege, precum și încheierea de contracte, în această situație, încheiere facilitată în mod evident de dubla calitate precizată. În plus, față de calitatea reclamantului, de asociat unic, respectiv majoritar și cea de manager general, este evident că se poate prezuma existența voinței sale în sensul încheierii contractelor.

Față de considerentele privind existența cazului de incompatibilitate specială reglementat de art. 90 din Legea nr. 161/2003, se apreciază ca fiind neîntemeiate susținerile reclamantului – privind neaplicabilitatea prevederilor art. 9 alin. (2) lit. b) și alin. (3) din Legea nr. 393/2004. Aceasta, întrucât prevederile legale precizate reglementează cazul de încetare de drept a calității de consilier județean în caz de incompatibilitate – sancțiune prevăzută, de altfel și de dispozițiile art. 92 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, analizate anterior – precum și modalitatea de constatare a acestei împrejurări.

Referitor la susținerea conform căreia un număr de 4 contracte dintre cele avute în vedere de către pârâtă nu intrau sub incidența dispozițiilor art. 90, se apreciază că aceasta este nerelevantă, ca urmare a faptului că dispozițiile precizate nu stabilesc vreun număr limită de contracte pentru care devine aplicabilă interdicția și sancțiunea aferentă, acestea intervenind ope legis chiar și în cazul încheierii unui singur contract.

În ce privește critica referitoare la aplicarea retroactivă a dispozițiilor Legii nr. 176/2010, se constată că în raportul de evaluare contestat se face referire expresă la dispozițiile art. 1 alin. (1) pct. 30 – privind faptul că dispozițiile acestei legi se aplică aleșilor locali – art. 8 – privind scopul ANI, obiectul și principiile activității de evaluare – art. 9 – privind modalitatea de repartizare a lucrărilor inspectorilor de integritate – art. 10 lit. b), e) și f) – privind atribuția inspectorilor de integritate de a evalua declarațiile de interese și de avere, de a evalua conflictele de interese și incompatibilități și de a întocmi rapoarte de evaluare cu privire la aspectele constatate – precum și Secțiunea a III-a din Capitolul I – care reglementează modalitate de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților.

Or, este evident că toate normele precizate sunt norme procedurale, care sunt de directă aplicare, începând cu data intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010, iar, de vreme ce procedura de evaluare a reclamantului a început la 13 martie 2012, iar raportul de evaluare a fost întocmit la 15 iunie 2012, este evident că nu se poate vorbi despre vreo retroactivitate a dispozițiilor Legii nr. 176/2010. În plus, dispozițiile Legii nr. 144/2007, care a fost modificată prin Legea nr. 176/2010, conțineau deja norme privind, în esență, toate aspectele precizate anterior. Totodată, dispozițiile Legii nr. 176/2010, menționate anterior, nu conțin norme de drept substanțial, care să dea naștere, să modifice sau să stingă raporturi juridice, pentru a se putea considera că raportarea lor la o perioadă anterioară intrării în vigoare a legii precizate constituie o aplicare retroactivă.

De asemenea, se reține că normele de drept substanțial incidente în cauză, respectiv cele ale art. 90 și 92 din Legea nr. 161/2003 și cele ale Legii nr. 393/2004, erau în vigoare pe toată perioada evaluată de către pârâtă. 2. Motivele de recurs înfățișate de recurentul-reclamant Împotriva sentinței pronunțate de instanța de fond, considerând-o netemeinică și nelegală, a declarat recurs reclamantul, invocând dispozițiile art. 304 pct. 7 și 9 și art. 304 1 C. proc. civ. În esență, prin motivele de recurs dezvoltate, recurentul-reclamant a susținut următoarele critici în raport cu sentința primei instanțe.

