ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2267/2016

Asupra cererilor de recurs de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la 31.12.2013, pe rolul Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantele „A” S.A. și „B” România au chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale (MADR), solicitând:

(i) anularea în tot a Ordinului Ministrului Agriculturii și Dezvoltării Rurale nr. 707/24.07.2013, privind aprobarea repartizării cotei de producție de zahăr din sfeclă de zahăr începând cu anul de comercializare 2013-2014 pentru societățile comerciale acreditate producătoare de zahăr, publicat în Monitorul Oficial nr. 463/26.07.20131;

(ii) suspendarea executării Ordinului nr. 707/24.07.2013 până la soluționarea definitivă și irevocabilă a prezentei cauze;

(iii) obligarea MADR la suportarea cheltuielilor de judecată privind soluționarea prezentei cereri.

Prin sentința civilă nr. 2693 din  10 octombrie 2014 pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a fost admisă cererea formulată de reclamantele „„B” România” SA și „B” România, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și, în consecință, s-a dispus anularea Ordinului nr.707/24.07.2013, emis de pârât, suspendarea executării Ordinului nr.707/24.07.2013 până la soluționarea definitivă a cauzei. Totodată a fost admisă în parte cererea de obligare a pârâtului la plata cheltuielilor de judecată și pe cale de consecință a fost obligat pârâtul la 7500 lei cheltuieli de judecată către reclamanta „B” România SA.

Împotriva sentinței civile nr. 2693 din  10 octombrie 2014 pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a formulat două cereri de recurs distincte pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, criticând soluția atât cu privire la suspendarea Ordinului nr.707/2013, cât și cu privire la fondul cauzei.

3.1. În dezvoltarea

motivelor de recurs referitoare la suspendarea Ordinului nr. 707/2013

, se susține în esență că, pentru a dispune suspendarea executării actului administrativ, instanța de fond trebuia să verifice îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții:

să fie dovedită existența unui caz bine justificat;

să se prevină o pagubă iminentă.

Referitor la existența cazului bine justificat arată că, deși în preambulul Ordinului nr.707/2013 nu se regăsește în mod expres și alin.(2) al art. 60 din Regulament, aceasta nu constituie un temei suficient care să susțină existența unui caz bine justificat, așa cum este definit la art.2 alin.1 lit.t) din Legea nr.5540/2004, care să conducă la necesitatea suspendării acestui ordin.

Ordinul nr.707/2013 a fost emis în baza prevederilor Regulamentului /C.E.) nr.1234/2007 de instituire a unei organizări comune a piețelor agricole și privind dispoziții specifice referitoare la anumite produse, ale Regulamentului nr.13/2010 al Comisiei, de modificare a Anexei VI la Regulamentul (C.E.) nr.1234/2007, astfel cum se poate observa din cuprinsul preambulului.

Apariția Ordinului nr.707/2013 intervine ca o corecție care să echilibreze cotele alocate, cu posibilitățile întreprinderilor de a le realiza.

Prin suspendarea Ordinului nr.707/2013, toate fabricile sunt afectate, având o producție de zahăr peste cotă mult mai mare decât „B” România S.A.

În ceea ce privește cea de-a doua condiție – prevenirea unei pagube iminente – se susține că nu s-a putut proba existența producerii iminente a unei pagube în patrimoniul reclamantelor astfel cum prevede Legea nr.554/2004, actul administrativ contestat producând prejudicii mult mai mari prin suspendarea tuturor părților implicate în sectorul de zahăr.

Pe de o parte, presupusa vătămare nu a fost demonstrată scriptic, iar pe de altă parte, reclamanta își numește pretinsa pierdere „profit”, motiv pentru care consideră că instanța nu poate să rețină argumentele unui comerciant în ceea ce privește posibilitatea realizării unui profit, în detrimentul argumentelor Statului Român care a motivat că Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a acționat pentru protecția fermierilor și a suprafețelor agricole prin realocare legitimă, legală și în conformitate cu realitățile din teritoriu și normele europene vizând cota de producție a zahărului.

3.2.

