ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6927/2013

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele: Prin încheierea de ședință din data de 13 februarie 2013 dată în Dosarul nr. 1641/2/2012 Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, a sesizat Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, cu soluționarea excepției de nelegalitate a pct. 22 din Ordinul M.A.I. nr. S/214/2011. Excepția de nelegalitate a fost invocată de Sindicatul Funcționarilor Publici și Lucrătorilor Contractuali din Administrația Națională a Rezervelor de Stat, în numele și în interesul recurenților-reclamanți B.D., C.M., C.R., D.V.M., D.F., D.D., D.S., H.E., I.A.F., I.D.V., I.A.I., M.V., M.F.G., M.F., M.M., M.S., N.P., N.V., O.C., O.M., O.C.F., P.E., P.O.T., R.A.L., R.M., R.I., S.I., S.I., S.L.G., S.O.I., S.C.A., S.T., S.A.D., S.C., T.P., T.P., T.M., T.F.A., T.C., V.C., V.M., în cadrul Dosarului nr. 1641/2/2012, având obiect anulare act administrativ.

În motivarea excepției de nelegalitate, reclamanții au arătat că, deși Ordinul a cărui nelegalitate se solicită reprezintă punerea în aplicare a Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, prin acesta se atestă o altă situație juridică decât cea prevăzută în art. 28 Anexa VII din Legea nr. 284/2010, potrivit căruia personalul militar, polițiștii, funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare și personalul civil care sunt încadrați în structurile centrale ale instituțiilor din sistemul național de apărare, ordine publică și siguranță națională ori în structuri militare ale N.A.T.O. sau UE dislocate pe teritoriul României beneficiază de majorarea soldei/salariului de funcție/ salariului de bază cu cinci clase de salarizare ” . S-a apreciat că prin acest ordin se încalcă prevederile imperative ale Legii nr. 285/2010.

Reclamanții au apreciat că prin emiterea acestui act, competența materială (înțeleasă ca grad de întindere a atribuțiilor sau sfera de cuprindere a lor) a autorității a fost depășită, stabilind față de lege alte categorii de persoane care beneficiază de acest drept. Prin urmare, o condiție esențială la stabilirea legalității unui act administrativ nu a fost respectată. Fiind un act secundum legem, actul administrativ va trebui sa fie întotdeauna conform cu conținutul legii și a celorlalte acte normative pe care le pune în aplicare. De asemenea, s-a menționat că, fiind un act administrativ unilateral cu caracter normativ, Ordinul nr. S/214/2011 trebuia adus la cunoștință prin publicitate, autoritățile administrației publice neavând posibilitatea legala de a alege alte modalități de publicare.

In acest sens, s-a arătat că acest act este clasificat, angajatorul neaducând la cunoștință nici persoanelor interesate aspectele prevăzute de Ordin. S-a mai arătat că, prin aplicarea prevederilor acestui ordin se încalcă principiul egalității în drepturi și se creează situații juridice discriminatorii față de persoane care sunt încadrate în alte structuri ale administrației publice centrale, ceea ce contravine principiului consacrat atât de art. 16 privind egalitatea în drepturi a cetățenilor din Constituția României, cât și de art. 14 din Convenția Europeana și anume dreptul la nediscriminare. În drept, au fost invocate dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București sub nr. 1839/2/2013.

Pârâtul Ministerul Administrației și Internelor a formulat întâmpinare la data de 03 aprilie 2013, prin care a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca neîntemeiată. În motivare, s-a arătat că autorii excepției de nelegalitate nu și-au îndeplinit obligația de a indica motivele de nelegalitate, prezentând fie argumente teoretice referitoare la excepția de nelegalitate, fie arătând la modul general textele de lege considerate a fi încălcate. Prin Sentința civilă nr. 1308 din 11 aprilie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția de nelegalitate formulată de Sindicatul Funcționarilor Publici și Lucrătorilor Contractuali din Administrația Națională a Rezervelor de Stat pentru reclamanții membrii de sindicat, în contradictoriu cu pârâții Administrația Națională a Rezervelor de Stat și Probleme Speciale și Ministerul Administrației și Internelor, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut următoarele: Potrivit art. 28 din Legea nr. 284/2010 „Personalul militar, polițiștii, funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare și personalul civil care sunt încadrați în structurile centrale ale instituțiilor din sistemul național de apărare, ordine publică și siguranță națională ori în structuri militare ale NATO sau UE dislocate pe teritoriul României beneficiază de majorarea soldei de funcție/salariului de funcție/salariului de bază cu 5 clase de salarizare”.

