ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1117/2016

Decizia nr. 1117/2016

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea formulată, astfel cum a fost precizată, reclamantul A. - primarul B. Municipiul Satu Mare a solicitat, în contradictoriu cu pârâta C., anularea Raportului de Evaluare nr. 58382/G/II din 11 decembrie 2013, întocmit de inspectorul de integritate D., suspendarea executării raportului de evaluare și obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința nr. 122/CA/2014/P.I. din 2 iunie 2014, Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea precizată, formulată de reclamantul A. - primarul B. Municipiul Satu Mare împotriva pârâtei C., ca neîntemeiată.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul A. - primarul B. Municipiul Satu Mare, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din N.C.P.C.

În motivarea recursului declarat se arată că instanța de fond a interpretat greșit sintagma „funcția de reprezentant”, în raport de prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

Arată recurentul că din analiza dispozițiilor art. 87 se putea observa că legiuitorul utilizează două noțiuni, respectiv „calitate” și „funcție”, iar, în cazul lit. f) a alin. (1) din articol, incident în cauză, legiuitorul utilizează noțiunea de „funcție”. Diferența constă în aceea că funcția se referă la o activitate prestată în mod regulat și organizat, în schimbul unui salariu, iar, pe de altă parte, noțiunea de calitate vizează o poziție, situație, titlu care conferă un drept.

Mai arată recurentul că prevederile Legii nr. 31/1990 sunt cât se poate de clare în sensul că o societate pe acțiuni se constituie prin participarea unui număr de acționari, prin aportul acestora la constituirea capitalului social, deținând fiecare un număr de acțiuni, în funcție de cota de participare, ceea ce conferă acționarului calitatea de membru în adunarea generală a acționarilor, cu drept de vot. Societatea comercială pe acțiuni are ca și organ colegial de administrare Consiliul de administrație, în cadrul căruia se dețin funcții.

Astfel, apreciază recurentul, a fi acționar nu este o funcție, ci o calitate, legea statuând survenirea incompatibilității numai în legătură cu deținerea unei funcții.

Subliniază recurentul că interpretarea de către instanță a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. f) și art. 91 alin. (3) și (4) din Legea nr. 161/2003, redactate într-un mod deficitar, se bazează pe un singur argument: acela al obligației alesului local de a respecta regimul incompatibilităților.

Apreciază recurentul că prima instanță nu a sesizat sau nu a vrut să sesizeze faptul că, prin actele administrative evaluate de C., hotărârile consiliului local, primarul nu a fost numit în vreo funcție, ci pur și simplu i s-a stabilit sarcina de a vota un anumit act prestabilit de consiliu, cum ar fi actul constitutiv, componența consiliului de administrație, etc.

Se arată în motivele de recurs că mandatul nu este o funcție și nu poate genera incompatibilitatea realizată prin funcția deținută în Adunarea Generală a Acționarilor unei societăți comerciale de interes local, fiind un mandat administrativ dat de instituția deliberativă instituției executive, pentru îndeplinirea unor atribuții ale consiliului local, în legătură cu calitatea sa de reprezentant al B. în Adunarea Generală a Acționarilor.

Concluzionează recurentul că interpretarea dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 de către instanță vine în contradicție cu principiul accesibilității și clarității legii, deși chiar instanța recunoaște că textul de lege este redactat deficitar.

Cu privire la interpretarea greșită, în cuprinsul hotărârii atacate, a sintagmei „societate comercială de interes regional/zonal vs. societate de interes local”, recurentul arată că alături de sintagma „funcția de reprezentant”, interpretată extensiv și arbitrar de către instanță, se poate observa că și sintagma „societate comercială de interes local” este redactată deficitar.

În opinia recurentului, instanța de fond a reținut în mod greșit incidența în speță a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, deoarece starea de incompatibilitate trebuia analizată în funcție de Statutul SC E. SA și de faptul dacă acesta, la momentul conduitei evaluate de inspectorul C., definește societatea ca și operator regional, în sensul prevederilor art. 2 lit. h) din Legea nr. 51/2006, coroborat cu prevederile O.U.G. nr. 64/2009 privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale și utilizarea acestora pentru obiectivul convergență, aprobată prin Legea nr. 362/2009, cu dispoziția instituită prin art. 10 alin. (8) din Legea nr. 51/2006, cu ansamblul dispozițiilor H.G.R. nr. 85/2008 și cu prevederile art. 62 din Legea nr. 215/2001, toate confirmând survenirea modificării implicite a prevederilor Legii nr. 161/2003.