Cu privire la fondul cauzei

, recurentul-pârât susține că Ordinul nr.707/2013 privind aprobarea repartizării cotei de producție de zahăr din sfeclă de zahăr începând cu anul de comercializare 2013-2014, pentru societățile comerciale acreditate producătoare de zahăr, a cărui anulare a dispus-o instanța de fond, are ca obiect repartizarea cotei de producție de zahăr din sfeclă de zahăr începând cu anul de comercializare 2013-2014, pentru societățile comerciale acreditate, producătoare de zahăr din România.

Ordinul contestat a fost emis în baza Regulamentului (C.E.) nr.1234/2007 din 22.10.2007, de instituire a unei organizări comune a piețelor agricole și privind dispoziții specifice referitoare la anumite produse agricole. Consideră că în mod greșit a apreciat instanța de fond că ordinul nu îndeplinește condițiile impuse de lege privind motivarea sa deoarece, în referatul de aprobare al ordinului se precizează foarte clar dispozițiile legale și motivele care au stat la baza repartizării cotei de producție de zahăr din sfeclă de zahăr începând cu anul de comercializare 2013-2014 pentru societățile comerciale producătoare de zahăr și anume: art.56 alin.(2), art.60 alin.(1) și (2) din Regulamentul nr.1234/2007. În preambulul actului administrativ normativ, alături de dispozițiile legale invocate este enumerat și Referatul de aprobare nr.79.009 din 23 iulie 2013, iar proiectul de act normativ a fost însoțit de Referatul de aprobare pe tot parcursul dezbaterilor publice, persoanele interesate putând solicita copii ale acestor documente.

Constatarea de către instanța de fond a inexistenței criteriilor și obiectivelor nediscriminatorii este greșită în opinia recurentului, deoarece, datele de producție ale societății reclamante din perioada 2008-2012 demonstrează incapacitatea fabricii de a produce cota alocată. Nerealizarea cotei s-a datorat contractării unei suprafețe de sfeclă reduse, peste 4000 de hectare/an, ceea ce nu a permis realizarea unei producții de sfeclă, necesară cotei respective. Societatea SC „A” SA nu putea să realizeze cota din suprafața contractată cu producătorii agricoli din țară, iar diferența de cotă a fost completată la alți operatori, în afara țării, prin încheierea de contracte în care se stipula cantitatea de sfeclă cumpărată și zahărul procesat.

A mai  susținut recurentul că în mod  greșit a reținut instanța de fond că Ordinul nr.707/2013 nu respectă condițiile prevăzute de art.60 alin.(1) din Regulamentul nr.1234/2007 pentru că, în perioada 2008-2012 singura entitate care nu a realizat cota cu fermierii români a fost reclamanta.

De asemenea, se susține că prin anularea Ordinului nr.707/2013 privind aprobarea repartizării cotei de producție de zahăr din sfeclă de zahăr începând cu anul de comercializare 2013-2014 pentru societățile comerciale acreditate producătoare de zahăr, sectorul zahărului este paralizat, datorită vidului legislativ creat, cu repercusiuni și asupra celorlalți trei producători.

Intimatele-reclamante „B” România SA și „B” România au formulat întâmpinare prin care , în esență, au solicitat:

- în ceea ce privește soluția suspendării Ordinului nr.707/2013 solicită respingerea acestuia ca inadmisibil și/sau ca lipsit de interes , făcând trimitere  la un precedent judiciar, respectiv la  Decizia  ÎCCJ-SCAF  nr. 2206/2.06.2015;

- în ceea ce privește fondul cauzei respingerea recursului, ca nefondat.

În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 09 martie 2016,   s-au admis în principiu recursurile declarate de pârât și s-a fixat termen pentru judecarea recursului în ședință publică.

În temeiul  art. 492 Cod procedură civilă, instanța de recurs  a  încuviințat proba cu  înscrisuri noi solicitată de  intimatele  reclamante.

Analizând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au  fost aduse raportat la probatoriul administrat dar și la prevederile  legale incidente,  Înalta Curte constată că  nu subzistă motivele de  nelegalitate invocate, în sensul reformării sentinței primei   instanțe, în considerarea celor în continuare arătate.

