ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6927/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6927/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar

constată următoarele:

Prin încheierea de ședință din data de

13 februarie 2013 dată în Dosarul nr. 1641/2/2012 Înalta Curte de Casație și

Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, a sesizat Curtea de Apel

București, secția de contencios administrativ și fiscal, cu soluționarea

excepției de nelegalitate a pct. 22 din Ordinul M.A.I. nr. S/214/2011.

Excepția de nelegalitate a fost

invocată de Sindicatul Funcționarilor Publici și Lucrătorilor Contractuali din

Administrația Națională a Rezervelor de Stat, în numele și în interesul

recurenților-reclamanți B.D., C.M., C.R., D.V.M., D.F., D.D., D.S., H.E., I.A.F.,

I.D.V., I.A.I., M.V., M.F.G., M.F., M.M., M.S., N.P., N.V., O.C., O.M., O.C.F.,

P.E., P.O.T., R.A.L., R.M., R.I., S.I., S.I., S.L.G., S.O.I., S.C.A., S.T., S.A.D.,

S.C., T.P., T.P., T.M., T.F.A., T.C., V.C., V.M., în cadrul Dosarului nr. 1641/2/2012,

având obiect anulare act administrativ.

În motivarea excepției de

nelegalitate, reclamanții au arătat că, deși Ordinul a cărui nelegalitate se

solicită reprezintă punerea în aplicare a Legii nr. 285/2010 privind

salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, prin acesta

se atestă o altă situație juridică decât cea prevăzută în art. 28 Anexa VII din

Legea nr. 284/2010, potrivit căruia personalul militar, polițiștii,

funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare

și personalul civil care sunt încadrați în structurile centrale ale

instituțiilor din sistemul național de apărare, ordine publică și siguranță națională

ori în structuri militare ale N.A.T.O. sau UE dislocate pe teritoriul României

beneficiază de majorarea soldei/salariului de funcție/ salariului de bază cu

cinci clase de salarizare

”

.

S-a apreciat că prin acest ordin se

încalcă prevederile imperative ale Legii nr. 285/2010.

Reclamanții au apreciat că prin

emiterea acestui act, competența materială (înțeleasă ca grad de întindere a

atribuțiilor sau sfera de cuprindere a lor) a autorității a fost depășită,

stabilind față de lege alte categorii de persoane care beneficiază de acest

drept. Prin urmare, o condiție esențială la stabilirea legalității unui act

administrativ nu a fost respectată. Fiind un act secundum legem, actul

administrativ va trebui sa fie întotdeauna conform cu conținutul legii și a celorlalte

acte normative pe care le pune în aplicare.

De asemenea, s-a menționat că, fiind

un act administrativ unilateral cu caracter normativ, Ordinul nr. S/214/2011

trebuia adus la cunoștință prin publicitate, autoritățile administrației

publice neavând posibilitatea legala de a alege alte modalități de publicare.

In acest sens, s-a arătat că acest act este clasificat, angajatorul neaducând

la cunoștință nici persoanelor interesate aspectele prevăzute de Ordin.

S-a mai arătat că, prin aplicarea

prevederilor acestui ordin se încalcă principiul egalității în drepturi și se

creează situații juridice discriminatorii față de persoane care sunt încadrate

în alte structuri ale administrației publice centrale, ceea ce contravine

principiului consacrat atât de art. 16 privind egalitatea în drepturi a

cetățenilor din Constituția României, cât și de art. 14 din Convenția Europeana

și anume dreptul la nediscriminare.

În drept, au fost invocate

dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

Cauza a fost înregistrată pe rolul

Curții de Apel București sub nr. 1839/2/2013.

Pârâtul Ministerul Administrației și

Internelor a formulat întâmpinare la data de 03 aprilie 2013, prin care a

solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca neîntemeiată.

În motivare, s-a arătat că autorii

excepției de nelegalitate nu și-au îndeplinit obligația de a indica motivele de

nelegalitate, prezentând fie argumente teoretice referitoare la excepția de

nelegalitate, fie arătând la modul general textele de lege considerate a fi

încălcate.

