ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1970/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1970/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

procesual

Prin sentința nr. 365

din 18 octombrie 2012, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de

contencios administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiată, acțiunea

formulată de reclamantul M.G.A.T., în contradictoriu cu pârâta Agenția

Națională de Integritate, prin care a solicitat anularea raportului de evaluare

din 16 iunie 2012, întocmit de pârâtă.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut următoarele:

Reclamantul a dobândit

calitatea de consilier în cadrul Consiliului Județean Prahova începând cu data

de 30 iunie 2008, conform hotărârii C.J. Prahova nr. 65/2008.

Totodată, începând cu

anul 1991 reclamantul a avut și calitatea de asociat unic și funcția de manager

general în cadrul SC C. SRL, calități în care a obținut venituri în perioada 2008-2010,

respectiv dividende și venituri din salarii.

La data de 13 martie 2012,

pârâta a declanșat din oficiu procedura de evaluare a respectării regimului conflictelor

de interese și al incompatibilităților de către reclamant, procedură finalizată

prin raportul de evaluare din 16 iunie 2012, a cărui anulare s-a solicitat în prezenta

cauză.

În raportul precizat s-a

constatat, în esență, faptul că în perioada 2008-2012, SC C. SRL (al cărei asociat

era reclamantul) a încheiat un număr de 42 contracte prestări servicii (în valoare

totală de 99.770,8 RON) cu 15 instituții aflate în subordinea Consiliului Județean

Prahova - respectiv Centrul de Recuperare și Reabilitare Neuropsihiatrică pentru

Persoane Adulte cu Handicap N., Centrul de Recuperare Neuropsihiatrică pentru Persoane

Adulte cu Handicap „C.R.” Urlați, Neuropsihiatrică pentru Persoane Adulte cu Handicap

cu sindromul Down C., Centrul Financiar Școală Specială nr. XX Ploiești, Spitalul

de Urgență Ploiești, Spitalul de Pediatrie Ploiești, Spitalul Obstretică Ginecologie

Ploiești, Direcția Județeană de Pază, Direcția Județeană de Evidență a Persoanelor

Prahova, Direcția Județeană de protecție a plantelor și de întreținere a drumurilor

județene Prahova, Centrul de Plasament Sinaia, Direcția Generală de Asistență Socială

și Protecția Copilului Prahova, precum și Centrul de îngrijire și asistență pentru

persoanele adulte cu handicap L.B. – precum și cu trei societăți comerciale înființate

de către Consiliul Județean Prahova, respectiv SC B.I.P. SA, SC H.P. SA și SC P.P.I.

SA.

Totodată, pârâta a constatat

că reclamantul a depus declarații de avere și interese, însă nu a declarat contractele

încheiate de către SC C. SRL cu instituțiile publice și societățile comerciale precizate

anterior, situație față de care pârâta a concluzionat că reclamantul s-a aflat într-o

stare de incompatibilitate.

Curtea de apel reține

că, practic, reclamantul nu a contestat situația de fapt consemnată în raportul

de evaluare și precizată anterior, neinvocând și nedovedind existența vreunei alte

situații de fapt, ci criticile sale vizează, în esență, interpretarea dispozițiilor

legale a căror nerespectare i-a fost imputată, inexistența stării de incompatibilitate,

precum și modalitatea de aplicare retroactivă a dispozițiilor Legii nr. 176/2010.

Prima instanță constată

că dispozițiile art. 90 din Legea nr. 161/2003 prevăd următoarele: „consilierii

locali și consilierii județeni care au funcția de președinte, vicepreședinte, director

general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație

sau cenzor ori alte funcții de conducere, precum și calitatea de acționar sau asociat

la societățile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori

cu capital al unei unități administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale

de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte

de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu

instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub

autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile comerciale

înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective”.

Trebuie subliniat că aceste

dispoziții erau în vigoare, atât la momentul dobândirii calității de consilier județean

de către reclamant, cât și la cel al întocmirii raportului de evaluare.

Se reține că, în condițiile

în care reclamantul – care deținea, pe de-o parte calitatea de consilier județean,

iar pe de alta pe cea de asociat la o societate comercială cu capital privat (SC

C. SRL) – a încheiat contracte de furnizare produse (de distribuție abonamente presă)

cu instituțiile publice aflate sub subordinea Consiliului Județean Prahova și cu

societățile comerciale înființate de către acesta din urmă, este evident faptul

că nu a respectat interdicția reglementată de dispozițiile citate anterior.