Cu privire la motivarea soluției instanței de fond din perspectiva faptului că reprezentarea nu s-a realizat într-o societate comercială de interes regional/zonal, ci într-o societate comercială de interes local, recurentul arată că, atâta timp cât prin actul constitutiv al SC E. SA este stabilit ca și obiect de activitate operarea serviciilor de alimentare cu apă și de canalizare, activitate ce se desfășoară exclusiv pentru autoritățile locale care i-au delegat, prin x, gestiunea serviciului public, recurentul arată că soluția instanței de fond este, pe de o parte, bazată pe o motivare inexactă și insuficientă și, pe de altă parte, pe aplicarea greșită a normelor de drept material ce guvernează raportul juridic.

Recurentul critică faptul că instanța de fond a stabilit că SC E. SA este o societate comercială de interes local, aspect care primează peste modul său de organizare, care o definește ca fiind un operator regional, în sensul art. 2 lit. h) din Legea nr. 51/2006.

Arată recurentul că prevederea de la art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 nu acoperă palierul societăților comerciale de interes județean, zonal și regional, formularea legală limitându-se doar la societățile comerciale de interes local și, pe cale de consecință, orice interpretare extensivă este în contradicție cu principiul accesibilității și previzibilității legii.

Cu privire la mandatul de reprezentare, recurentul arată că soluția instanței de fond este fundamentată pe motive insuficiente și inexacte, fiind totodată consecința aplicării greșite a normei de drept material.

Subliniază recurentul că motivarea instanței de fond în susținerea nevoii respingerii acțiunii sub aspectul acestui motiv de nelegalitate este inexactă, deoarece, în timp ce legea distinge un mandat legal, expres recunoscut Consiliului Local, pe care acesta și l-a și însușit prin hotărârile evaluate, vine să identifice, strict legat de aceste hotărâri, prezența unui mandat convențional.

Apreciază recurentul că mandatul convențional despre care face vorbire instanța este o invenție proprie a acesteia, atât timp cât, prin voința legiuitorului, cu privire la obligațiile stabilite în sarcina Primarului prin Legea nr. 215/2001, ducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului local este o obligație legală a primarului.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurent, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este fondat, urmând a fi admis pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Soluția instanței de fond a fost criticată de către recurent pentru că ar fi fost pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, temeiul de drept invocat fiind art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

În condițiile în care circumstanțele litigiului dedus judecății au fost detaliat expuse în cuprinsul hotărârii ce formează obiectul recursului, reluarea acestora în cadrul prezentelor considerente ar avea caracter redundant, iar, în temeiul art. 499 C. proc. civ., Înalta Curte va analiza motivele de casare invocate prin prisma criticilor formulate de recurent în contextul factual prezentat în sentința atacată.

Pentru a ajunge la soluția de admitere a recursului, instanța de control judiciar a constatat că, în cauză, motivul de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este întemeiat, și că instanța de fond a făcut, prin sentința pronunțată, prin raportare la circumstanțele de fapt ale litigiului, o greșită interpretare și aplicare a normelor de drept material aplicabile.

În esență, criticile formulate de recurentul-reclamant vizează caracterul de operator regional al SC E. SA, societate la care, începând cu data de 18 iunie 2012, reclamantul A. a deținut calitatea de reprezentant al unității administrativ-teritoriale Municipiul Satu Mare în adunarea generală a acționarilor, concomitent cu deținerea funcției de primar al Municipiului Satu Mare, împrejurare față de care, prin Raportul de evaluare contestat, C. a reținut existența stării de incompatibilitate reglementată de prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, conform cărora:

„Art. 87. - (1) Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: (…);

f) funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților de interes local reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăți de interes național reglementată de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare.”

Curtea de apel Oradea a reținut în considerentele hotărârii recurate că, în conformitate cu prevederile art. 1 lit. g) pct. 2 din Legea nr. 215/2001, coroborate cu prevederile art. 2 alin. (1) și art. 5 alin. (2) din Actul constitutiv al SC E. SA, aceasta este o societate comercială de interes local, nefiind organizată ca o societate de interes regional, iar împrejurarea că această societate poate fi definită ca și operator regional, în sensul prevederilor art. 2 lit. h) din Legea serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006 nu îi schimbă calitatea de societate comercială de interes local.

Or, art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 reglementează starea de incompatibilitate între funcția de primar și calitatea de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunarea generală a unei societăți de interes local, iar nicidecum în privința unui operator regional de utilități publice, cum este cazul în speță.

Din actele dosarului rezultă că SC E. SA a dobândit, conform actului constitutiv, statutul de operator regional, în înțelesul dat acestei noțiuni de Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilități publice, fiind înființată în baza hotărârilor adoptate de autoritățile deliberative ale unităților administrativ-teritoriale asociate ca societate cu obiect de activitate serviciile de utilități publice pe raza de competență a acționarilor.

Rezultă din cuprinsul actului constitutiv că SC E. SA are ca acționari mai multe persoane juridice, printre care și Municipiul Satu Mare.