Prin Sentința civilă nr. 1308 din 11

aprilie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal,

a

respins

excepția de

nelegalitate formulată de Sindicatul Funcționarilor Publici și Lucrătorilor

Contractuali din Administrația Națională a Rezervelor de Stat pentru

reclamanții membrii de sindicat, în contradictoriu cu pârâții Administrația

Națională a Rezervelor de Stat și Probleme Speciale și Ministerul

Administrației și Internelor, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța această soluție,

prima instanță a reținut următoarele:

Potrivit art. 28 din Legea nr. 284/2010

„Personalul militar, polițiștii, funcționarii publici cu statut special din

sistemul administrației penitenciare și personalul civil care sunt încadrați în

structurile centrale ale instituțiilor din sistemul național de apărare, ordine

publică și siguranță națională ori în structuri militare ale NATO sau UE

dislocate pe teritoriul României beneficiază de majorarea soldei de

funcție/salariului de funcție/salariului de bază cu 5 clase de salarizare”.

În aplicarea acestor dispoziții, a

fost emis Ordinul MAI nr. S/214/2011 prin care au fost adoptate normele

metodologice privind salarizarea și alte drepturi ale personalului militar,

polițiștilor și personalului civil din M.A.I., care la pct. 22 prevede că majorarea

soldei de funcție/salariul de funcție/salariul de bază cu 5 (cinci) clase de

salarizare pentru personalul militar, polițiști și personalul civil se aplică

doar unităților aparatului central al M.A.I., acest punct fiind criticat în

cauza de față pe calea excepției de nelegalitate.

Astfel cum rezultă din întreaga

expunere a motivelor de nelegalitate, autorii excepției de nelegalitate critică

pct. 22 din Ordinul MAI nr. S/214/2011, în esență, pentru că ar atesta o altă

situație juridică decât cea prevăzută de art. 28 din Legea nr. 284/2010,

respectiv anihilează dreptul la majorarea soldei/salariului de

funcție/salariului de bază cu cinci clase de salarizare.

Prima instanță a constatat, însă, că

nu prin pct. 22 din Ordinul M.A.I. nr. S/214/2011, criticat pe calea excepției

de nelegalitate, a fost instituit dreptul de a beneficia de majorarea

soldei/salariului de funcție/salariului de bază cu cinci clase de salarizare în

favoarea personalului militar, polițiștilor și personalului civil din unitățile

aparatului central al Ministerul Administrației și Internelor, ci prin

dispozițiile art. 28 Legii nr. 284/2010, citate anterior.

În acest sens, curtea de apel a mai

reținut că, potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 „Alin. (3) Actele

normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului

se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă.”

În această ordine de idei, prima

instanță a apreciat că legalitatea actului normativ criticat poate fi discutabilă

numai în situația în care pct. 22 din Ordinul M.A.I. nr. S/214/2011 ar cuprinde

dispoziții potrivnice sau peste prevederile legii în aplicarea căreia a fost

adoptată și aceste dispoziții ar forma obiectul controlului jurisdicțional. Or,

atare ipoteză nu se regăsește în cauza dedusă judecății, prin pct. 22 din Ordin

prin aplicate în tocmai dispozițiile art. 28 din Legea nr. 284/2010.

În ceea ce privește critica

reclamanților privitoare la nelegalitatea pct. 22 din Ordinul nr. S/214/2011 ca

urmare a nepublicării acestuia, instanța a reținut că, potrivit dispozițiilor art.

11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă

pentru elaborarea actelor normative în conformitate cu care „în vederea

intrării lor în vigoare, legile și celelalte acte normative adoptate de

Parlament, hotărârile și ordonanțele Guvernului, deciziile primului-ministru,

actele normative ale autorităților administrative autonome, precum și ordinele,

instrucțiunile și alte acte normative emise de conducătorii organelor

administrației publice centrale de specialitate se publică în M. Of. al

României, Partea I”.

Însă, Ordinul M.A.I. nr. S/214/2011 nu

are caracter normativ, ci individual, reglementând normele metodologice privind

salarizarea și ale drepturi ale personalului militar, polițiștilor și

personalului civil din Ministerul Administrației și Internelor, astfel încât,

acesta nu trebuie publicat în M. Of. pentru a-și produce efectele. De asemenea,

prima instanță a avut în vedere și dispozițiile art. 11 alin. 2 lit. b) din

același act normativ potrivit cărora „Nu sunt supuse regimului de publicare în M.

