ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1244/2015
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1244/2015 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2015)
Decizia nr. 1244/2015
Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin Sentința nr. 76 din 28 ianuarie 2013, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, contencios administrativ și fiscal, a respins atât excepția lipsei de interes, cât și cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. Î.I., în contradictoriu cu pârâta A.P.D.R.P., cu sediul în București, ca neîntemeiată.
Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a reținut în esență următoarele aspecte:
Reclamanta a contestat Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 7 iunie 2012 și înregistrat la A.P.D.R.P. privind Proiectul X din 30 decembrie 2009, însă, prin Decizia din 13 august 2012, A.P.D.R.P. a respins contestația.
S-a apreciat că este evident interesul reclamantei de a obține anularea acestor acte, calitatea de persoană vătămată în sensul Legii nr. 554/2004 fiind conferită de faptul că prin rezilierea contractului de finanțare încheiat cu pârâta, reclamanta urmează a nu mai beneficia de decontarea cheltuielilor efectuate cu exploatația agricolă pentru care a solicitat și a obținut finanțare nerambursabilă.
De asemenea, s-a reținut că, în procesul de verificare/evaluare/aprobare a cererilor de finanțare, respectiv de avizare a dosarelor de achiziție publică, organul competent are doar obligația de a verifica faptul că au fost îndeplinite toate etapele legale și a fost depusă toată documentația impusă prin instrucțiunile de achiziții, beneficiarul fiind singurul răspunzător în fața autorității contractante pentru implementarea proiectului (art. 1 alin. (3) din C1.1 Anexa 1 la Contractul de finanțare încheiat între părți).
S-a apreciat că situația potrivit căreia autoritatea contractantă nu a avut, la momentul verificării studiului de fezabilitate, elemente de comparație, doar ulterior având suspiciuni cu privire la existența și a altor astfel de studii, nu îi poate fi imputat acesteia, întrucât reclamanta avea obligația de a îndeplini cu bună-credință și în condiții de regularitate toate etapele proiectului, studiul de fezabilitate fiind un element esențial al acestuia.
Prima instanță a reținut că nu au fost contestate o serie de aspecte esențiale constatate de echipa de control, respectiv faptul că, potrivit legislației în materie de construcții, în baza unui contract de comodat nu pot fi autorizate decât construcții provizorii și numai cu acordul expres al proprietarului de drept, actul autentic de vânzare-cumpărare fiind încheiat ulterior emiterii autorizației de construire, că aceasta din urmă este emisă fără avizul deținătorului rețelelor de apă și canalizare (fapte reținute de către I.S.C.), și că terenul care face obiectul comodatului are suprafața declarată în vederea impozitării de 2491 mp, și nu 2809 mp.
S-a constatat că, în mod corect, constatările cuprinse la pct. nr. 3 din decizia de soluționare a contestației, respectiv la Cap. 6 lit. c) din procesul-verbal au fost calificate ca fiind nereguli în sensul O.U.G. nr. 66/2011, indiferent de faptul că i s-ar putea imputa sau nu reclamantei conținutul certificatului de urbanism.
Totodată, s-a apreciat că nu poate fi reținută apărarea reclamantei în sensul că era suficient a dovedi cu certificatul O.R.C. faptul că furnizorii de servicii există, întrucât printre criteriile de eligibilitate, la pct. 4.1, se prevede că, dacă certificatele nu sunt prezentate în original sau în copie legalizată, oferta va fi declarată neconformă, obligația de verificare a veridicității înscrisurilor revenindu-i comisiei constituite în cadrul procedurii de achiziție, deci, implicit, reclamantei.
Instanța de fond a constatat că în pofida susținerilor reclamantei, în speță, antreprenorul SC B. SRL nu putea subcontracta executarea lucrărilor atribuite de către reclamantă, întrucât nu a fost prezentată autorizarea scrisă, prealabilă dată de reclamantă; de asemenea, nu s-a făcut dovada că SC C. SRL ar fi îndeplinit criteriile de eligibilitate aplicabile contractantului - aceste două condiții fiind prevăzute în articolele indicate chiar de către reclamantă în cuprinsul cererii de chemare în judecată.