(i) - instanța de fond a reținut în mod nelegal că Legea nr. 176/2010 nu ar fi fost aplicată în mod retroactiv, câtă vreme în raportul de evaluare au fost incluse fapte săvârșite în perioada anterioară intrării în vigoare a legii (de la 30 iunie 2008 până la 04 septembrie 2010); faptul că Legea nr. 176/2010 conține și dispoziții procedurale de imediată aplicare este nerelevant în cauză câtă vreme aceasta conține și norme de drept substanțial, contrar celor afirmate în considerentele hotărârii atacate; (ii) – instanța de fond, în mod nelegal, a considerat ca fiind nerelevantă includerea în raport a unor contracte care în mod evident nu cădeau sub incidența art. 90 din Legea nr. 161/2003, respectiv cele încetate în anul 2008 și cele pe durata derulării cărora instituțiile în cauză nu se aflau sub autoritatea consiliului județean; (iii) - instanța de fond a omis să se pronunțe asupra faptului că art. 9 alin. (2) lit. b) și alin. (3) din Legea nr. 393/2004 cu privire la care intimata ANI susține că ar fi fost încălcate, sunt inaplicabile în cauză deoarece nu conțin o obligație care să incumbe reclamantului; (iv) - instanța de fond motivează contradictoriu respingerea motivului de nelegalitate constând în aplicarea interdicției prevăzute de art. 90 din Legea nr. 161/2003 strict persoanei consilierului județean nu și societății din care face parte;

(v) – instanța de fond a respins în mod nelegal criticile aduse de reclamant raportului din perspectiva încălcării art. 8 și art. 10 din Legea nr. 176/2010, în sensul că raportul trebuia să conțină și elemente favorabile persoanei supuse verificării, cum ar fi valoarea modică a unora dintre contracte și împrejurarea că prin respectivele contracte nu a fost obținut și nici nu s-a urmărit obținerea unui beneficiu efectiv, nu doar pe cele nefavorabile. 3. Apărările intimatei-pârâte Agenția Națională de Integritate Agenția Națională de Integritate a formulat în cauză întâmpinare la motivele de recurs ale recurentului-reclamant, solicitând respingerea recursului ca nefondat cu consecința menținerii hotărârii primei instanțe, apreciată ca fiind legală și întemeiată.

4. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului recurentului-reclamant Examinând hotărârea atacată prin prisma criticilor recurentului, față de probatoriul existent la dosar și de prevederile legale aplicabile ca și potrivit art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu sunt întemeiate criticile recurentului-reclamant și ca atare nu sunt apte de a antrena modificarea sentinței pronunțate de prima instanță, în considerarea celor în continuare arătate.

Recurentul-reclamant a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ, potrivit art. 22 din Legea nr. 176/2010, raportul de evaluare din 16 iunie 2012 întocmit de autoritatea pârâtă ANI, prin care s-a reținut starea de incompatibilitate în care s-a aflat reclamantul în perioada exercitării mandatului de consilier județean, respectiv perioada 2008-2012, prin încălcarea interdicției prevăzute de dispozițiile art. 90 din Legea nr 161/2003 și nerespectarea dispozițiilor art. 92 din același act normativ ca și a art. 9 alin. (2) lit. b) și alin. (3) din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali.

Expunerea rezumativă, de mai sus, a considerentelor hotărârii atacate evidențiază, deopotrivă, situația de fapt generatoare a raportului contestat ca și argumentele și raționamentul primei instanțe în susținerea soluției adoptate, în sensul respingerii ca neîntemeiată a acțiunii recurentului-reclamant și, implicit, de menținere a actului administrativ atacat, astfel că nu se impune reluarea acestora în contextul analizării motivelor de recurs înfățișate de recurentul-reclamant. Primul motiv de recurs dezvoltat vizează pretinsa aplicare retroactivă a prevederilor Legii nr. 176/2010. În acord cu cele statuate de prima instanță pe acest aspect și contrar criticilor recurentului-reclamant și Înalta Curte constată că nu se poate reține în cauză încălcarea principiului neretroactivității legii civile, consacrat constituțional.

Procedura de evaluare a respectării regimului conflictelor de interese și al incompatibilităților de către reclamantul-recurent a fost declanșată din oficiu la data de 13 martie 2012 și a vizat perioada 2008-2012, în care SC C. SRL al cărei asociat era reclamantul a încheiat un număr de 42 contracte de prestări servicii cu 15 instituții aflate în subordinea Consiliului Județean Prahova. Situația de fapt, constând în existența și perfectarea acestor tranzacții nu a fost, de altfel, contestată de către recurentul-reclamant.