Of. al României: actele normative clasificate, potrivit legii, precum și cele

cu caracter individual, emise de autoritățile administrative autonome și de

organele administrației publice centrale de specialitate”. Or, Ordinul M.A.I. nr.

S/214/2011 este un act administrativ clasificat, ce are caracter „secret de

serviciu”, fiind așadar exceptat de la publicare în M. Of.

Referitor la critica reclamanților în

sensul că s-ar fi procedat la o secretizare excesivă a Ordinului M.A.I. nr. S/214/2011,

curtea de apel a reținut incidența dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 182/2002

privind protecția informațiilor clasificate prin care se instituie o anumită

procedură pe care reclamantul o poate urma, respectiv: „Orice persoană fizică

sau juridică română poate face contestație la autoritățile care au clasificat

informația respectivă, împotriva clasificării informațiilor, duratei pentru

care acestea au fost clasificate, precum și împotriva modului în care s-a

atribuit un nivel sau altul de secretizare. Contestația va fi soluționată în

condițiile legii contenciosului administrativ”.

Cu privire la încălcarea principiului

egalității în drepturi și crearea de situații juridice discriminatorii față de

alte persoane care sunt încadrate în alte structuri ale administrației publice

centrale, invocată de reclamanți, prima instanță a reținut că, în jurisprudența

sa, Curtea Constituțională a statuat în mod constant că principiul egalității

presupune identitate de soluții numai pentru situații identice. Or, în cauza de

fată, se constată că textul legal criticat nu aduce atingere principiului

egalității, în condițiile în care nu se poate reține o situație identică între

personalul militar, polițiștii, funcționarii publici cu statut special din

sistemul administrației penitenciare și personalul civil care este încadrat în

structurile centrale ale instituțiilor din sistemul național de apărare, ordine

publică și siguranță națională ori în structuri militare ale N.A.T.O. sau U.E.

dislocate pe teritoriul României și cei care sunt încadrați în structurile

aflate în subordinea acestor instituții.

Totodată, instanța a avut în vedere și

considerentele expuse în decizia nr. 818/03 iulie 2008 pronunțată de Curtea

Constituțională referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor

art. 1, art. 2 alin. (3) și art. 27 din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și

sancționarea tuturor formelor de discriminare prin care s-a constatat că

prevederile art. 1, art. 2 alin. (3) și art. 27 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000

privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare,

republicată, sunt neconstituționale, în măsura în care din acestea se desprinde

înțelesul că instanțele judecătorești au competența să anuleze ori să refuze

aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt

discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu

prevederi cuprinse în alte acte normative.

În ceea ce privește criticile formulate

de reclamanți cu privire la soluția pronunțată de instanța de fond în cadrul

Dosarului nr. 1641/2/2012, curtea de apel a reținut că acestea pot forma

obiectul criticilor aduse pe cale recursului exercitat împotriva sentinței

pronunțate, neputând fi cenzurate de instanța investită cu soluționarea

excepției de nelegalitate a pct. 22 din Ordinul M.A.I. nr. S/214/2011.

Împotriva acestei sentințe a declarat

recurs reclamantul

Sindicatul

Funcționarilor Publici și Lucrătorilor Contractuali din Administrația Națională

a Rezervelor de Stat, în numele membrilor săi B.D., C.M., C.R., D.V.M., D.F., D.D.,

D.S., H.E., I.A.F., I.D.V., I.A.I., M.V., M.F.G., M.F., M.M., M.S., N.P., N.V.,

O.C., O.M., O.C.F., P.E., P.O.T., R.A.L., R.M., R.I., S.I., S.I., S.L.G., S.O.I.,

S.C.A., S.T., S.A.D., S.C., T.P., T.P., T.M., T.F.A., T.C., V.C., V.M.,

criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, invocând motivul de recurs

prevăzut de art. 304 punctul 9 C. proc. civ. Prin cererea de recurs,

recurentul-reclamant critică sentința Curții de Apel București sub următoarele

aspecte:

greșită a probatoriului administrat în cauză, în sensul că nu a luat în

considerare faptul că Administrația Națională a Rezervelor de Stat și Probleme

Speciale este organ de specialitate al administrației publice centrale, cu

personalitate juridică, în subordinea M.A.I., astfel cum este stabilit prin art.