S-a constatat că pentru categoriile de operațiuni enumerate, printre care se regăsesc și împrumuturile de la persoane fizice sau juridice, fie se deschid fișe pentru operațiuni diverse distincte, fie se întocmesc situații cu ajutorul documentelor cumulative care să reflecte situația acestor sume, iar din procesul-verbal de constatare a neregulilor rezultă că echipa de control nu a identificat niciun fel de document contabil care să ateste existența/înregistrarea celor două contracte de împrumut, cel încheiat cu Î.I. G. nefiind identificat nici în contabilitatea acesteia - în urma unui control efectuat de A.N.A.F. s-a stabilit faptul că era o modalitate curentă în care aceiași furnizori procedau și în cadrul altor proiecte. Mai mult, s-a depistat existența unei încheieri prin care SC D. SRL (cealaltă împrumutătoare) fusese dizolvată încă din data de 8 decembrie 2008.
Cu privire la motivele cuprinse la pct. 7 din Decizia de soluționare a contestației, respectiv la Cap. 6 lit. h) și Cap. 5 din Procesul-verbal s-a apreciat că reclamanta nu a răsturnat prezumția de temeinicie a acestor constatări conținute într-un act administrativ.
De asemenea, s-a reținut că în speță, rezilierea (încetarea contractului) este, fără îndoială, o măsură administrativă în sensul legii, care, raportat la numărul, natura și gravitatea neregulilor constatate de echipa de control și analizate în considerentele ce preced, a fost proporțională cu scopul urmărit, respectiv evitarea producerii unui prejudiciu bugetului Uniunii Europene. Contrar susținerilor reclamantei, un astfel de prejudiciu s-ar fi produs în speță tocmai prin continuarea finanțării unui proiect afectat de grave nereguli, ajutorul financiar nerambursabil fiind destinat dezvoltării rurale numai prin intermediul unor proiecte conforme.
Indiferent de denumirea dată de autoritatea pârâtă sancțiunii aplicate prin procesul-verbal contestat (reziliere sau încetare, astfel cum prevede art. 11 din contract), efectele nu pot fi decât acelea că părțile nu mai sunt ținute să-și execute obligațiile asumate contractual. De asemenea, având în vedere scopul instituirii acestui mecanism de constatare a neregulilor intervenite în încheierea sau desfășurarea contractelor de finanțare din bugetul Uniunii Europene, respectiv evitarea producerii unui prejudiciu acestuia prin continuarea finanțării unor proiecte afectate de nereguli, este evident că singura modalitate de realizare a acestui scop este recuperarea sumelor deja acordate sau neonorarea cererilor de rambursare depuse până la acel moment.
În fine, s-a constatat că, întrucât nu au fost efectuate decontări de cheltuieli până la momentul încetării contractului, consecința încetării contractului este că nu mai pot fi plătite sumele pentru care au fost depuse cereri și finanțarea nu mai poate fi continuată, motiv pentru care pârâta nu poate fi obligată la respectarea obligațiilor decurgând din executarea Contractului de finanțare nr. X din 30 decembrie 2009, modificat prin Actul adițional nr. 1 din 22 iunie 2011.
