ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2267/2016

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la 31.12.2013, pe rolul Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantele „A” S.A. și „B” România au chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale (MADR), solicitând: (i) anularea în tot a Ordinului Ministrului Agriculturii și Dezvoltării Rurale nr. 707/24.07.2013, privind aprobarea repartizării cotei de producție de zahăr din sfeclă de zahăr începând cu anul de comercializare 2013-2014 pentru societățile comerciale acreditate producătoare de zahăr, publicat în Monitorul Oficial nr. 463/26.07.20131; (ii) suspendarea executării Ordinului nr. 707/24.07.2013 până la soluționarea definitivă și irevocabilă a prezentei cauze; (iii) obligarea MADR la suportarea cheltuielilor de judecată privind soluționarea prezentei cereri.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 2693 din 10 octombrie 2014 pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a fost admisă cererea formulată de reclamantele „„B” România” SA și „B” România, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și, în consecință, s-a dispus anularea Ordinului nr.707/24.07.2013, emis de pârât, suspendarea executării Ordinului nr.707/24.07.2013 până la soluționarea definitivă a cauzei. Totodată a fost admisă în parte cererea de obligare a pârâtului la plata cheltuielilor de judecată și pe cale de consecință a fost obligat pârâtul la 7500 lei cheltuieli de judecată către reclamanta „B” România SA.

Cererea de recurs Împotriva sentinței civile nr. 2693 din 10 octombrie 2014 pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a formulat două cereri de recurs distincte pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, criticând soluția atât cu privire la suspendarea Ordinului nr.707/2013, cât și cu privire la fondul cauzei. 3.1. În dezvoltarea motivelor de recurs referitoare la suspendarea Ordinului nr. 707/2013 , se susține în esență că, pentru a dispune suspendarea executării actului administrativ, instanța de fond trebuia să verifice îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții: să fie dovedită existența unui caz bine justificat; să se prevină o pagubă iminentă. Referitor la existența cazului bine justificat arată că, deși în preambulul Ordinului nr.707/2013 nu se regăsește în mod expres și alin.(2) al art. 60 din Regulament, aceasta nu constituie un temei suficient care să susțină existența unui caz bine justificat, așa cum este definit la art.2 alin.1 lit.t) din Legea nr.5540/2004, care să conducă la necesitatea suspendării acestui ordin. Ordinul nr.707/2013 a fost emis în baza prevederilor Regulamentului /C.E.) nr.1234/2007 de instituire a unei organizări comune a piețelor agricole și privind dispoziții specifice referitoare la anumite produse, ale Regulamentului nr.13/2010 al Comisiei, de modificare a Anexei VI la Regulamentul (C.E.) nr.1234/2007, astfel cum se poate observa din cuprinsul preambulului. Apariția Ordinului nr.707/2013 intervine ca o corecție care să echilibreze cotele alocate, cu posibilitățile întreprinderilor de a le realiza. Prin suspendarea Ordinului nr.707/2013, toate fabricile sunt afectate, având o producție de zahăr peste cotă mult mai mare decât „B” România S.A. În ceea ce privește cea de-a doua condiție – prevenirea unei pagube iminente – se susține că nu s-a putut proba existența producerii iminente a unei pagube în patrimoniul reclamantelor astfel cum prevede Legea nr.554/2004, actul administrativ contestat producând prejudicii mult mai mari prin suspendarea tuturor părților implicate