În aplicarea acestor dispoziții, a fost emis Ordinul MAI nr. S/214/2011 prin care au fost adoptate normele metodologice privind salarizarea și alte drepturi ale personalului militar, polițiștilor și personalului civil din M.A.I., care la pct. 22 prevede că majorarea soldei de funcție/salariul de funcție/salariul de bază cu 5 (cinci) clase de salarizare pentru personalul militar, polițiști și personalul civil se aplică doar unităților aparatului central al M.A.I., acest punct fiind criticat în cauza de față pe calea excepției de nelegalitate. Astfel cum rezultă din întreaga expunere a motivelor de nelegalitate, autorii excepției de nelegalitate critică pct. 22 din Ordinul MAI nr. S/214/2011, în esență, pentru că ar atesta o altă situație juridică decât cea prevăzută de art. 28 din Legea nr. 284/2010, respectiv anihilează dreptul la majorarea soldei/salariului de funcție/salariului de bază cu cinci clase de salarizare.

Prima instanță a constatat, însă, că nu prin pct. 22 din Ordinul M.A.I. nr. S/214/2011, criticat pe calea excepției de nelegalitate, a fost instituit dreptul de a beneficia de majorarea soldei/salariului de funcție/salariului de bază cu cinci clase de salarizare în favoarea personalului militar, polițiștilor și personalului civil din unitățile aparatului central al Ministerul Administrației și Internelor, ci prin dispozițiile art. 28 Legii nr. 284/2010, citate anterior. În acest sens, curtea de apel a mai reținut că, potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 „Alin. (3) Actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă.” În această ordine de idei, prima instanță a apreciat că legalitatea actului normativ criticat poate fi discutabilă numai în situația în care pct. 22 din Ordinul M.A.I.

nr. S/214/2011 ar cuprinde dispoziții potrivnice sau peste prevederile legii în aplicarea căreia a fost adoptată și aceste dispoziții ar forma obiectul controlului jurisdicțional. Or, atare ipoteză nu se regăsește în cauza dedusă judecății, prin pct. 22 din Ordin prin aplicate în tocmai dispozițiile art. 28 din Legea nr. 284/2010.

În ceea ce privește critica reclamanților privitoare la nelegalitatea pct. 22 din Ordinul nr. S/214/2011 ca urmare a nepublicării acestuia, instanța a reținut că, potrivit dispozițiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative în conformitate cu care „în vederea intrării lor în vigoare, legile și celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile și ordonanțele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităților administrative autonome, precum și ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate se publică în M. Of.

al României, Partea I”. Însă, Ordinul M.A.I. nr. S/214/2011 nu are caracter normativ, ci individual, reglementând normele metodologice privind salarizarea și ale drepturi ale personalului militar, polițiștilor și personalului civil din Ministerul Administrației și Internelor, astfel încât, acesta nu trebuie publicat în M. Of. pentru a-și produce efectele. De asemenea, prima instanță a avut în vedere și dispozițiile art. 11 alin. 2 lit. b) din același act normativ potrivit cărora „Nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României: actele normative clasificate, potrivit legii, precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate”.

Or, Ordinul M.A.I. nr. S/214/2011 este un act administrativ clasificat, ce are caracter „secret de serviciu”, fiind așadar exceptat de la publicare în M. Of. Referitor la critica reclamanților în sensul că s-ar fi procedat la o secretizare excesivă a Ordinului M.A.I. nr. S/214/2011, curtea de apel a reținut incidența dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate prin care se instituie o anumită procedură pe care reclamantul o poate urma, respectiv: „Orice persoană fizică sau juridică română poate face contestație la autoritățile care au clasificat informația respectivă, împotriva clasificării informațiilor, duratei pentru care acestea au fost clasificate, precum și împotriva modului în care s-a atribuit un nivel sau altul de secretizare.

Contestația va fi soluționată în condițiile legii contenciosului administrativ”. Cu privire la încălcarea principiului egalității în drepturi și crearea de situații juridice discriminatorii față de alte persoane care sunt încadrate în alte structuri ale administrației publice centrale, invocată de reclamanți, prima instanță a reținut că, în jurisprudența sa, Curtea Constituțională a statuat în mod constant că principiul egalității presupune identitate de soluții numai pentru situații identice. Or, în cauza de fată, se constată că textul legal criticat nu aduce atingere principiului egalității, în condițiile în care nu se poate reține o situație identică între personalul militar, polițiștii, funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare și personalul civil care este încadrat în structurile centrale ale instituțiilor din sistemul național de apărare, ordine publică și siguranță națională ori în structuri militare ale N.A.T.O.

sau U.E. dislocate pe teritoriul României și cei care sunt încadrați în structurile aflate în subordinea acestor instituții. Totodată, instanța a avut în vedere și considerentele expuse în decizia nr. 818/03 iulie 2008 pronunțată de Curtea Constituțională referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 1, art. 2 alin. (3) și art. 27 din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare prin care s-a constatat că prevederile art. 1, art. 2 alin. (3) și art. 27 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, republicată, sunt neconstituționale, în măsura în care din acestea se desprinde înțelesul că instanțele judecătorești au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.