Se constată că dispozițiile

art. 90 sunt situate în cadrul Secțiunii a IV-a cu titlul „Incompatibilități privind

aleșii locali”.

De asemenea, se reține

că în cadrul dispozițiilor art. 88 și 89 din același act normativ sunt enumerate

incompatibilitățile aferente funcției de consilier local și județean, respectiv

celei de ales local, dispozițiile precizate fiind limitative și de strictă interpretare,

așa cum reclamantul a învederat.

Includerea interdicției

de la art. 90 în capitolul „Incompatibilități privind aleșii locali”, alături de

incompatibilitățile exprese prevăzute la art. 88 și 89, conduce, însă, la concluzia

că, în cadrul art. 90, legiuitorul a reglementat o stare de incompatibilitate specială,

pentru care a stabilit o procedură de constatare și sancționare de asemenea specială.

Astfel, în cadrul dispozițiilor

art. 91 din Legea nr. 161/2003 se prevăd reguli privind constatarea intervenției

stării de incompatibilitate, posibilitatea alesului local de a înlătura această

stare, prin renunțarea la funcția deținută anterior dobândirii acestei calități,

precum și consecințele juridice ale neînlăturării stării de incompatibilitate și

modalitatea de constatare a acestei situații, prin referire expresă la incompatibilitățile

enumerate expres în cadrul dispozițiilor art. 88 și 89.

Or, consecințele stării

de incompatibilitate specială, reglementată de art. 90 din Legea nr. 161/2003, sunt

reglementate separat, în cadrul dispozițiilor art. 92 din același act normativ care

se constituie ca o reglementare specială față de cea de la art. 91 – unde legiuitorul

a prevăzut expressis verbis că încălcarea dispozițiilor

art. 90 atrage încetarea de drept a mandatului de ales local la data încheierii

contractelor, obligația consilierii locali și consilierii județeni care au contracte

încheiate cu încălcarea art. 90 au obligația ca, în termen de 60 de zile de la intrarea

în vigoare a prezentei legi, să renunțe la contractele încheiate, că încălcarea

obligației prevăzute anterior atrage încetarea de drept a mandatului de ales local,

precum și procedura de constatare a încetării mandatului de consilier local sau

consilier județean - care se face prin ordin al prefectului, la propunerea secretarului

unității administrativ-teritoriale, ordinul putând fi atacat la instanța de contencios

administrativ competentă.

Se mai reține că interdicția

de la art. 90, analizată, nu este condiționată în vreun fel de natura sau cuantumul

beneficiilor dobândite de către subiecții obligației, încălcarea ei intervenind

ope legis în momentul încheierii contractelor.

Această concluzie este

fundamentată dispozițiile art. 92 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, care prevăd

expres că sancțiunea încetării mandatului de consilier județean intervine la data

încheierii contractelor, reglementare din care se poate prezuma faptul că, în opinia

legiuitorului, cele două calități concomitente precizate în art. 90 (consilier local/județean,

respectiv asociat la o societate comercială cu capital privat) sunt de natură să

influențeze/denatureze exprimarea liberei voințe a părților contractante la momentul

perfectării contractului.

Ca urmare, nu pot fi reținute

susținerile reclamantului referitoare la contravaloarea modică a contractelor încheiate,

ponderea lor în cifra de afaceri a SC C. SRL, precum și faptul că el și societatea

precizată nu au obținut venituri de pe urma acestor contracte.

De asemenea, nu pot fi

reținute nici susținerile privind faptul că art. 90 din Legea nr. 161/2003 nu reglementează

o stare de incompatibilitate, în realitate fiind vorba, așa cum s-a precizat anterior,

de o stare de incompatibilitate specială.

De asemenea, față de susținerile

privind faptul că interdicția de la art. 90 îi incumba doar reclamantului, în calitate

de consilier județean, iar nu și SC C. SRL care a încheiat contractul, la care el

era asociat unic/majoritar, Curtea consideră că acestea sunt de principiu corecte,

întrucât interdicția și sancțiunea aferentă incumbă alesului local și este generată

de întrunirea ambelor calități reglementate de lege, precum și încheierea de contracte,

în această situație, încheiere facilitată în mod evident de dubla calitate precizată.

