ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 57/2017

Tribunalul Botoșani - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin încheierea din 13 ianuarie 2017, pronunțată în Dosarul nr. 15.643/193/2015, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarele chestiuni de drept:

Prin Procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției din data de 29.10.2015 întocmit de I.P.J. B., petentul a fost sancționat contravențional cu sancțiunea principală a amenzii în valoare totală de 2.000 de lei și cu sancțiunea complementară a confiscării sumei de 52.585 lei, pentru săvârșirea contravențiilor prevăzute de dispozițiile art. 1 lit. a) și e) din Legea nr. 12/1990 privind protejarea populației împotriva unor activități de producție, comerț sau prestări de servicii ilicite, republicată (Legea nr. 12/1990).

S-a reținut că în perioada 13.03-8.07.2013 petentul a efectuat activități ilegale de schimb valutar în piața centrală a municipiului B., fără a fi autorizat pentru efectuarea acestora și fără a exista documente legale referitoare la proveniența sumelor de bani în lei și valută utilizate în activitățile de schimb valutar, aspecte rezultate din Ordonanța din 27.08.2015 a Parchetului de pe lângă Tribunalul Botoșani.

Prin plângerea formulată împotriva procesului-verbal de contravenție sus-menționat, la data de 11.11.2015, petentul a solicitat Judecătoriei Botoșani, în contradictoriu cu emitentul actului contestat, să constate intervenită prescripția răspunderii contravenționale, să dispună anularea procesului-verbal și să înlăture sancțiunile contravenționale aplicate, iar în subsidiar să dispună anularea procesului-verbal de contravenție cu privire la sancțiunea complementară a confiscării și să înlăture această sancțiune.

În motivarea plângerii, petentul a susținut că a operat prescripția răspunderii contravenționale, față de faptul că procesul-verbal de contravenție a fost întocmit la data de 29.10.2015, deci la mai mult de 2 ani de la momentul epuizării contravenției.

Prin Sentința nr. 4.186 din 31 mai 2016, Judecătoria Botoșani a respins excepția prescripției răspunderii contravenționale, precum și plângerea contravențională, ca nefondată.

Instanța de fond a reținut că petentul a fost cercetat penal sub aspectul săvârșirii infracțiunilor de evaziune fiscală, spălare de bani, prevăzute de art. 9 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 241/2005 pentru prevenirea și combaterea evaziunii fiscale, cu modificările ulterioare (Legea nr. 241/2005), și art. 29 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 656/2002 pentru prevenirea și sancționarea spălării banilor, precum și pentru instituirea unor măsuri de prevenire și combatere a finanțării terorismului, republicată, cu modificările ulterioare (Legea nr. 656/2002), și camătă, prevăzută de art. 351 din Codul penal. Prin Ordonanța din 27.08.2015 a Parchetului de pe lângă Tribunalul Botoșani s-a dispus clasarea cauzei față de petent pentru săvârșirea infracțiunilor, în temeiul dispozițiilor art. 315 alin. (1) lit. b) cu referire la art. 314 alin. (1) lit. a) din Codul de procedură penală, raportat la art. 19 din Legea nr. 255/2013 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală și pentru modificarea și completarea unor acte normative care cuprind dispoziții procesual penale, cu modificările ulterioare (Legea nr. 255/2013), art. 18

De asemenea, la pct. 5 din cuprinsul ordonanței s-a dispus ca lucrătorii din cadrul Inspectoratului de Poliție - Serviciul de investigare a criminalității economice să dispună măsurile legale, în conformitate cu prevederile Legii nr. 12/1990, referitoare la aplicarea sancțiunilor contravenționale și a măsurii complementare a confiscării, în ceea ce privește sumele de bani în lei și în diferite valute, identificate și ridicate de la domiciliul suspecților și inculpaților, care au făcut obiectul Ordonanței din 19.07.2013, respectiv în cazul petentului, inculpat în dosarul penal, suma de 52.585 lei. Ca urmare, la data de 29.10.2015 a fost întocmit de către autoritatea intimată procesul-verbal prin care petentului i-a fost confiscată suma de 52.585 lei.

Instanța de fond a apreciat că sunt incidente dispozițiile art. 30 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, care derogă de la dispozițiile art. 13 din același act normativ, conform principiului specialia generalibus derogant; pe cale de consecință, procesul- verbal putea fi întocmit în termen de 6 luni de la data sesizării organului în drept să aplice sancțiunea, în speță intimatul. Or, din raportul agentului constatator rezultă că Ordonanța Parchetului de pe lângă Tribunalul Botoșani s-a primit la sediul intimatului la data de 1.09.2015, dată de la care a început să curgă termenul de 6 luni pentru aplicarea sancțiunii contravenționale, astfel încât, având în vedere data întocmirii procesului-verbal - 29.10.2015, nu este împlinit termenul de prescripție a răspunderii contravenționale.