6.1 Cu referire  la  fondul cauzei

Reclamantele intimate (cu precizarea că denumirile societăților din acțiunea inițială,  SC „A” SA și „B” România sunt, în prezent, cele menționate în dispozitivul sentinței  atacate dar  și în etapa recursului, respectiv SC „B” România SA și  „B” România) au investit instanța de  contencios  administrativ cu solicitarea  de anulare în tot a Ordinului Ministrului Agriculturii  și Dezvoltării Rurale, nr. 707/22.07.2013, privind aprobarea repartizării cotei de  producție de zahăr, din sfeclă de zahăr, începând cu anul de  comercializare 2013-2014, pentru societățile comerciale acreditate, producătoare de zahăr, publicat în Monitorul Oficial  nr. 463/26.07.2013, ca și  cu cea  de  suspendare  a executării  acestui ordin, până la  soluționarea  definitivă a  prezentei  cauze.

Instanța de  fond a  admis  cererea  reclamantelor intimate, a anulat  Ordinul  nr. 707/24.07.2013 și totodată a dispus  suspendarea  executării  acestuia, cu acordarea în parte a cheltuielilor de judecată solicitate, reținând, în esență, că respectivul ordin nu îndeplinește condițiile  impuse de lege pentru motivarea sa, nu a respectat condițiile  referitoare la  transparența decizională, și este  nelegal  prin  nerespectarea  temeiului juridic invocat, respectiv art. 60 alin.1 din Regulamentul nr. 1234/2007, cu precizarea  că  eventuala conformitate cu prevederile  art. 60 alin.2 din Regulament nu a  fost  examinată întrucât acest  temei  juridic nu a  fost menționat în  cuprinsul  ordinului atacat și astfel  nu a stat la baza  emiterii  acestuia.

Cu referire la criticile recurentului-pârât subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin.1 pct.6 Cod procedură civilă, Înalta Curte constată că nu este incident în cauză un atare motiv, dată fiind  motivarea coerentă și clară a soluției adoptate de prima instanță, cuprinsă  în  sentința  recurată.

Argumentele  avute  în vedere au  fost  prezentate  de judecătorul  fondului prin raportare la conținutul actului atacat, la susținerile  părților, dar și la probatoriul administrat și la prevederile legale  incidente, astfel că nu sunt întemeiate criticile vizând  pretinsa  motivare deficitară sau  existența motivelor  contradictorii.

Nefondate sunt și  criticile  recurentului subsumate motivului de casare prevăzut de  art. 488 alin.1 pct.8 Cod procedură civilă, vizând  aplicarea  greșită a  normelor de drept material.

Contrar celor  susținute  în  cererea de recurs de către  recurent, cu referire la motivarea actului administrativ atacat, Înalta Curte apreciază că în mod temeinic și legal a reținut prima instanță că Ordinul nr. 707 nu îndeplinește condițiile impuse de lege privind motivarea sa, indicarea temeiului de drept greșit sau confundarea dispozițiilor legale incidente în materie echivalând cu nemotivarea și constituind împrejurări ce atrag nelegalitatea actelor administrative.

Astfel, deși Ordinul nr. 707 este întemeiat pe dispozițiile art. 60 alin. (1) din Regulamentul nr. 1234/2007, dispoziții pe care de altfel nici nu le respectă, după cum s-a arătat și în hotărârea primei instanțe, emitentul actului motivează măsura adoptată raportându-se la dispozițiile art. 60 alin. (2) din același Regulament, încercând să schimbe în mod inadmisibil temeiul în drept al emiterii Ordinului nr. 707.

Din cuprinsul  cererii de  recurs a recurentului, ce conține o serie de  susțineri apreciate ca fiind contradictorii și oricum neclare, rezultă că la momentul emiterii Ordinului nr. 707, acesta fie s-a întemeiat pe dispoziții legale greșite, fie a făcut  o  gravă  confuzie între  dispozițiile  legale  incidente  în materie, ceea ce, pe cale de consecință, semnifică că recurentul oricum a făcut o  aplicare  greșită a  acestora.

Apare astfel ca fiind neîntemeiată critica recurentului în sensul că dispozițiile art. 60 alin. (2) din Regulamentul nr. 1234/2007 erau temeiul legal al actului, întrucât erau menționate în cuprinsul Referatului de aprobare al Ordinului nr. 707, cât timp această împrejurare nu este de natură să suplinească cerințele exprese ale Legii nr. 24/2000, privind  normele de  tehnică legislativă.