1 alin. (1) din H.G. nr. 13080/2009 privind înființarea, organizarea,

funcționarea și atribuțiile Administrației Naționale a Rezervelor de Stat și

Probleme Speciale, cu modificările și completările ulterioare.

caracterul de act administrativ individual al Normelor metodologice de aplicare

a legii de salarizare.

Susține recurentul că ordinul

contestat are caracter normativ, fiind emis în baza și în executarea Legii nr. 285/2010,

privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit de fonduri publice,

astfel că nu poate deroga de la lege și nu poate adăuga condiții noi,

neprevăzute de lege.

Referitor la susținerea primei

instanțe în sensul că ordinul nu trebuie publicat, recurentul-reclamant susține

că toate actele normative trebuie publicate în M. Of. și având în vedere că

prin acest act se stabilesc salariile din sectorul bugetar nu ar fi trebuit

clasificat.

recurentul reia și aspectele invocate în fața primei instanțe, referitoare la

crearea unei situații juridice discriminatorii față de persoane care sunt

încadrate în alte structuri ale administrației publice centrale, subordonate

M.A.I.

Examinând sentința atacată, în raport

cu actele și lucrările dosarului, cu criticile formulate de recurent, precum și

cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 C. proc.

civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în

continuare.

Excepția de nelegalitate este un

mijloc de apărare, dar și o cale accesorie distinctă de verificare a

legalității unui act administrativ cu procedură și condiții proprii de

exercitare.

Excepția de nelegalitate nu are ca

efect anularea actului, ci înlăturarea din cauză a actului a cărui nelegalitate

a fost constatată.

Admiterea excepției de nelegalitate nu

afectează validitatea actului, ci actul declarat nelegal devine inopozabil

părții împotriva căreia a fost invocat, rămânând inoperant în cadrul litigiului

respectiv.

Cu ocazia soluționării excepției de

nelegalitate, instanța de contencios administrativ are de verificat concordanta

actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forță juridică

superioară, în temeiul și în executarea cărora a fost emis, ținând seama de

principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1

alin. (5) din Constituția României și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000

privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Cel care invocă excepția de

nelegalitate are obligația de a arăta motivele de nelegalitate a actului

administrativ pe care le consideră susceptibile să influențeze soluționarea

fondului în cauza dedusă judecății.

Din dezvoltarea motivării excepției de

nelegalitate, astfel cum aceasta a fost prezentată în fața primei instanțe,

rezultă că singurul aspect de nelegalitate, care corespunde exigențelor art. 4

din Legea nr. 554/2004, este cel prin care se invocă situația, potrivit căreia,

punctul 22 din Ordinul nr. S/214/2011 al M.A.I. nu este conform cu dispozițiile

art. 28 din Legea nr. 284/2010, în sensul că stabilește o altă situație

juridică față de lege, prevăzând alte categorii de persoane care beneficiază de

majorarea soldei de funcție/salariul de funcție/salariul de bază cu 5 (cinci)

clase de salarizare.

sentinței recurate, înalta Curte constată următoarele:

Astfel cum a reținut și prima

instanță, înalta Curte apreciază că limitarea acordării acestui drept doar la

anumite categorii de personal a fost stabilită chiar prin art. 28 din Legea nr.

284/2010, în aplicarea căruia a fost edictat și punctul 22 al Ordinului M.A.I.

S/214/2011.

Prin art. 28 Anexa VII din Legea nr. 284/2010

legiuitorul a avut în vedere, pentru acordarea acestui drept, doar personalul

militar, polițiștii, funcționarii publici cu statut special din sistemul

administrației penitenciare și personalul civil, care sunt încadrați în

structurile centrale ale instituțiilor din sistemul național de apărare, ordine

publică și siguranță națională (n.r. din care face parte și M.A.I.). Or,

noțiunea de „structură centrală” este echivalentă celei de „aparat central”

cuprinsă în norma juridică a punctului 22 din Ordinul nr. S/214/2011,

legiuitorul oprindu-se la această formulare, deoarece cele mai multe instituții

dintre cele menționate mai sus, în actele lor de organizare folosesc noțiunea

de »structură centrală” și nu „aparat central”, ca în cazul M.A.I. I (Ex. H.G. nr.