Împotriva acestei sentințe a formulat recurs A. Î.I., susținând că hotărârea atacată este nelegală și netemeinică pentru următoarele motive, respectiv argumente:
instanța de fond nu a analizat toate argumentele și probele administrate în cauză, iar în unele situații analiza a fost parțială ori trunchiată. Asemănările dintre studiile de fezabilitate întocmite de două societăți comerciale pentru două obiective cu structură a construcțiilor asemănătoare nu pot fi reproșate beneficiarului, fiindcă nu vizează activitatea acestuia. Legislația în vigoare la data întocmirii studiului de fezabilitate nu cuprindea vreo interdicție referitoare la asemănarea dintre studiile de fezabilitate pentru obiective agricole, situație în care nu se poate afirma că s-a încălcat vreo dispoziție legală. Totodată, nu există vreo precizare cu privire la vreun prejudiciu cauzat de pretinsa neregulă menționată la pct. 1 din decizia prin care s-a soluționat contestația;
instanța de fond a reținut în mod greșit situația de fapt, pronunțând o soluție greșită în cauză. Astfel, în contractul de comodat autentificat prin Încheierea din 2 septembrie 2009 nu s-a prevăzut că comodatarul va plăti suma de 100 RON/an, ci s-a evaluat folosința bunului cu privire la care s-a încheiat contractul de comodat la nivelul acestei sume, fapt ce evidențiază diferența esențială între ceea ce s-a scris în contract și ceea ce s-a scris în actele atacate. De asemenea, nu există motiv de nulitate a contractului de comodat pe considerentul că a fost încheiat doar de H. și nici dovezi că nu ar fi existat consimțământul tacit al lui E. Deoarece contractul de comodat nu este translativ de proprietate, sunt aplicabile dispozițiile art. 35 alin. (1) din C. familiei referitoare la prezumția mandatului tacit reciproc. În plus, chiar dacă ar exista o cauză de nulitate absolută cu privire la contractul de comodat, acest act va produce totuși efectele actului juridic pentru care sunt îndeplinite condițiile de fond și formă prevăzute de lege, potrivit principiului conversiunii contractului nul (art. 1260 alin. (1) noul C. pro. civ.).
instanța de fond a aplicat greșit prevederile art. 2 lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011 și prevederile art. 17 din același act normativ, precum și prevederile art. 18 alin. (2) din Regulamentul CE nr. 65/2011 - reguli privitoare la respectarea principiului proporționalității. Ținând seama și de prevederile pct. 2 al anexei nr. 1 la O.U.G. nr. 66/2011, precum și de valoarea proiectului, se poate constata că suma ce ar fi fost afectată de așa-zisele nereguli era de 10% din valoarea proiectului, cu posibilitatea de a fi diminuată până la 5%;
Sentința civilă nr. 76/2013 a fost dată cu aplicarea greșită a prevederilor art. 48 lit. e) din Ordinul M.E.P. nr. 1040/2004. La pagina ... din sentință, instanța a reținut că există o neregulă determinată de faptul că nu s-au identificat în contabilitate contractele de împrumut, iar SC D. SRL fusese dizolvată la data de 8 decembrie 2008. Aspectele reținute de instanță nu corespund realității, pentru că dacă contractele de împrumut nu ar fi fost evidențiate, organele de control nu le puteau identifica, iar în ceea ce privește SC D. SRL aceasta a fost radiată ulterior încheierii contractului de împrumut. Societatea menționată a funcționat chiar dacă a fost dizolvată.
Criticile formulate de recurentă se încadrează, din punct de vedere procedural, în prevederile art. 304 pct. 9 și cele ale art. 304
1
C. proc. civ.
Analizând actele și lucrările dosarului de fond, precum și motivele de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, urmând a fi respins pentru următoarele considerente:
a) Referitor la susținerea recurentei potrivit căreia actele administrative atacate sunt nelegale întrucât acestea au fost emise fără respectarea principiului proporționalității consacrat de art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, se constată că reclamanta se raportează în mod eronat la prevederile Cap. 9 din cuprinsul procesului-verbal de constatare care se referă la valoarea cheltuielilor afectate de nereguli și nu la valoarea creanței bugetare afectată de nereguli, care este 0 lei.
Art. 2 lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011 definește principiul proporționalității ca fiind: "Orice măsură administrativă adoptată trebuie să fie adecvată, necesară și corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce privește resursele angajate în constatarea neregulilor, cât și în ceea ce privește stabilirea creanțelor bugetare rezultate din nereguli, ținând seama de natura și frecvența neregulilor constatate și de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv".
De asemenea, potrivit art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011: "Orice acțiune întreprinsă în sensul constatării unei nereguli și stabilirii creanței bugetare rezultate din nereguli se realizează cu aplicarea principiului proporționalității."