În plus, față de calitatea reclamantului, de asociat unic, respectiv majoritar și

cea de manager general, este evident că se poate prezuma existența voinței sale

în sensul încheierii contractelor.

Față de considerentele

privind existența cazului de incompatibilitate specială reglementat de art. 90 din

Legea nr. 161/2003, se apreciază ca fiind neîntemeiate susținerile reclamantului

– privind neaplicabilitatea prevederilor art. 9 alin. (2) lit. b) și alin. (3) din

Legea nr. 393/2004.

Aceasta, întrucât prevederile

legale precizate reglementează cazul de încetare de drept a calității de consilier

județean în caz de incompatibilitate – sancțiune prevăzută, de altfel și de dispozițiile

art. 92 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, analizate anterior – precum și modalitatea

de constatare a acestei împrejurări.

Referitor la susținerea

conform căreia un număr de 4 contracte dintre cele avute în vedere de către pârâtă

nu intrau sub incidența dispozițiilor art. 90, se apreciază că aceasta este nerelevantă,

ca urmare a faptului că dispozițiile precizate nu stabilesc vreun număr limită de

contracte pentru care devine aplicabilă interdicția și sancțiunea aferentă, acestea

intervenind ope legis chiar și în cazul încheierii unui singur contract.

În ce privește critica

referitoare la aplicarea retroactivă a dispozițiilor Legii nr. 176/2010, se constată

că în raportul de evaluare contestat se face referire expresă la dispozițiile

art. 1 alin. (1) pct. 30 – privind faptul că dispozițiile acestei legi se aplică

aleșilor locali – art. 8 – privind scopul ANI, obiectul și principiile activității

de evaluare – art. 9 – privind modalitatea de repartizare a lucrărilor inspectorilor

de integritate – art. 10 lit. b), e) și f) – privind atribuția inspectorilor de

integritate de a evalua declarațiile de interese și de avere, de a evalua conflictele

de interese și incompatibilități și de a întocmi rapoarte de evaluare cu privire

la aspectele constatate – precum și Secțiunea a III-a din Capitolul I – care reglementează

modalitate de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților.

Or, este evident că toate

normele precizate sunt norme procedurale, care sunt de directă aplicare, începând

cu data intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010, iar, de vreme ce procedura de

evaluare a reclamantului a început la 13 martie 2012, iar raportul de evaluare a

fost întocmit la 15 iunie 2012, este evident că nu se poate vorbi despre vreo retroactivitate

a dispozițiilor Legii nr. 176/2010.

În plus, dispozițiile

Legii nr. 144/2007, care a fost modificată prin Legea nr. 176/2010, conțineau deja

norme privind, în esență, toate aspectele precizate anterior.

Totodată, dispozițiile

Legii nr. 176/2010, menționate anterior, nu conțin norme de drept substanțial, care

să dea naștere, să modifice sau să stingă raporturi juridice, pentru a se putea

considera că raportarea lor la o perioadă anterioară intrării în vigoare a legii

precizate constituie o aplicare retroactivă.

De asemenea, se reține

că normele de drept substanțial incidente în cauză, respectiv cele ale art. 90 și

92 din Legea nr. 161/2003 și cele ale Legii nr. 393/2004, erau în vigoare pe toată

perioada evaluată de către pârâtă.

înfățișate de recurentul-reclamant

Împotriva sentinței pronunțate

de instanța de fond, considerând-o netemeinică și nelegală, a declarat recurs reclamantul,

invocând dispozițiile art. 304 pct. 7 și 9 și art. 304

1

C. proc. civ.

În esență, prin motivele

de recurs dezvoltate, recurentul-reclamant a susținut următoarele critici în raport

cu sentința primei instanțe.