Regimul general al autonomiei locale, precum și organizarea și funcționarea administrației publice locale sunt reglementate prin Legea nr. 215/2001, cu modificările și completările ulterioare. Acest act normativ prevede la art. 11 că două sau mai multe unități administrativ-teritoriale au dreptul ca, în limitele competențelor autorităților lor deliberative și executive, să coopereze și să se asocieze în condițiile legii, formând asociații de dezvoltare intercomunitară, constituite în scopul realizării în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori al furnizării în comun a unor servicii publice.

Cadrul juridic și instituțional al înființării, organizării și funcționării serviciilor comunitare de utilități publice este reglementat de Legea nr. 51/2006, republicată, în care sunt definite și noțiunile „asociație de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice” și respectiv „operator regional”.

Astfel, în înțelesul legii, asociația de dezvoltare intercomunitară are ca obiectiv înființarea, organizarea, finanțarea, exploatarea, monitorizarea și gestionarea în comun a unităților administrativ-teritoriale membre, precum și realizarea în comun a unor proiecte de investiții publice de interes zonal ori regional, destinate înființării modernizării și/sau dezvoltării, după caz, a sistemelor de utilități publice.

Același act normativ definește termenul de „operator regional” ca fiind operatorul societate reglementată de Legea nr. 31/1990, cu capital social integral al unora sau al tuturor unităților administrativ-teritoriale membre ale unei asociații de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice, care asigură furnizarea/prestarea acestora pe raza de competență a unităților administrativ-teritoriale asociate, administrarea, funcționarea și exploatarea sistemelor de utilități publice aferente acestora, precum și implementarea programelor de investiții publice de interes zonal sau regional destinate înființării, modernizării și/ sau după caz, dezvoltării infrastructurii tehnico-edilitare aferente acestor servicii, realizate în comun în cadrul asociației.

Potrivit cadrului legislativ actual, reprezentat de Legea nr. 51/2006, SC E. SA, ca operator regional, activează într-un teritoriu ce excede interesului local al fiecărei unități administrativ-teritoriale ce are calitatea de acționar, neputându-se pune semnul egalității între un operator subordonat autorității administrației publice locale și operatorii regionali, aflați sub coordonarea unei asociații de dezvoltare intracomunitară.

Astfel, se constată că în speță au fost interpretate și aplicate eronat prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, potrivit cărora funcția de primar este incompatibilă cu calitatea de reprezentant al unității administrativ teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local.

Înalta Curte reține că, în condițiile în care teritorialitatea societății SC E. SA face ca mandatul primarului, ca reprezentant al unei localități, să depășească sfera interesului local și să se subordoneze interesului regional, nu sunt aplicabile dispozițiile textului de lege susmenționat, care sunt de strictă interpretare și nu prevăd starea de incompatibilitate pentru calitatea de reprezentant într-o societate comercială de interes regional.

Funcția de reprezentant al unității administrativ teritoriale în Adunările generale ale societăților comerciale de interes local este incompatibilă cu funcția de primar, în accepțiunea legii, numai în situația în care există posibilitatea utilizării votului de acționar într-un scop personal sau luarea de către primar a unor hotărâri în detrimentul intereselor societății, situație exclusă având în vedere caracterul acestei societăți de entitate cu caracter regional, în care sunt reprezentate interesele fiecărui asociat din cadrul entității care a participat la capitalul entității respective și care participă în egală măsură în organele de conducere ale acesteia, exercitând un control analog celui pe care îl exercită asupra propriilor servicii.

Starea de incompatibilitate a fost reglementată de legiuitor pentru prevenirea conflictului de interese definit prin art. 70 din Legea nr. 161/2003 ca fiind: „situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative”.

Prin urmare, incompatibilitatea reprezintă interdicția de a cumula două sau mai multe funcții/atribuții care prin exercitarea lor simultană ar putea altera obiectivitatea cu care oficialul public are obligația să își îndeplinească sarcinile de serviciu.

Pornind de la această definiție și având în vedere caracteristicile operatorului regional al serviciilor de apă și de canalizare, așa cum sunt definite prin Legile nr. 51/2006 și nr. 241/2006, dar și în celelalte documente care atestă reorganizarea societății, se poate concluziona că în cauză nu sunt întrunite elementele constitutive ale stării de incompatibilitate reglementate de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 și că reclamantul, în calitate de primar și reprezentant al unității administrativ teritoriale în Adunarea Generală a Acționarilor SC E. SA a acționat pentru un interes social și nu unul personal și pentru realizarea unui obiectiv regional, ce corespunde scopului urmărit prin reorganizarea societății și care depășește sfera de interes local a unității administrativ teritoriale pe care o reprezintă.

aIncompatibilitățile au rolul de a preveni apariția unor conflicte de interese atunci când persoana ce exercită o anumită funcție ar putea avea un interes personal ce ar putea influența îndeplinirea atribuțiilor sale oficiale, cu imparțialitate și obiectivitate.