în sectorul de zahăr. Pe de o parte, presupusa vătămare nu a fost demonstrată scriptic, iar pe de altă parte, reclamanta își numește pretinsa pierdere „profit”, motiv pentru care consideră că instanța nu poate să rețină argumentele unui comerciant în ceea ce privește posibilitatea realizării unui profit, în detrimentul argumentelor Statului Român care a motivat că Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a acționat pentru protecția fermierilor și a suprafețelor agricole prin realocare legitimă, legală și în conformitate cu realitățile din teritoriu și normele europene vizând cota de producție a zahărului. 3.2. Cu privire la fondul cauzei , recurentul-pârât susține că Ordinul nr.707/2013 privind aprobarea repartizării cotei de producție de zahăr din sfeclă de zahăr începând cu anul de comercializare 2013-2014, pentru societățile comerciale acreditate producătoare de zahăr, a cărui anulare a dispus-o instanța de fond, are ca obiect repartizarea cotei de producție de zahăr din sfeclă de zahăr începând cu anul de comercializare 2013-2014, pentru societățile comerciale acreditate, producătoare de zahăr din România. Ordinul contestat a fost emis în baza Regulamentului (C.E.) nr.1234/2007 din 22.10.2007, de instituire a unei organizări comune a piețelor agricole și privind dispoziții specifice referitoare la anumite produse agricole. Consideră că în mod greșit a apreciat instanța de fond că ordinul nu îndeplinește condițiile impuse de lege privind motivarea sa deoarece, în referatul de aprobare al ordinului se precizează foarte clar dispozițiile legale și motivele care au stat la baza repartizării cotei de producție de zahăr din sfeclă de zahăr începând cu anul de comercializare 2013-2014 pentru societățile comerciale producătoare de zahăr și anume: art.56 alin.(2), art.60 alin.(1) și (2) din Regulamentul nr.1234/2007. În preambulul actului administrativ normativ, alături de dispozițiile legale invocate este enumerat și Referatul de aprobare nr.79.009 din 23 iulie 2013, iar proiectul de act normativ a fost însoțit de Referatul de aprobare pe tot parcursul dezbaterilor publice, persoanele interesate putând solicita copii ale acestor documente. Constatarea de către instanța de fond a inexistenței criteriilor și obiectivelor nediscriminatorii este greșită în opinia recurentului, deoarece, datele de producție ale societății reclamante din perioada 2008-2012 demonstrează incapacitatea fabricii de a produce cota alocată. Nerealizarea cotei s-a datorat contractării unei suprafețe de sfeclă reduse, peste 4000 de hectare/an, ceea ce nu a permis realizarea unei producții de sfeclă, necesară cotei respective. Societatea SC „A” SA nu putea să realizeze cota din suprafața contractată cu producătorii agricoli din țară, iar diferența de cotă a fost completată la alți operatori, în afara țării, prin încheierea de contracte în care se stipula cantitatea de sfeclă cumpărată și zahărul procesat. A mai susținut recurentul că în mod greșit a reținut instanța de fond că Ordinul nr.707/2013 nu respectă condițiile prevăzute de art.60 alin.(1) din Regulamentul nr.1234/2007 pentru că, în perioada 2008-2012 singura entitate care nu a realizat cota cu fermierii români a fost reclamanta. De asemenea, se susține că prin anularea Ordinului nr.707/2013 privind aprobarea repartizării cotei de producție de zahăr din sfeclă de zahăr începând cu anul de comercializare 2013-2014 pentru societățile comerciale acreditate producătoare de zahăr, sectorul zahărului este paralizat, datorită vidului legislativ creat, cu repercusiuni și asupra celorlalți trei producători.