(i) - instanța de fond

a reținut în mod nelegal că Legea nr. 176/2010 nu ar fi fost aplicată în mod retroactiv,

câtă vreme în raportul de evaluare au fost incluse fapte săvârșite în perioada anterioară

intrării în vigoare a legii (de la 30 iunie 2008 până la 04 septembrie 2010); faptul

că Legea nr. 176/2010 conține și dispoziții procedurale de imediată aplicare este

nerelevant în cauză câtă vreme aceasta conține și norme de drept substanțial, contrar

celor afirmate în considerentele hotărârii atacate;

(ii) – instanța de fond,

în mod nelegal, a considerat ca fiind nerelevantă includerea în raport a unor contracte

care în mod evident nu cădeau sub incidența art. 90 din Legea nr. 161/2003, respectiv

cele încetate în anul 2008 și cele pe durata derulării cărora instituțiile în cauză

nu se aflau sub autoritatea consiliului județean;

(iii) - instanța de fond

a omis să se pronunțe asupra faptului că art. 9 alin. (2) lit. b) și alin. (3) din

Legea nr. 393/2004 cu privire la care intimata ANI susține că ar fi fost încălcate,

sunt inaplicabile în cauză deoarece nu conțin o obligație care să incumbe reclamantului;

(iv) - instanța de fond

motivează contradictoriu respingerea motivului de nelegalitate constând în aplicarea

interdicției prevăzute de art. 90 din Legea nr. 161/2003 strict persoanei consilierului

județean nu și societății din care face parte;

(v) – instanța de fond

a respins în mod nelegal criticile aduse de reclamant raportului din perspectiva

încălcării art. 8 și art. 10 din Legea nr. 176/2010, în sensul că raportul trebuia

să conțină și elemente favorabile persoanei supuse verificării, cum ar fi valoarea

modică a unora dintre contracte și împrejurarea că prin respectivele contracte nu

a fost obținut și nici nu s-a urmărit obținerea unui beneficiu efectiv, nu doar

pe cele nefavorabile.

Agenția Națională de Integritate

Agenția Națională de Integritate

a formulat în cauză întâmpinare la motivele de recurs ale recurentului-reclamant,

solicitând respingerea recursului ca nefondat cu consecința menținerii hotărârii

primei instanțe, apreciată ca fiind legală și întemeiată.

Înaltei Curți asupra recursului recurentului-reclamant

Examinând hotărârea atacată

prin prisma criticilor recurentului, față de probatoriul existent la dosar și de

prevederile legale aplicabile ca și potrivit art. 304

1

C. proc. civ.,

Înalta Curte constată că nu sunt întemeiate criticile recurentului-reclamant și

ca atare nu sunt apte de a antrena modificarea sentinței pronunțate de prima instanță,

în considerarea celor în continuare arătate.

Recurentul-reclamant a

supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ,

potrivit art. 22 din Legea nr. 176/2010, raportul de evaluare din 16 iunie 2012

întocmit de autoritatea pârâtă ANI, prin care s-a reținut starea de incompatibilitate

în care s-a aflat reclamantul în perioada exercitării mandatului de consilier județean,

respectiv perioada 2008-2012, prin încălcarea interdicției prevăzute de dispozițiile

art. 90 din Legea nr 161/2003 și nerespectarea dispozițiilor art. 92 din același

act normativ ca și a art. 9 alin. (2) lit. b) și alin. (3) din Legea nr. 393/2004

privind statutul aleșilor locali.

Expunerea rezumativă,

de mai sus, a considerentelor hotărârii atacate evidențiază, deopotrivă, situația

de fapt generatoare a raportului contestat ca și argumentele și raționamentul primei

instanțe în susținerea soluției adoptate, în sensul respingerii ca neîntemeiată

a acțiunii recurentului-reclamant și, implicit, de menținere a actului administrativ

atacat, astfel că nu se impune reluarea acestora în contextul analizării motivelor

de recurs înfățișate de recurentul-reclamant.

Primul motiv de recurs

dezvoltat vizează pretinsa aplicare retroactivă a prevederilor Legii nr. 176/2010.

În acord cu cele statuate

de prima instanță pe acest aspect și contrar criticilor recurentului-reclamant și

Înalta Curte constată că nu se poate reține în cauză încălcarea principiului neretroactivității

legii civile, consacrat constituțional.

Procedura de evaluare

a respectării regimului conflictelor de interese și al incompatibilităților de către

reclamantul-recurent a fost declanșată din oficiu la data de 13 martie 2012 și a

vizat perioada 2008-2012, în care SC C. SRL al cărei asociat era reclamantul a încheiat

un număr de 42 contracte de prestări servicii cu 15 instituții aflate în subordinea

Consiliului Județean Prahova. Situația de fapt, constând în existența și perfectarea

acestor tranzacții nu a fost, de altfel, contestată de către recurentul-reclamant.