Încălcarea este cu atât mai evidentă cu cât Referatul de aprobare nici nu a fost făcut public sau adus în vreun fel la cunoștința intimatelor. Acest lucru ar fi fost și imposibil cât timp acesta a fost aprobat în data de 23.07.2013, iar Ordinul nr. 707 a fost adoptat a doua zi, în data de 24.07.2013

.

În  fine, este  de reținut ca fiind relevantă și poziția  reclamantelor care, corect  au   indicat, că, nici Referatul de aprobare și nici Ordinul nr. 707 nu conțin vreo mențiune cu privire la criteriile obiective și nediscriminatorii în baza cărora cota societății „A” a fost redusă. Astfel, deși invocă media de producție din ultimii ani, recurentul nu a corelat aceste medii de producție cu cotele alocate, neexistând, de fapt, nicio explicație matematică/statistică, clară, referitoare la modalitatea în care au fost stabilite cotele în cuprinsul Ordinului nr. 707.

Nefondate sunt și criticile recurentului în ceea ce privește cerințele  transparenței decizionale în administrația  publică, cu referire la care prima  instanță  a reținut că au fost încălcate în procesul de emitere a Ordinului nr. 707.

Și aceasta, întrucât, actele și  probatoriul administrat  în cauză atestă că, prin răspunsul la întrebarea nr. 3 din interogatoriul formulat de intimate, recurentul a recunoscut că proiectul Ordinului nr. 707 nu a fost adus la cunoștința publicului și a mediului de afaceri.

În plus, nu au fost depuse niciun fel de documente din care să rezulte respectarea cerințelor transparenței decizionale în administrația publică, instituite prin Legea nr. 52/2003, dimpotrivă, din modul în care a fost adoptat Ordinul nr. 707 reiese încălcarea dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. a) și b), și a art. 7 alin. (1), (2) și (3) din acest act normativ.

În mod obiectiv, astfel cum corect au susținut  intimatele, nu a fost posibilă dezbaterea publică a Referatului de aprobare sau a proiectului Ordinului nr. 707 cât timp aceste două acte au fost adoptate la diferență de o zi și nu au fost aduse la cunoștința publicului sau a părților.

Nefondate sunt și urmează a fi respinse ca atare și celelalte  critici ale recurentului vizând temeiul juridic indicat, al emiterii  Ordinului nr. 707, respectiv dispozițiile art. 60 alin.(1) din Regulamentul  nr. 1237/2007.

Instanța de fond, în mod corect a reținut că, astfel cum se menționează expres în Preambulul Ordinului nr. 707 că acesta a fost emis în temeiul art. 60 alin. (1) din Regulamentul nr. 1234, motivele de nelegalitate ce decurg din nerespectarea condițiilor imperative impuse de acest text de lege, fiind:

(i) reducerea cotei de zahăr alocate „A” cu încălcarea plafonului maximal de 10%; și

(ii) reducerea cotei de zahăr alocate „A” în lipsa unor criterii

„obiective și nediscriminatorii".

Astfel, în ceea ce privește nerespectarea primei condiții, s-a reținut corect că prin Ordinul nr. 707 cota alocată societății „A” a fost redusă cu 22,11%, de la cuantumul de 33.391,4 tone la cel de 26.008 tone.

În mod similar, cota de zahăr a societății Zahărul Oradea a fost redusă cu 32,45

%,

de la cuantumul de 28.651,40 tone la cel de 19.355,80 tone. De altfel și acest producător a obținut în instanță o primă hotărâre în sensul anulării Ordinului nr. 707 respectiv sentința nr. 229 din 28.11.2014 a Curții de Apel  Oradea, nedefinitivă la data  soluționării  prezentei cereri (dos.30/35/2014).

Argumentele reclamantelor intimate vizând caracterul arbitrar  al  măsurilor  luate prin ordinul atacat, în sensul reducerii  nelegale, peste plafonul maximal a  cotei  de  zahăr alocate, reținute de prima instanță, sunt corecte și  în opinia Înaltei Curți, lipsa justificării  obiective derivând  de altfel  și  din  nemotivarea   actului  contestat.