Pe fondul cauzei, prima instanță a constatat că procesul- verbal de constatare și sancționare a contravenției a fost întocmit cu respectarea dispozițiilor legale, atât sub aspectul condițiilor de fond, cât și al condițiilor de formă prevăzute sub sancțiunea nulității absolute de dispozițiile art. 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, și că din probele administrate în cauză rezultă că petentul se face vinovat de săvârșirea contravențiilor pentru care a fost sancționat.

Împotriva hotărârii primei instanțe petentul a formulat apel, întemeiat pe dispozițiile art. 480 alin. (2) din Codul de procedură civilă, solicitând schimbarea în tot a sentinței apelate, în sensul admiterii plângerii contravenționale și anulării sancțiunilor contravenționale dispuse prin actul contestat.

În motivare s-au reiterat argumentele invocate în fața primei instanțe, potrivit cărora a operat prescripția răspunderii contravenționale, reglementată de dispozițiile art. 13 alin. (3) teza finală din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, iar sancțiunea este nelegală, fiind luată cu nerespectarea dispozițiilor art. 3 din Legea nr. 12/1990. A mai precizat apelantul că nu s-a probat că sumele de bani care au fost confiscate fuseseră dobândite prin efectuarea unor activități de schimb valutar și nici dacă organul constatator ar fi reușit să facă această dovadă nu ar fi fost suficient, întrucât actul normativ face distincție între "bunuri", pe de o parte, și "sumele de bani", pe de altă parte, impunând, în cazul bunurilor, dubla cerință ca acestea să aparțină contravenientului și să fi servit sau să fi fost destinate a servi la săvârșirea contravenției, iar în cazul sumelor de bani cerința ca acestea să fi fost dobândite prin săvârșirea contravenției.

Ordonanța Guvernului nr. 2/2001:

Din modalitatea de redactare a art. 13 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 reiese stabilirea unei reguli cu caracter general [termenul de 6 luni pentru aplicarea sancțiunii, prevăzut în alin. (1)], a unei excepții de la această regulă [situația reglementată de alin. (2), când fapta a fost inițial urmărită ca infracțiune, timp în care termenul "general" de 6 luni, stabilit în alin. (1), este suspendat], precum și a unei alte situații cu caracter excepțional, reglementată ca o "supra regulă", asemănătoare cu prescripția specială a răspunderii penale [termenul de 1 an, reglementat de alin. (3) al art. 13].

Apelantul a apreciat că principiul specialia generalibus derogant, invocat de prima instanță în motivarea hotărârii, nu are aplicabilitate în cauză, întrucât nu se compară o reglementare cu caracter general cu una cu caracter special, ci două reglementări cu caracter special [art. 30 alin. (3) și art. 13 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001], ambele cu caracter derogatoriu de la norma generală, de drept comun, reglementată de art. 13 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001.

Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, reținând următoarele: chestiunea de drept este ridicată în cursul judecății în fața unui complet al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a apelului și este nouă, nefăcând obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare și nefiind, deja, lămurită de Înalta Curte de Casație și Justiție printr-o hotărâre pronunțată într-un recurs în interesul legii sau într-o altă cerere de hotărâre preliminară, noțiunea de "soluționare pe fond" trebuind înțeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci și pe cele de drept procesual, cu condiția ca de rezolvarea acestora să depindă soluționarea pe fond a cauzei.

S-a arătat, de asemenea, că chestiunea de drept este una veritabilă, vizând, în esență, problema raportului dintre două dispoziții legale aparent contradictorii, respectiv dacă, în cazul unor contravenții care au fost inițial cercetate ca infracțiuni, cum este speța de față, au aplicabilitate dispozițiile art. 13 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, care prescriu aplicarea sancțiunii contravenționale în termen de un an de la data săvârșirii/constatării faptei, sau cele ale art. 30 alin. (3) din același act normativ, care stabilesc un termen de 6 luni pentru aplicarea sancțiunii, care curge de la data sesizării organului constatator, fără a stabili alte derogări.

În opinia instanței de trimitere, prevederile art. 13 alin. (3) teza a doua din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 sunt derogatorii de la cele ale art. 13 alin. (1) din același act normativ, care reprezintă norma generală, și se aplică în cazurile în care organul de urmărire penală este sesizat cu cercetarea unei fapte care, mai întâi, este urmărită ca infracțiune, stabilindu-se, ulterior, de către procuror că ea ar putea constitui contravenție, astfel încât se prescrie aplicarea sancțiunii contravenționale în termen de un an de la data săvârșirii faptei; în cazul de față, fiind vorba despre o contravenție continuă, termenul de un an curge, potrivit art. 13 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, de la data epuizării ei; "sesizarea" la care fac referire dispozițiile legale fiind sesizarea adresată organului de urmărire penală, prin plângere sau denunț, ori autosesizarea acestuia din oficiu.