Apărările formulate în cauză Intimatele-reclamante „B” România SA și „B” România au formulat întâmpinare prin care , în esență, au solicitat: - în ceea ce privește soluția suspendării Ordinului nr.707/2013 solicită respingerea acestuia ca inadmisibil și/sau ca lipsit de interes , făcând trimitere la un precedent judiciar, respectiv la Decizia ÎCCJ-SCAF nr. 2206/2.06.2015; - în ceea ce privește fondul cauzei respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 09 martie 2016, s-au admis în principiu recursurile declarate de pârât și s-a fixat termen pentru judecarea recursului în ședință publică. În temeiul art. 492 Cod procedură civilă, instanța de recurs a încuviințat proba cu înscrisuri noi solicitată de intimatele reclamante.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse raportat la probatoriul administrat dar și la prevederile legale incidente, Înalta Curte constată că nu subzistă motivele de nelegalitate invocate, în sensul reformării sentinței primei instanțe, în considerarea celor în continuare arătate. 6.1 Cu referire la fondul cauzei Reclamantele intimate (cu precizarea că denumirile societăților din acțiunea inițială, SC „A” SA și „B” România sunt, în prezent, cele menționate în dispozitivul sentinței atacate dar și în etapa recursului, respectiv SC „B” România SA și „B” România) au investit instanța de contencios administrativ cu solicitarea de anulare în tot a Ordinului Ministrului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, nr. 707/22.07.2013, privind aprobarea repartizării cotei de producție de zahăr, din sfeclă de zahăr, începând cu anul de comercializare 2013-2014, pentru societățile comerciale acreditate, producătoare de zahăr, publicat în Monitorul Oficial nr. 463/26.07.2013, ca și cu cea de suspendare a executării acestui ordin, până la soluționarea definitivă a prezentei cauze. Instanța de fond a admis cererea reclamantelor intimate, a anulat Ordinul nr. 707/24.07.2013 și totodată a dispus suspendarea executării acestuia, cu acordarea în parte a cheltuielilor de judecată solicitate, reținând, în esență, că respectivul ordin nu îndeplinește condițiile impuse de lege pentru motivarea sa, nu a respectat condițiile referitoare la transparența decizională, și este nelegal prin nerespectarea temeiului juridic invocat, respectiv art. 60 alin.1 din Regulamentul nr. 1234/2007, cu precizarea că eventuala conformitate cu prevederile art. 60 alin.2 din Regulament nu a fost examinată întrucât acest temei juridic nu a fost menționat în cuprinsul ordinului atacat și astfel nu a stat la baza emiterii acestuia. Cu referire la criticile recurentului-pârât subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin.1 pct.6 Cod procedură civilă, Înalta Curte constată că nu este incident în cauză un atare motiv, dată fiind motivarea coerentă și clară a soluției adoptate de prima instanță, cuprinsă în sentința recurată. Argumentele avute în vedere au fost prezentate de judecătorul fondului prin raportare la conținutul actului atacat, la susținerile părților, dar și la probatoriul administrat și la prevederile legale incidente, astfel că nu sunt întemeiate criticile vizând pretinsa motivare deficitară sau existența motivelor contradictorii. Nefondate sunt și criticile recurentului subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin.1 pct.8 Cod procedură civilă, vizând aplicarea greșită a normelor de drept material. Contrar celor susținute în cererea de recurs de către recurent, cu referire la motivarea actului administrativ atacat, Înalta Curte apreciază că în mod temeinic și legal a reținut prima instanță că Ordinul nr. 707 nu îndeplinește condițiile impuse de lege privind motivarea sa, indicarea temeiului de drept greșit sau confundarea dispozițiilor legale incidente în materie echivalând cu nemotivarea și constituind împrejurări ce atrag nelegalitatea actelor administrative. Astfel, deși Ordinul nr. 707 este întemeiat pe dispozițiile art. 60 alin. (1) din Regulamentul nr. 1234/2007, dispoziții pe care de altfel nici nu le respectă, după cum s-a arătat și în hotărârea primei instanțe, emitentul actului motivează măsura adoptată raportându-se la dispozițiile art. 60 alin. (2) din același Regulament, încercând