Cu referire la susținerile recurentului-pârât, cuprinse și  în  cererea de recurs, vizând conformitatea actului  cu pretinsul temei juridic al actului atacat, respectiv art. 60 alin.(2) din Regulamentul   nr. 1234/2007, Înalta Curte  arată că  nu se impune examinarea distinctă a acestora întrucât, pentru aceleași argumente ca cele reținute în sentința atacată, acest temei juridic, nefiind  indicat și menționat  expres în cuprinsul Ordinului, nu poate fi apreciat ca  fiind  temeiul real la care  s-a  raportat  recurentul-pârât. În plus, sunt  de reținut și  considerațiunile mai sus expuse, referitoare la  efectele  juridice  ale  referatului la care a făcut  în mod  constant trimitere  recurentul.

În fine, Înalta Curte reține și netemeinicia criticilor și  susținerilor recurentului vizând eronata  anulare  în tot a Ordinului nr. 707, pe considerentul că „ordinul trebuia anulat doar  în ceea ce privește  cota  alocată  reclamantei”, întrucât în  atare  situație  s-a produs  un  vid legislativ în ceea ce privește  reglementarea  pieței de  zahăr pe  plan  național.

Înalta Curte, în acord cu cele susținute și de reclamantele  intimate, reține că Ordinul nr. 707 nu ar putea fi anulat în parte, respectiv doar în ceea ce privește cota alocată „A”, cât timp toate cotele repartizate producătorilor naționali autorizați de zahăr sunt interdependente și însumează cota de zahăr alocată României de către Uniunea Europeană.

Astfel, suma acestora este și nu poate depăși 104.688,80 tone, reprezentând cota de zahăr alocată României, în speță existând așadar o imposibilitate obiectivă de anulare a Ordinului nr. 707 doar în parte.

Prin anularea Ordinului nr. 707 nu s-a produs un vid legislativ, dimpotrivă, a fost înlăturat un act administrativ nelegal ce contrazicea dispozițiile obligatorii ale dreptului Uniunii Europene, fiind, totodată, „reactivat" Ordinul anterior, nr. 182/2011, acesta producându-și efectele

„începând cu anul de comercializare 2012/2013".

Concluzionând, pentru  toate cele mai sus  arătate, Înalta Curte reține că sunt neîntemeiate criticile recurentului-pârât cuprinse în cererea de recurs vizând fondul cauzei, respectiv cererea de anulare a Ordinului  nr. 707/24.07.2013 emis de recurentul-pârât.

6.2. Cu referire la  criticile vizând  cererea de suspendare a executării  Ordinului  nr. 707/2013

Printr-o cerere de recurs distinctă, recurentul-pârât a susținut  netemeinicia hotărârii primei instanțe și în ceea ce privește soluția de suspendare a executării  Ordinului  nr. 707 până la  soluționarea  definitivă a cauzei, adoptată în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Independent de  împrejurarea  că se reține  de  către instanța  de  recurs că și sub acest aspect soluția primei instanțe apare ca fiind corectă și  judicios motivată, Înalta Curte  arată că  relevanță  deosebită prezintă împrejurarea că, printr-o decizie anterioară, irevocabilă, a Înaltei Curți, nr. 2266 din 2 iunie 2015 s-a decis în sensul suspendării executării  acestui  ordin.

Chiar reținând natura  sumară și caracterul vremelnic al acestei  proceduri, Înalta Curte  apreciază că  în virtutea  puterii de lucru judecat relative a deciziei  irevocabile  sus arătate,  ce  constituie în  mod evident un reper în ceea ce privește modalitatea în care au fost verificate condițiile  acordării  suspendării  de executare în temeiul  art. 14-15 din Legea nr. 554/2004,  republicată, se  impune respingerea pe acest temei și a recursului distinct promovat de  recurentul-pârât.

Drept urmare, pentru toate cele mai sus arătate, în baza art.496 alin.1 Cod procedură civilă, cu referire la  art. 20 din Legea nr. 554/2004, republicată vor fi respinse ca nefondate ambele cereri de recurs ale recurentului-pârât, cu acordarea cheltuielilor de judecată în favoarea reclamantelor-intimate, în cuantum de 10.000 lei, în condițiile aplicării dispozițiilor art. 451 alin.2 Cod procedură civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE:

Respinge recursurile declarate de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale împotriva sentinței civile nr. 2693 din  10 octombrie 2014 pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Obligă recurenta-pârâtă la 10.000 lei cheltuieli de judecată, stabilite cu aplicarea art. 451 alin.2 Cod procedură civilă, către intimata reclamantă „B” România SA.

Definitivă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi  23 septembrie 2016.