În ceea ce privește criticile formulate de reclamanți cu privire la soluția pronunțată de instanța de fond în cadrul Dosarului nr. 1641/2/2012, curtea de apel a reținut că acestea pot forma obiectul criticilor aduse pe cale recursului exercitat împotriva sentinței pronunțate, neputând fi cenzurate de instanța investită cu soluționarea excepției de nelegalitate a pct. 22 din Ordinul M.A.I. nr. S/214/2011.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul Sindicatul Funcționarilor Publici și Lucrătorilor Contractuali din Administrația Națională a Rezervelor de Stat, în numele membrilor săi B.D., C.M., C.R., D.V.M., D.F., D.D., D.S., H.E., I.A.F., I.D.V., I.A.I., M.V., M.F.G., M.F., M.M., M.S., N.P., N.V., O.C., O.M., O.C.F., P.E., P.O.T., R.A.L., R.M., R.I., S.I., S.I., S.L.G., S.O.I., S.C.A., S.T., S.A.D., S.C., T.P., T.P., T.M., T.F.A., T.C., V.C., V.M., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, invocând motivul de recurs prevăzut de art. 304 punctul 9 C. proc. civ.

Prin cererea de recurs, recurentul-reclamant critică sentința Curții de Apel București sub următoarele aspecte: 1. Prima instanță a făcut o apreciere greșită a probatoriului administrat în cauză, în sensul că nu a luat în considerare faptul că Administrația Națională a Rezervelor de Stat și Probleme Speciale este organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea M.A.I., astfel cum este stabilit prin art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 13080/2009 privind înființarea, organizarea, funcționarea și atribuțiile Administrației Naționale a Rezervelor de Stat și Probleme Speciale, cu modificările și completările ulterioare. 2. Prima instanță a apreciat greșit caracterul de act administrativ individual al Normelor metodologice de aplicare a legii de salarizare.

Susține recurentul că ordinul contestat are caracter normativ, fiind emis în baza și în executarea Legii nr. 285/2010, privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit de fonduri publice, astfel că nu poate deroga de la lege și nu poate adăuga condiții noi, neprevăzute de lege. Referitor la susținerea primei instanțe în sensul că ordinul nu trebuie publicat, recurentul-reclamant susține că toate actele normative trebuie publicate în M. Of. și având în vedere că prin acest act se stabilesc salariile din sectorul bugetar nu ar fi trebuit clasificat. 3. În motivarea cererii de recurs, recurentul reia și aspectele invocate în fața primei instanțe, referitoare la crearea unei situații juridice discriminatorii față de persoane care sunt încadrate în alte structuri ale administrației publice centrale, subordonate M.A.I.

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu criticile formulate de recurent, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare. Excepția de nelegalitate este un mijloc de apărare, dar și o cale accesorie distinctă de verificare a legalității unui act administrativ cu procedură și condiții proprii de exercitare. Excepția de nelegalitate nu are ca efect anularea actului, ci înlăturarea din cauză a actului a cărui nelegalitate a fost constatată. Admiterea excepției de nelegalitate nu afectează validitatea actului, ci actul declarat nelegal devine inopozabil părții împotriva căreia a fost invocat, rămânând inoperant în cadrul litigiului respectiv.

Cu ocazia soluționării excepției de nelegalitate, instanța de contencios administrativ are de verificat concordanta actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forță juridică superioară, în temeiul și în executarea cărora a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția României și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Cel care invocă excepția de nelegalitate are obligația de a arăta motivele de nelegalitate a actului administrativ pe care le consideră susceptibile să influențeze soluționarea fondului în cauza dedusă judecății.

Din dezvoltarea motivării excepției de nelegalitate, astfel cum aceasta a fost prezentată în fața primei instanțe, rezultă că singurul aspect de nelegalitate, care corespunde exigențelor art. 4 din Legea nr. 554/2004, este cel prin care se invocă situația, potrivit căreia, punctul 22 din Ordinul nr. S/214/2011 al M.A.I. nu este conform cu dispozițiile art. 28 din Legea nr. 284/2010, în sensul că stabilește o altă situație juridică față de lege, prevăzând alte categorii de persoane care beneficiază de majorarea soldei de funcție/salariul de funcție/salariul de bază cu 5 (cinci) clase de salarizare. 1. Analizând prima critică adusă sentinței recurate, înalta Curte constată următoarele: Astfel cum a reținut și prima instanță, înalta Curte apreciază că limitarea acordării acestui drept doar la anumite categorii de personal a fost stabilită chiar prin art. 28 din Legea nr. 284/2010, în aplicarea căruia a fost edictat și punctul 22 al Ordinului M.A.I.