Prima instanță a statuat în mod corect, în considerentele hotărârii pronunțate, prin raportare la dispozițiile art. 11 alin. (1) și art. 34 din Legea nr. 176/2010, privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenții Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, că Agenția Națională de Integritate este instituția care are competența legală de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților persoanelor care ocupă demnități sau funcții publice, și că nu se poate reține, în litigiu, încălcarea principiului constituțional privind neretroactivitatea legii.

Situația juridică generatoare a stării de incompatibilitate este reglementată de normele de drept substanțial cuprinse în art. 90 și 92 din Legea nr. 161/2003, și cele ale Legii nr. 393/2004, în vigoare și în perioada avută în vedere de inspectorul de integritate, în vreme ce prin art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 se prevede că activitatea procedurală de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților se efectuează de către Agenția Națională de Integritate, evident cu respectarea principiului tempus regit actum, atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora.

Cum la data întocmirii raportului de evaluare (16 iunie 2012), dar și corespunzător perioadei verificate, chiar dacă numai parțial (30 iunie 2008-03 mai 2012), prevederile Legii nr. 176/2010 erau în vigoare, ca și cele ale Legii nr. 161/2003, în mod evident nu se poate vorbi de o aplicare retroactivă a legii, fiind lipsită de relevanță, din această perspectivă și analiza propusă de recurent în sensul calificării juridice distincte a normelor cuprinse în Legea nr. 176/2010, ca fiind strict norme de procedură, sau și norme de drept material.

Nefondate sunt și criticile vizând lipsa de relevanță dată de prima instanță împrejurării vizând includerea în raport a unor contracte care în mod evident nu cădeau sub incidența art. 90 din Legea nr. 161/2003, respectiv a celor încetate în anul 2008. Înalta Curte, în acord cu cele statuate de prima instanță apreciază că au fost corect interpretate și aplicate în cauză prevederile art. 90 și urm., cu referire la art. 88 și 89 din Legea nr. 161/2003. Starea de incompatibilitate este atrasă în mod obiectiv de încălcarea interdicției reglementate de prevederile legale incidente, fiind irelevant din această perspectivă atât numărul contractelor încheiate ca și valoarea, modică sau nu, a acestora.

Cu alte cuvinte, aspectele așa numite „favorabile” la care a făcut trimitere reclamantul recurent nu sunt de natură a influența, în sensul eliminării sau al atenuării stării de incompatibilitate reținută în sarcina sa, raportul de evaluare atacat fiind întocmit cu respectarea textelor de lege sus arătate, și ca atare neafectat de viciul nelegalității susținut de recurent. Ipotezele la care a făcut referire recurentul nu sunt prevăzute în norma juridică ce stabilește starea de incompatibilitate. Nefondate sunt și toate celelalte critici ale recurentului reclamant, vizând pretinsa neexaminare de către instanța de fond a incidenței prevederilor art. 9 alin. (2) lit. b) și alin. (3) din Legea nr. 393/2004, menționate în raportul de evaluare, deși acestea nu îi sunt aplicabile deoarece nu conțin o obligație care să-i incumbe.

Nu constituie un motiv de nelegalitate nici a raportului de evaluare și în mod evident nici a hotărârii atacate, neexaminarea in extenso a acestor prevederi ce conțin modalitatea de sancționare a alesului local aflat în stare de incompatibilitate, câtă vreme raportul le indică judicios în context, aplicabilitatea lor fiind subordonată constatării irevocabile a stării de incompatibilitate. Prin urmare, reținând că nu subzistă în cauză motive de nelegalitate de natură a atrage modificarea hotărârii primei instanțe, dată cu aplicarea corectă a cadrului normativ incident, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. se va respinge ca nefondat recursul de față.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de reclamantul M.G.A.T. împotriva sentinței civile nr. 365 din 18 octombrie 2012 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 29 aprilie 2014.