Prima instanță a

statuat în mod corect, în considerentele hotărârii pronunțate, prin raportare

la dispozițiile art. 11 alin. (1) și art. 34 din Legea nr. 176/2010, privind

integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea

și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea

Agenții Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor

acte normative, că Agenția Națională de Integritate este instituția

care are competența legală de evaluare a conflictelor de interese și a

incompatibilităților persoanelor care ocupă demnități sau funcții

publice, și că nu se poate reține, în litigiu, încălcarea principiului

constituțional privind neretroactivitatea legii. Situația juridică generatoare

a stării de incompatibilitate este reglementată de normele de drept substanțial

cuprinse în art. 90 și 92 din Legea nr. 161/2003, și cele ale Legii nr. 393/2004,

în vigoare și în perioada avută în vedere de inspectorul de integritate, în vreme

ce prin art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 se prevede că activitatea procedurală

de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților se efectuează

de către Agenția Națională de Integritate, evident cu respectarea principiului

tempus regit actum, atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților

publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora.

Cum la data întocmirii

raportului de evaluare (16 iunie 2012), dar și corespunzător perioadei verificate,

chiar dacă numai parțial (30 iunie 2008-03 mai 2012), prevederile Legii nr. 176/2010

erau în vigoare, ca și cele ale Legii nr. 161/2003, în mod evident nu se poate vorbi

de o aplicare retroactivă a legii, fiind lipsită de relevanță, din această perspectivă

și analiza propusă de recurent în sensul calificării juridice distincte a normelor

cuprinse în Legea nr. 176/2010, ca fiind strict norme de procedură, sau și norme

de drept material.

Nefondate sunt și criticile

vizând lipsa de relevanță dată de prima instanță împrejurării vizând includerea

în raport a unor contracte care în mod evident nu cădeau sub incidența art. 90 din

Legea nr. 161/2003, respectiv a celor încetate în anul 2008.

Înalta Curte, în acord

cu cele statuate de prima instanță apreciază că au fost corect interpretate și aplicate

în cauză prevederile art. 90 și urm., cu referire la art. 88 și 89 din Legea

nr. 161/2003.

Starea de incompatibilitate

este atrasă în mod obiectiv de încălcarea interdicției reglementate de prevederile

legale incidente, fiind irelevant din această perspectivă atât numărul contractelor

încheiate ca și valoarea, modică sau nu, a acestora.

Cu alte cuvinte, aspectele

așa numite „favorabile” la care a făcut trimitere reclamantul recurent nu sunt de

natură a influența, în sensul eliminării sau al atenuării stării de incompatibilitate

reținută în sarcina sa, raportul de evaluare atacat fiind întocmit cu respectarea

textelor de lege sus arătate, și ca atare neafectat de viciul nelegalității susținut

de recurent. Ipotezele la care a făcut referire recurentul nu sunt prevăzute în

norma juridică ce stabilește starea de incompatibilitate.

Nefondate sunt și toate

celelalte critici ale recurentului reclamant, vizând pretinsa neexaminare de către

instanța de fond a incidenței prevederilor art. 9 alin. (2) lit. b) și alin.

(3) din Legea nr. 393/2004, menționate în raportul de evaluare, deși acestea nu

îi sunt aplicabile deoarece nu conțin o obligație care să-i incumbe.

Nu constituie un motiv

de nelegalitate nici a raportului de evaluare și în mod evident nici a hotărârii

atacate, neexaminarea in extenso a acestor prevederi ce conțin modalitatea de sancționare

a alesului local aflat în stare de incompatibilitate, câtă vreme raportul le indică

judicios în context, aplicabilitatea lor fiind subordonată constatării irevocabile

a stării de incompatibilitate.

Prin urmare, reținând

că nu subzistă în cauză motive de nelegalitate de natură a atrage modificarea hotărârii

primei instanțe, dată cu aplicarea corectă a cadrului normativ incident, în temeiul

art. 312 alin. (1) C. proc. civ. se va respinge ca nefondat recursul de față.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de reclamantul M.G.A.T. împotriva sentinței civile nr. 365 din 18 octombrie 2012

a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și

fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 29 aprilie 2014.