să schimbe în mod inadmisibil temeiul în drept al emiterii Ordinului nr. 707. Din cuprinsul cererii de recurs a recurentului, ce conține o serie de susțineri apreciate ca fiind contradictorii și oricum neclare, rezultă că la momentul emiterii Ordinului nr. 707, acesta fie s-a întemeiat pe dispoziții legale greșite, fie a făcut o gravă confuzie între dispozițiile legale incidente în materie, ceea ce, pe cale de consecință, semnifică că recurentul oricum a făcut o aplicare greșită a acestora. Apare astfel ca fiind neîntemeiată critica recurentului în sensul că dispozițiile art. 60 alin. (2) din Regulamentul nr. 1234/2007 erau temeiul legal al actului, întrucât erau menționate în cuprinsul Referatului de aprobare al Ordinului nr. 707, cât timp această împrejurare nu este de natură să suplinească cerințele exprese ale Legii nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă. Încălcarea este cu atât mai evidentă cu cât Referatul de aprobare nici nu a fost făcut public sau adus în vreun fel la cunoștința intimatelor. Acest lucru ar fi fost și imposibil cât timp acesta a fost aprobat în data de 23.07.2013, iar Ordinul nr. 707 a fost adoptat a doua zi, în data de 24.07.2013 . În fine, este de reținut ca fiind relevantă și poziția reclamantelor care, corect au indicat, că, nici Referatul de aprobare și nici Ordinul nr. 707 nu conțin vreo mențiune cu privire la criteriile obiective și nediscriminatorii în baza cărora cota societății „A” a fost redusă. Astfel, deși invocă media de producție din ultimii ani, recurentul nu a corelat aceste medii de producție cu cotele alocate, neexistând, de fapt, nicio explicație matematică/statistică, clară, referitoare la modalitatea în care au fost stabilite cotele în cuprinsul Ordinului nr. 707. Nefondate sunt și criticile recurentului în ceea ce privește cerințele transparenței decizionale în administrația publică, cu referire la care prima instanță a reținut că au fost încălcate în procesul de emitere a Ordinului nr. 707. Și aceasta, întrucât, actele și probatoriul administrat în cauză atestă că, prin răspunsul la întrebarea nr. 3 din interogatoriul formulat de intimate, recurentul a recunoscut că proiectul Ordinului nr. 707 nu a fost adus la cunoștința publicului și a mediului de afaceri. În plus, nu au fost depuse niciun fel de documente din care să rezulte respectarea cerințelor transparenței decizionale în administrația publică, instituite prin Legea nr. 52/2003, dimpotrivă, din modul în care a fost adoptat Ordinul nr. 707 reiese încălcarea dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. a) și b), și a art. 7 alin. (1), (2) și (3) din acest act normativ. În mod obiectiv, astfel cum corect au susținut intimatele, nu a fost posibilă dezbaterea publică a Referatului de aprobare sau a proiectului Ordinului nr. 707 cât timp aceste două acte au fost adoptate la diferență de o zi și nu au fost aduse la cunoștința publicului sau a părților. Nefondate sunt și urmează a fi respinse ca atare și celelalte critici ale recurentului vizând temeiul juridic indicat, al emiterii Ordinului nr. 707, respectiv dispozițiile art. 60 alin.(1) din Regulamentul nr. 1237/2007. Instanța de fond, în mod corect a reținut că, astfel cum se menționează expres în Preambulul Ordinului nr. 707 că acesta a fost emis în temeiul art. 60 alin. (1) din Regulamentul nr. 1234, motivele de nelegalitate ce decurg din nerespectarea condițiilor imperative impuse de acest text de lege, fiind: (i) reducerea cotei de zahăr alocate „A” cu încălcarea plafonului maximal de 10%; și (ii) reducerea cotei de zahăr alocate „A” în lipsa unor criterii „obiective și nediscriminatorii". Astfel, în ceea ce privește nerespectarea primei condiții, s-a reținut corect că prin Ordinul nr. 707 cota alocată societății „A” a fost redusă cu 22,11%, de la cuantumul de 33.391,4 tone la cel de 26.008 tone. În mod similar, cota de zahăr a societății Zahărul Oradea a fost redusă cu 32,45 %, de la cuantumul de 28.651,40 tone la cel de 19.355,80 tone. De altfel și acest producător a obținut în instanță o primă hotărâre în sensul anulării Ordinului nr. 707 respectiv sentința nr. 229 din 28.11.2014 a Curții de Apel Oradea, nedefinitivă la data soluționării prezentei cereri (dos.30/35/2014). Argumentele reclamantelor intimate vizând caracterul arbitrar al măsurilor luate prin ordinul atacat, în sensul reducerii nelegale, peste plafonul maximal a cotei de zahăr alocate, reținute de prima instanță, sunt corecte și în opinia Înaltei Curți, lipsa justificării obiective derivând de altfel și din nemotivarea actului contestat. Cu referire la susținerile recurentului-pârât, cuprinse și în cererea de recurs, vizând conformitatea actului cu pretinsul temei juridic al actului atacat, respectiv art. 60 alin.