ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 421/2012

Decizia nr. 421/2012

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea formulată în cadrul Dosarului nr. x/83/2011 al Tribunalului Satu Mare, secția comercială și contencios administrativ, petentul primarul Municipiului Satu Mare a ridicat excepția nelegalității a dispozițiilor art. 228 și 229 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, aprobat prin Hotărârea nr. 130 din 4 noiembrie 2010 a Curții de Conturi a României.

În motivarea excepției de nelegalitate s-a arătat că stabilirea competenței instanțelor judecătorești se realizează prin legi organice și legi speciale, și nu prin acte administrative.

Prin încheierea din 8 iunie 2011, Tribunlaul Satu Mare a sesizat Curtea de Apel Oradea cu soluționarea excepției de nelegalitate a Hotărârii Curții de Conturi nr. 130/2010 cu privire la punctele 228 și 229 și a suspendat cauza până la soluționarea irevocabilă a excepției de nelegalitate.

Prin sentința civilă nr. 192/CA/PI din 26 septembrie 2011 Curtea de Apel Oradea, secția contencios administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității invocată de pârâtă, a respins ca neîntemeiată excepția de nelegalitate formulată de reclamantul primarul Municipiului Satu Mare, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut următoarele:

Conform prevederilor de la pct. 228 și 229 din

Hotărârea nr. 130/2010 a Curții de Conturi, „competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate, în condițiile legii contenciosului administrativ”, iar „cauzele aflate pe rolul instanțelor la data publicării prezentului regulament în M. Of. al României, Partea I, vor continua să se judece potrivit regulamentului aplicabil în momentul sesizării instanței”.

Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi a fost aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 a Plenului Curții de Conturi a României, în temeiul art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi.

Dispozițiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 prevăd că „Organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități se efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul Curții de Conturi, în temeiul prezentei legi”.

Potrivit acestor dispoziții, legiuitorul a acordat Plenului Curții de Conturi prerogativa de a dispune cu privire la organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi precum și cu privire la valorificarea actelor rezultate din aceste activități.

Regulamentul Curții de Conturi este emis în temeiul dispozițiilor legale în materie, respectiv Legea nr. 94/1992, situație în care nu contravine acestora, dar nici prevederilor art. 124 și 140 din Constituția României, nici prevederilor Legii nr. 24/ 2000.

Văzând și prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precum și practica Înaltei Curte de Casație și Justiție (Deciziile nr. 3926 din 14 iulie 2011 și nr. 3911 din 12 iulie 2011), instanța de fond a constatat că instanța competentă să soluționeze în primă instanță acțiunea formulată împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios administrativ a Curții de Apel, fiind atacat un act administrativ emis de o autoritate publică centrală, situație în care admiterea excepției de nelegalitate invocată și constatarea nelegalității prevederilor pct. 228 și 229 nu ar avea nici un efect asupra stabilirii competenței de soluționare a acestei cauze.

Împotriva acestei hotărâri, reclamantul primarul Municipiului Satu Mare a formulat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, invocând dispozițiile art. 304 pc. 9 și pe cele ale art. 304

1

C. proc. civ.

În motivarea recursului, recurentul arată că soluția pronunțată de curtea de apel asupra excepției de nelegalitate este consecința aplicării greșite a legii, o modalitate introvertită de analiză a textului de lege. pe care, prin reducerea la absurd, îl prioritează ( aici vorbind despre textul Legii nr. 94/1992) față de toate celelalte texte legale invocate în susținerea nelegalității actului administrativ.

Astfel, Curtea de Apel Oradea, face trimitere la prevederile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 941992, pe al cărui conținut îl și redă textual, extinzând efectul său normativ până acolo încât schimbă voința legiuitorului de a norma, confundând, din punct de vedere literar și juridic, noțiunea de „organizare și desfășurare a activității specifice Curții de Conturi" cu organizarea și desfășurarea activității procedurale a instanțelor judecătorești, realizându-se o convingere care nu este departe de aceea care tăcea, în regimul comunist, din justiție un instrument al totalitarismului.

Se mai arată că înlăturarea motivelor de nelegalitate invocate s-a realizat, pe o confuzie asupra legii, asupra noțiunii folosite de legiuitor, aceea că: . valorificarea actelor rezultate din aceste activități se efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul Curții de Conturi.".

Confuzia a fost generată de cuvântul "valorificare", cu atât mai mult cu cât el este însoțit de cele care definesc însăși noțiunea de valorificare și obiectul ei, respectiv „ actelor rezultate din aceste activități", unde noțiunea de „activități" se referă la cele de audit.

Atunci când se face trimitere la valorificarea actelor rezultate din activitățile Curții de conturi, cel care clarifică este art. 33 din Legea nr. 94/1992, care leagă activitatea de valorificare de raportul de audit, respectiv: „Activitatea de valorificare a rapoartelor de audit se face potrivit regulamentului aprobat conform prevederilor art. 11 alin. (2)”.

Cu

alte cuvinte, arată recurentul că, raportându-ne și la împrejurarea că actul generator al obligațiilor în materia auditului public extern este decizia de impunere de măsuri, singurul act recunoscut de lege pentru valorificarea raportului de audit, extinderea noțiunii de valorificare în afara acestui cadru contravine legii și, cu atât mai mult nu-i este permis unei instanțe judecătorești să aprecieze.

Contestația nu generează o procedură administrativ jurisdicțională, ca astfel să se poată face trimitere la art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, și, totodată, la aprecierile judiciare ale Înaltei Curții de Casație de Justiție asupra problemei de drept a competenței date de emitentul actului.