S/214/2011. Prin art. 28 Anexa VII din Legea nr. 284/2010 legiuitorul a avut în vedere, pentru acordarea acestui drept, doar personalul militar, polițiștii, funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare și personalul civil, care sunt încadrați în structurile centrale ale instituțiilor din sistemul național de apărare, ordine publică și siguranță națională (n.r. din care face parte și M.A.I.). Or, noțiunea de „structură centrală” este echivalentă celei de „aparat central” cuprinsă în norma juridică a punctului 22 din Ordinul nr. S/214/2011, legiuitorul oprindu-se la această formulare, deoarece cele mai multe instituții dintre cele menționate mai sus, în actele lor de organizare folosesc noțiunea de »structură centrală” și nu „aparat central”, ca în cazul M.A.I.

I (Ex. H.G. nr. S-772/2010 privind aprobarea organigramei! structurilor centrale ale M.A.N.). Pe de altă parte, calitatea de organ al administrației publice centrale, cu personalitate juridică proprie (cum este Administrația Națională a Rezervelor de Stat și Probleme Speciale), aflat în subordinea instituțiilor enumerate în art. 28 din Legea nr. 284/2010 nu presupune apartenența acestuia la structura centrală/aparatul central al instituției publice respective. Dacă am interpreta altfel, ar însemna ca toți salariații din cadrul organelor administrației publice centrale care se află în subordinea M.A.I. ( de ex. Prefectura Municipiului București, Academia de Poliție Alexandru Ioan Cuza, Arhivele Naționale etc.) să beneficieze de această majorare, ceea ce ar fi contrar scopului legii.

De altfel, prin analogie și cu organizarea celorlalte instituții din sistemul național de apărare, ordine publică și siguranță națională, reiese că din structura centrală/ aparatul central al acestora fac parte entități fără personalitate juridică proprie (direcții, departamente, unități) aflate în relație directă de subordonare cu ministrul /conducătorul instituției respective. Prin urmare, Înalta Curte constată că motivul de recurs referitor la aprecierea greșită a probelor din dosar privind calitatea de structură centrală în sensul Legii nr. 284/2010 a Administrației Naționale a Rezervelor de Stat și Probleme Speciale este nefondat, prima instanță reținând în mod corect că pct. 22 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 284/2010 sunt emise cu respectarea și în limitele dispozițiilor art. 28 din lege.

2. Criticile formulate de recurentul-reclamant, referitoare la constatările primei instanțe în sensul că ordinul contestat este un act administrativ cu caracter individual și nu trebuie publicat în M. Of., sunt de asemenea nefondate. În primul rând, aceste aspecte exced controlului judecătoresc al instanței de contencios administrativ atunci când este învestită pe calea excepției de nelegalitate cu privire la un act administrativ. Astfel, caracterul actului administrativ de a fi individual sau normativ poate prezenta relevanță în cadrul soluționării fondului cauzei, iar nepublicarea în M. Of., reprezintă o condiție de formă, care ar conduce, în mod ipotetic, la inexistența/anularea ordinului și nu la nelegalitatea lui.

Pe de altă parte, ordinul, indiferent de caracterul lui normativ sau individual, se încadrează în excepția prevăzută în art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000, în conformitate cu care nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României: (…) b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate. 3. În ceea ce privește susținerea recurentului-reclamant referitoare la discriminarea creată prin ordinul a cărui nelegalitate se invocă, Înalta Curte constată că ea nu poate reprezenta un motiv de nelegalitate care să poate fi analizat prin prisma dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, acesta chestiune vizând acțiunea pe fond, în anularea actului.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că soluția pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, este temeinică și legală și, în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Sindicatul Funcționarilor Publici și Lucrătorilor Contractuali din Administrația Națională a Rezervelor de Stat, în numele membrilor săi B.D., C.M., C.R., D.V.M., D.F., D.D., D.S., H.E., I.A.F., I.D.V., I.A.I., M.V., M.F.G., M.F., M.M., M.S., N.P., N.V., O.C., O.M., O.C.F., P.E., P.O.T., R.A.L., R.M., R.I., S.I., S.I., S.L.G., S.O.I., S.C.A., S.T., S.A.D., S.C., T.P., T.P., T.M., T.F.A., T.C., V.C., V.M., împotriva sentinței civile nr. 1308 din 11 aprilie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 25 octombrie 2013.