Pe de altă parte, conform celor menționate în Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare din 7 iunie 2012, neregula a constat în prezentarea la dosarul de achiziții de lucrări și servicii de proiectare a unor oferte neconforme, a unor certificate nerecunoscute de societatea emitentă, respectiv O.R.C. de pe lângă Tribunalul Cluj, oferte de lucrări care erau emise înaintea finalizării P.T.-ului și a demarării procedurii de selecție oferte execuție lucrări și asigurarea unei cofinanțării artificiale.
În consecință, ajutorul financiar nerambursabil ce face obiectul Contractului de finanțare X din 30 decembrie 2009, reprezintă sumă acordată necuvenit care prejudiciază bugetul U.E. și bugetul național.
În aceste condiții, nu se poate aplica principiul proporționalității, invocat de către reclamantă împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare înregistrat la A.P.D.R.P. la 7 iunie 2012.
b) Referitor la susținerea recurentei potrivit căreia nu există nereguli prin care să fie prejudiciat bugetul U.E., se constată că aceasta este neîntemeiată.
Noțiunea de neregulă este definită la art. 1 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 ca fiind:
"orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competența în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul U.E./bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit".
Potrivit art. 16 - Neregularități din Anexa I - Prevederi generale la Contractul de finanțare:
"(1) Prin "neregulă" în accepțiunea prezentului contract, se înțelege orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate, precum și orice nerespectare a prevederilor memorandumurilor de finanțare, acordurilor de finanțare, reglementărilor în vigoare privind asistență financiară nerambursabilă acordată României de Comunitatea Europeană, precum și a prevederilor contractului de finanțare, caz în care cheltuiala este neeligibilă și are ca efect prejudicierea bugetului general al Comunităților Europene sau a bugetelor administrate de acestea ori în numele lor și a bugetului național".
Conform art. 2 pct. 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, "neregularitate" înseamnă orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al U.E. prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general.
Potrivit celui de al treilea și celui de al cincilea considerent ale Regulamentului nr. 2988/95 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene, "[...] trebuie combătute în toate domeniile acțiunile de natură să afecteze interesele financiare ale Comunităților" și, în această privință, "în conformitate cu prezentul regulament, normele sectoriale conțin dispoziții cu privire la abateri, precum și la măsurile și sancțiunile administrative pentru sancționarea acestora".
În temeiul art. 4 din Regulamentul nr. 2988/95, "orice abatere atrage după sine retragerea avantajului obținut nejustificat, prin obligația de a vărsa sumele datorate sau de a rambursa sumele primite nejustificat sau prin pierderea totală sau parțială a garanției constituite în sprijinul cererii de a beneficia de un avantaj acordat sau în momentul primirii unui avans".
Din enunțarea prevederilor de mai sus reiese că prejudiciul produs bugetului U.E. sau bugetelor naționale poate fi real sau potențial, iar producerea însăși a unei nereguli și utilizarea necorespunzătoare a banilor acordați atrage sancțiunea restituirii parțiale sau totale a acestora.
c) În ceea ce privește susținerea recurentei potrivit căreia asemănările dintre studiile de fezabilitate întocmite de două societăți comerciale pentru două obiective diferite nu evidențiază existența unei nereguli, aceasta este nefondată, deoarece studiul de fezabilitate întocmit de SC I. SRL pentru proiectul depus de reclamantă este identic cu cel întocmit de F. pentru G. Acest fapt echivalează cu propunerea spre decontare a aceluiași serviciu, constând în elaborarea studiului de fezabilitate, de două ori;
d) În ceea ce privește susținerea recurentei potrivit căreia nu există motiv de nulitate a contractului de comodat, se rețin următoarele:
Contractul de comodat autentificat la 2 septembrie 2009, între H. (fără acceptul/semnătura soțului E.) și A. (persoană fizică) a fost încheiat cu obligația comodatarei de a plăti suma de 100 RON/an, cu toate că astfel de contracte nu pot avea valoare.