Se mai susține că art. 32, art. 33 din Legea nr. 94/1992 lămurește cât se poate de clar competența decizională a Curții de Conturi prin Camere de Conturi Județene, acea că, acolo unde auditul public extern a constatat neregularități, se dispune conducerii instituțiilor auditate luarea de măsuri, în sensul stabilirii întinderii prejudiciului și recuperării acestuia.

În final arată recurentul că actul administrativ generator de efecte juridice este decizia Camerei de Conturi Județene și prin acțiunile judiciare de verificare a legalității se tinde la verificarea unor aspecte de nelegalitate care privesc doar acest act.

Intimata Curtea de Conturi a României, prin întâmpinare, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală.

Examinând cauza și sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Potrivit pct. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități: „Competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate, în condițiile legii contenciosului administrativ.”, iar pct. 229 prevede: „Cauzele aflate pe rolul instanțelor la data publicării prezentului regulament în M. Of. al României, Partea I, vor continua să se judece potrivit regulamentului aplicabil în momentul sesizării instanței.”

Anterior, un regulament similar fusese adoptat de Curtea de Conturi prin Hotărârea nr. 1/2009. La pct. 106 se prevedea că „împotriva hotărârilor înscrise în încheiere, entitatea verificată, în termen de 15 zile lucrătoare de la primirea comunicării, poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.”; la pct. 107 se prevedea că „Sesizarea instanței se depune la Secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București, pentru încheierile emise de către structurile centrale ale Curții de Conturi.”, iar la pct. 108: „În cazul încheierilor emise la nivelul camerelor de conturi, sesizarea instanței se depune la secția de contencios administrativ și fiscal, a tribunalelor județene.”

Se constată astfel că, prin două acte cu caracter normativ date în aplicarea Legii nr. 94/1992, Curtea de Conturi a României a reglementat competența materială și teritorială în cazul sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor, iar la pct. 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 cuprinde dispoziții tranzitorii cu privire la aplicarea legii în timp.

Dat fiind că, potrivit art. 140 din Constituția României, litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate, „în condițiile legii organice”, iar art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 prevede, de asemenea, competența instanțelor specializate, legalitatea normelor de competență cuprinse la pct. 228 și 229 din Regulament, urmează a fi analizată în raport cu dispozițiile cu forță juridică superioară ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ și fiscal, de la care se poate deroga numai prin lege organică.

În interpretarea și aplicarea art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a reținut, cu caracter unitar, că aceste dispoziții

instituie două criterii de determinare a competenței materiale a instanței de fond, după cum urmează:

Or, actele emise de Curtea Conturi nu sunt acte administrative-fiscale în sensul dispozițiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel că nu este aplicabil criteriul valoric în determinarea instanței competente.

Pornind de la această premisă, pentru aplicarea criteriului rangului autorității emitente, prevăzut în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este necesară identificarea actului administrativ care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeași lege, act juridic suspus executării și care poate constitui obiect al unei acțiuni în contencios administrativ.

Din interpretarea prevederilor pct. 210 din regulament, rezultă că actul administrativ cu caracter executoriu care conține măsurile de restabilire a legalității și regularității este decizia camerei de conturi județene, în timp ce încheierea este actul prin care este soluționată contestația administrativă prealabilă sesizării instanței. Astfel fiind, nu pot fi primite susținerile pârâtei referitoare la faptul că actul contestat este încheierea pronunțată de Curtea de Conturi prin care se soluționează contestația împotriva deciziei emise de camera de conturi județeană și care, fiind emisă de o autoritate publică centrală, atrage competența Curții de apel în sensul dispozițiilor pct. 223 lit. e) și pct. 228 din Regulament și al art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Este de reținut că, în acest caz, este aplicabil criteriul poziționării autorității emitente în sistemul administrației publice prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia litigiile privind actele administrative ale autorităților publice locale și județene sunt în competența tribunalelor, iar cele privind actele autorităților publice centrale, în competența curții de apel. Având în vedere, pe de o parte, că autoritatea emitentă a deciziei este o cameră județeană de conturi și, pe de altă parte, că în materia contenciosului administrativ nu prezintă relevanță personalitatea juridică a autorității publice, ci capacitatea ei de drept administrativ, respectiv aptitudinea de a emite acte administrative, în exercitarea unor prerogative de putere publică,

competența de soluționare a acțiunii în contencios administrativ aparține tribunalului, iar nu Curții de apel, așa cum se prevede în cuprinsul art. 228 din Regulament, contrar normelor de competență instituite prin art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În concluzie, Înalta Curte constată că prevederile respective din Regulament, stabilind alte norme de competență, contravin dispozițiilor cu forță juridică superioară ale

art. 126 alin. (2) din Constituția României („competența instanțelor de judecată și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege”) și ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

De altfel, prin Decizia nr. 4522 din 4 octombrie 2011 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/32/2011, a fost respins recursul împotriva sentinței civile nr. 112/2011 a Curții de Apel Bacău, prin care s-a admis excepția de nelegalitate și s-a constatat nelegalitatea dispozițiilor pct. 228 și 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, ceea ce întărește argumentele expuse anterior cu privire la competența materială de soluționare a unor astfel de cauze, chiar dacă soluțiile privind excepțiile de nelegalitate produc efecte juridice doar între părțile din litigiu.

Pentru aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) și (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul și va modifica sentința atacată în sensul admiterii excepției de nelegalitate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de primarul Municipiului Satu Mare împotriva sentinței nr. 192/CA/PI din 26 septembrie 2011 a Curții de Apel Oradea, secția contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată, în sensul că admite excepția de nelegalitate a dispozițiilor pct. 228 și 229 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea nr. 130 din 4 noiembrie 2010 a Plenului Curții de Conturi.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 27 ianuarie 2012.