Așa cum s-a arătat anterior, în cazul dedus judecății, un asemenea potențial pericol nu subzistă pentru că teritorialitatea interjudețeană face ca mandatul de reprezentant al unei comune/municipiu să depășească sfera interesului local și să se subordoneze unui interes regional.

În condițiile în care regimul strict al incompatibilităților nu prevede un asemenea caz pentru calitatea de reprezentant într-o societate comercială de interes regional, prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 nu sunt aplicabile.

În acest sens este și jurisprudența constantă în materie a Înaltei Curți, secția contencios administrativ și fiscal.

În temeiul art. 126 alin. (3) din Constituția României, Înalta Curte de Casație și Justiție are atribuția de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe judecătorești, potrivit competenței sale.

În realizarea rolului constituțional ce revine instanței supreme de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii, în primul rând prin promovarea unei jurisprudențe unitare, ca modalitate de respectare a principiului securității juridice prevăzut implicit în totalitatea articolelor Convenției Europene a Drepturilor Omului, și care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Decizia din 6 decembrie 2007, cererea nr. 30658/05, Beian împotriva României, §39), Înalta Curte are în vedere practica sa anterioară, în care s-a reținut că primarul care deține calitatea de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunarea generală a acționarilor unei societăți comerciale - operator regional care asigură furnizarea sau prestarea serviciului ori activității de utilități publice pe raza de competență a unităților administrativ-teritoriale asociate, nu se află în situația de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

În acest sens, instanța are în vedere, cu titlu de exemplu, Deciziile nr. 163/2015, nr. 431/2015, nr. 432/2015, nr. 473/2015, nr. 1339/2015, nr. 1410/2015, nr. 1908/2015, nr. 1926/2015, nr. 1970/2015, nr. 2180/2015, nr. 4040/2015 și nr. 540/2016.

Așa fiind, față de practica anterioară a instanțelor judecătorești, o altă soluție decât cea de admitere a acțiunii ar echivala cu acceptarea unor divergențe de jurisprudență (practică contradictorie) ceea ce ar reprezenta o încălcare a dreptului la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, cu privire la care în practica Curții Europene a Drepturilor Omului s-a reținut că existența unor divergențe de jurisprudență în cadrul autorităților judiciare ale țării, este în sine contrară principiului securității juridice, care rezidă implicit din toate articolele Convenției și care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept.

Prin urmare, menținerea acelorași soluții în cauze similare este de natură a asigura o interpretare și aplicare unitară a legii în scopul de a evita apariția unor divergențe jurisprudențiale, ceea ce ar avea ca efect crearea unui climat de incertitudine și insecuritate juridică (mutatis mutandis, Sovtransavto Holding împotriva Ucrainei, nr. 48553/99, §96; Păduraru împotriva României, nr. 63252/00, §98; Beian împotriva României, nr. 30658/05, §37-39).

Pe de altă parte, Înalta Curte are în vedere și dispozițiile art. 20 alin. (2) și art. 21 din Constituția României precum și prevederile art. 6 parag. 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, potrivit cărora legea trebuie să aibă dubla calitate de accesibilitate și previzibilitate.

De aceea, atunci când textul unei legi nu este clar sau este susceptibil de interpretări diferite se impune ca previzibilitatea acesteia să fie asigurată de practica judiciară care să-i asigure justițiabilului posibilitatea de a-și regla conduita.

Potrivit jurisprudenței Convenției Europene a Drepturilor Omului, revine jurisdicțiilor rolul de a clarifica sensul și limitele de aplicare a legii, pentru eliminarea disfuncționalităților, rolul unei jurisdicții supreme fiind tocmai acela de a găsi mecanisme eficiente pentru a elimina divergențele de jurisprudență.

Pentru considerentele expuse mai sus, se va dispune admiterea petitului din acțiune referitor la anularea Raportului de evaluare nr. 58382/G/II din 11 decembrie 2013, emis de C.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt întemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală.

În consecință, pentru considerentele arătate și în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., republicat, coroborate cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul și, pentru motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, va casa hotărârea atacată și, rejudecând, va admite acțiunea formulată de reclamantul A. - primarul B. Municipiul Satu Mare și va dispune anularea raportului de evaluare nr. 58382/G/II din 11 decembrie 2013, emis de pârâta C..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. - primarul B. Municipiul Satu Mare împotriva sentinței nr. 122/CA/2014/P.I. din 2 iunie 2014, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, rejudecând, admite acțiunea formulată de reclamant și, în consecință, anulează raportul de evaluare nr. 58382/G/II din 11 decembrie 2013 emis de pârâta C.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 8 aprilie 2016.