Emiterea unei autorizații de construire în baza unui contract de comodat se poate face numai pentru construcții cu caracter provizoriu și cu acordul expres al proprietarului de drept. În acest caz, emiterea autorizației de construire nu a avut la bază un document de proprietate, deoarece acesta a fost emis/autentificat la 27 septembrie 2011, iar autorizația a fost emisă în baza planului de situație/număr cadastral x/carte funciară x - documente care nu au legătură cu solicitantul. Neexistând document de proprietate și având în vedere aceste precizări, Autorizația de construire din 12 august 2011, emisă de Primăria comunei Mintiu Gherlii (nu au fost respectate prevederile art. 5, art. 6, art. 7 alin. (1)/lit. b) din Legea nr. 50/1991-R") este ilegală.
e) În ceea ce privește Contractul de împrumut din 2 septembrie 2010, criticile recurentei sunt neîntemeiate, deoarece conform înregistrării de la O.R.C., firma de construcții SC D. SRL a fost radiată în baza Încheierii din 17 septembrie 2010, conform art. 237 din Legea nr. 31/1990, iar hotărârea judecătorească irevocabilă (Sentința comercială nr. 4.744 din 8 decembrie 2008 pronunțată de Tribunalul Cluj) dispunea dizolvarea acestei societăți încă de la acea dată.
Contractul de împrumut din 12 aprilie 2010 (neînregistrat) prin care Î.I. A. împrumută Î.I. G., nu este evidențiat nici în documentele contabile ale beneficiarului, nici în cele ale împrumutatului - Î.I. G. În această situație, se poate considera fictiv acest contract, această modalitate de "lucru" fiind utilizată și în alte proiecte de furnizori identici cu cei din acest proiect, aspect confirmat și de controlul efectuat de A.N.A.F. Cluj precizat în Adresa din 15 februarie 2012 cu referire la Raportul de inspecție fiscală din 15 februarie 2012.
Registrul jurnal de încasări și plăți nu a fost înregistrat la organul fiscal teritorial la începerea activității conform legislației naționale, nu este respectată metodologia de înregistrare în acest registru, înregistrările nu sunt făcute cronologic, nu sunt înregistrate toate tranzacțiile bancare efectuate, așa cum prevede legislația națională - Norma metodologică din 8 iulie 2004 privind organizarea și conducerea evidenței contabile în partidă simplă, în conformitate cu O.M.F.P. nr. 1040/2004, Legea nr. 571/2003 privind C. fisc. și Ordinul nr. 3512/2008.
f) Referitor la susținerea recurentei privind efectele încetării contractului de finanțare, instanța de control judiciar reține următoarele:
Potrivit art. 11(3) - Încetarea contractului din Anexa 1 - Prevederi generale la Contractul de finanțare:
În cazul constatării unei nereguli cu privire la încheierea ori executarea Contractului, inclusiv în cazul în care beneficiarul este declarat în stare de incapacitate de plată sau a fost declanșată procedura insolvenței, Autoritatea Contractantă poate înceta valabilitatea Contractului, de plin drept, printr-o notificare scrisă adresată beneficiarului, fără punere în întârziere și fără nicio altă formalitate. În acest caz, beneficiarul va restitui integral sumele primite ca finanțare nerambursabilă până la data notificării, situație în care Autoritatea Contractantă va aplica Beneficiarului dobânzi și penalități în procentul stabilit conform dispozițiilor legale în vigoare".
În raport de aceste prevederi, instanța de fond a reținut în mod corect că, în speță, sancțiunea aplicată prin procesul-verbal este încetarea contractului, cu consecința neplății sumelor pentru care au fost depuse cereri și a imposibilității continuării finanțării, această clauză echivalând cu un pact comisoriu de ultim grad.
Pentru considerentele menționate, cu referire la art. 312 alin. (1) C. proc. civ., hotărârea instanței de fond fiind legală și temeinică, recursul urmează a fi respins ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de A. Î.I. împotriva Sentinței civile nr. 76 din 28 ianuarie 2013 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi 19 martie 2015.
Procesat de GGC - N