(2) din Regulamentul nr. 1234/2007, Înalta Curte arată că nu se impune examinarea distinctă a acestora întrucât, pentru aceleași argumente ca cele reținute în sentința atacată, acest temei juridic, nefiind indicat și menționat expres în cuprinsul Ordinului, nu poate fi apreciat ca fiind temeiul real la care s-a raportat recurentul-pârât. În plus, sunt de reținut și considerațiunile mai sus expuse, referitoare la efectele juridice ale referatului la care a făcut în mod constant trimitere recurentul. În fine, Înalta Curte reține și netemeinicia criticilor și susținerilor recurentului vizând eronata anulare în tot a Ordinului nr. 707, pe considerentul că „ordinul trebuia anulat doar în ceea ce privește cota alocată reclamantei”, întrucât în atare situație s-a produs un vid legislativ în ceea ce privește reglementarea pieței de zahăr pe plan național. Înalta Curte, în acord cu cele susținute și de reclamantele intimate, reține că Ordinul nr. 707 nu ar putea fi anulat în parte, respectiv doar în ceea ce privește cota alocată „A”, cât timp toate cotele repartizate producătorilor naționali autorizați de zahăr sunt interdependente și însumează cota de zahăr alocată României de către Uniunea Europeană. Astfel, suma acestora este și nu poate depăși 104.688,80 tone, reprezentând cota de zahăr alocată României, în speță existând așadar o imposibilitate obiectivă de anulare a Ordinului nr. 707 doar în parte. Prin anularea Ordinului nr. 707 nu s-a produs un vid legislativ, dimpotrivă, a fost înlăturat un act administrativ nelegal ce contrazicea dispozițiile obligatorii ale dreptului Uniunii Europene, fiind, totodată, „reactivat" Ordinul anterior, nr. 182/2011, acesta producându-și efectele „începând cu anul de comercializare 2012/2013". Concluzionând, pentru toate cele mai sus arătate, Înalta Curte reține că sunt neîntemeiate criticile recurentului-pârât cuprinse în cererea de recurs vizând fondul cauzei, respectiv cererea de anulare a Ordinului nr. 707/24.07.2013 emis de recurentul-pârât. 6.2. Cu referire la criticile vizând cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 707/2013 Printr-o cerere de recurs distinctă, recurentul-pârât a susținut netemeinicia hotărârii primei instanțe și în ceea ce privește soluția de suspendare a executării Ordinului nr. 707 până la soluționarea definitivă a cauzei, adoptată în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004. Independent de împrejurarea că se reține de către instanța de recurs că și sub acest aspect soluția primei instanțe apare ca fiind corectă și judicios motivată, Înalta Curte arată că relevanță deosebită prezintă împrejurarea că, printr-o decizie anterioară, irevocabilă, a Înaltei Curți, nr. 2266 din 2 iunie 2015 s-a decis în sensul suspendării executării acestui ordin. Chiar reținând natura sumară și caracterul vremelnic al acestei proceduri, Înalta Curte apreciază că în virtutea puterii de lucru judecat relative a deciziei irevocabile sus arătate, ce constituie în mod evident un reper în ceea ce privește modalitatea în care au fost verificate condițiile acordării suspendării de executare în temeiul art. 14-15 din Legea nr. 554/2004, republicată, se impune respingerea pe acest temei și a recursului distinct promovat de recurentul-pârât. Drept urmare, pentru toate cele mai sus arătate, în baza art.496 alin.1 Cod procedură civilă, cu referire la art. 20 din Legea nr. 554/2004, republicată vor fi respinse ca nefondate ambele cereri de recurs ale recurentului-pârât, cu acordarea cheltuielilor de judecată în favoarea reclamantelor-intimate, în cuantum de 10.000 lei, în condițiile aplicării dispozițiilor art. 451 alin.2 Cod procedură civilă.