S-772/2010 privind aprobarea organigramei! structurilor centrale ale M.A.N.).

Pe de altă parte, calitatea de organ

al administrației publice centrale, cu personalitate juridică proprie (cum este

Administrația Națională a Rezervelor de Stat și Probleme Speciale), aflat în

subordinea instituțiilor enumerate în art. 28 din Legea nr. 284/2010 nu

presupune apartenența acestuia la structura centrală/aparatul central al

instituției publice respective.

Dacă am interpreta altfel, ar însemna

ca toți salariații din cadrul organelor administrației publice centrale care se

află în subordinea M.A.I. ( de ex. Prefectura Municipiului București, Academia

de Poliție Alexandru Ioan Cuza, Arhivele Naționale etc.) să beneficieze de

această majorare, ceea ce ar fi contrar scopului legii.

De altfel, prin analogie și cu

organizarea celorlalte instituții din sistemul național de apărare, ordine

publică și siguranță națională, reiese că din structura centrală/ aparatul

central al acestora fac parte entități fără personalitate juridică proprie

(direcții, departamente, unități) aflate în relație directă de subordonare cu

ministrul /conducătorul instituției respective.

Prin urmare, Înalta Curte constată că

motivul de recurs referitor la aprecierea greșită a probelor din dosar privind

calitatea de structură centrală în sensul Legii nr. 284/2010 a Administrației

Naționale a Rezervelor de Stat și Probleme Speciale este nefondat, prima

instanță reținând în mod corect că pct. 22 din Normele metodologice de aplicare

a Legii nr. 284/2010 sunt emise cu respectarea și în limitele dispozițiilor art.

28 din lege.

recurentul-reclamant, referitoare la constatările primei instanțe în sensul că

ordinul contestat este un act administrativ cu caracter individual și nu trebuie

publicat în M. Of., sunt de asemenea nefondate.

În primul rând, aceste aspecte exced

controlului judecătoresc al instanței de contencios administrativ atunci când

este învestită pe calea excepției de nelegalitate cu privire la un act

administrativ.

Astfel, caracterul actului

administrativ de a fi individual sau normativ poate prezenta relevanță în

cadrul soluționării fondului cauzei, iar nepublicarea în M. Of., reprezintă o

condiție de formă, care ar conduce, în mod ipotetic, la inexistența/anularea ordinului

și nu la nelegalitatea lui.

Pe de altă parte, ordinul, indiferent

de caracterul lui normativ sau individual, se încadrează în excepția prevăzută

în art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000, în conformitate cu care nu

sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României: (…) b) actele

normative clasificate, potrivit legii, precum și cele cu caracter individual,

emise de autoritățile administrative autonome și de organele administrației

publice centrale de specialitate.

recurentului-reclamant referitoare la discriminarea creată prin ordinul a cărui

nelegalitate se invocă, Înalta Curte constată că ea nu poate reprezenta un

motiv de nelegalitate care să poate fi analizat prin prisma dispozițiilor art. 4

din Legea nr. 554/2004, acesta chestiune vizând acțiunea pe fond, în anularea

actului.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte

constată că soluția pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, este temeinică și legală și, în

conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge

recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de

Sindicatul Funcționarilor Publici și Lucrătorilor Contractuali din

Administrația Națională a Rezervelor de Stat, în numele membrilor săi B.D., C.M.,

C.R., D.V.M., D.F., D.D., D.S., H.E., I.A.F., I.D.V., I.A.I., M.V., M.F.G., M.F.,

M.M., M.S., N.P., N.V., O.C., O.M., O.C.F., P.E., P.O.T., R.A.L., R.M., R.I., S.I.,

S.I., S.L.G., S.O.I., S.C.A., S.T., S.A.D., S.C., T.P., T.P., T.M., T.F.A., T.C.,

V.C., V.M., împotriva sentinței civile nr. 1308 din 11 aprilie 2013 a Curții de

Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca

nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi

25 octombrie 2013.