Această reglementare are în vedere, așadar, ipoteza în care acțiunea de constatare a faptei contravenționale și încheiere a procesului-verbal de contravenție pornește de la organul de cercetare sau urmărire penală, indiferent dacă acesta se sesizează din oficiu sau este sesizat de o altă persoană, cu excepția sesizării organului constatator al contravenției. Pentru această ultimă variantă, sunt prevăzute dispozițiile art. 30 alin. (2) și (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, care stabilesc un termen de 6 luni pentru aplicarea sancțiunii, care curge de la data sesizării organului constatator de către organul de urmărire penală, aceste prevederi aplicându-se doar în cazul în care persoana împuternicită să aplice sancțiunea contravențională sesizează organul de urmărire penală și, ulterior, se stabilește de către procuror că ea ar putea constitui contravenție, iar acesta, la rândul său, trimite actul de sesizare înapoi la organul în drept să constate contravenția, pentru ca acesta să încheie procesul-verbal.

Deci ipoteza prevăzută de art. 30 alin. (2) și (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 pornește de la acțiunea organului competent să aplice sancțiunea contravențională, așa cum prevede art. 30 alin. (1) din același act normativ, și se încheie tot la acțiunea acestuia.

Concluzionează instanța de trimitere că dispozițiile art. 30 alin. (2) și (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 se aplică doar în cazul în care persoana împuternicită să aplice sancțiunea contravențională sesizează organul de urmărire penală, nu și în cazul în care organul de urmărire penală se sesizează din oficiu cu cercetarea unei fapte, care mai întâi este urmărită ca infracțiune și ulterior s-a stabilit de către procuror că ar putea constitui contravenție, situație în care sunt aplicabile prevederile art. 13 alin. (3) teza a doua din același act normativ.

În jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție nu au fost identificate decizii relevante pentru dezlegarea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, această categorie de litigii nefiind de competența instanței supreme.

La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată au comunicat hotărâri și/sau puncte de vedere referitoare la problemele de drept supuse dezlegării, din analiza cărora rezultă că există o singură orientare jurisprudențială, în sensul recunoașterii aplicabilității dispozițiilor art. 30 alin. (2) și (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 cu privire atât în cazul în care persoana împuternicită să aplice sancțiunea a sesizat organul de cercetare penală, cât și în cazul în care acesta din urmă s-a sesizat din oficiu, pentru o faptă care inițial este urmărită ca infracțiune și ulterior se constată că ar putea constitui contravenție, precum și a dispozițiilor art. 13 alin. (3) teza finală din același act normativ, ambelor ipoteze de lucru.

S-a susținut că dispozițiile art. 30 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 nu fac nicio distincție, aplicându-se în toate cazurile în care, în etapa de urmărire penală sau în cursul judecății, se stabilește caracterul contravențional al faptei; ca rezultat al interpretării logice, art. 30 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 se aplică în toate cazurile, indiferent de modalitatea de sesizare și de începere a procesului penal.

S-a arătat că aceeași concluzie se desprinde și din interpretarea gramaticală a textului alin. (2) al art. 30 din actul normativ în discuție, în urma individualizării condițiilor de sesizare a organului constatator; astfel, sesizarea privește o faptă urmărită ca infracțiune - acest aspect privind atât urmărirea penală, dar numai aceea in personam, cât și exercițiul acțiunii penale, respectiv judecata în primă instanță sau în căile de atac -, dar față de care organul de urmărire penală sau instanța de judecată reapreciază gradul de pericol social, considerând că fapta constatată lezează valorile sociale intrate în sfera de aplicare a art. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001.

Totodată, textul legal în discuție impune ca, împreună cu copia actului de procedură penală (rezoluție, ordonanță sau hotărâre judecătorească pronunțată în materie penală), organul constatator să primească și o copie a actului de sesizare sau de constatare a săvârșirii contravenției; există o reglementare alternativă a actului ce se înaintează organului constatator, iar dacă se insistă doar asupra actului de sesizare, trebuie reținut că, potrivit art. 288, coroborat cu art. 292 din Codul de procedură penală, act de sesizare este și procesul-verbal de sesizare din oficiu.

În acest sens s-au pronunțat, respectiv și-au exprimat opinia, următoarele instanțe: Curtea de Apel Craiova, Curtea de Apel Galați, Tribunalul Maramureș, Tribunalul Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 2.786 din 14.12.2016), Tribunalul Olt, Tribunalul Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 181 din 25 ianuarie 2017), Tribunalul Argeș, Tribunalul Prahova, Tribunalul Suceava, Judecătoriile Șimleu Silvaniei, Zalău (pct. 1), Slatina, Caracal, Balș, Iași, Rădăuți, Suceava, Botoșani (Sentința nr. 8.176 din 8.11.2016), Săveni, Toplița (pct. 1), Gherla (Sentința nr. 1.153 din 24.11.2015, definitivă prin neapelare); Toplița, Odorheiu Secuiesc (pct. 2)

Opinii izolate, nesusținute de o practică judiciară în acest sens, au exprimat:

Prin Adresa nr. 1.175/C/1979/III-5 din 30.05.2017, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii cu privire la problemele de drept ce fac obiectul sesizării.

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite, cumulativ, condițiile prevăzute de art. 519 din același cod, pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile.

Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul- raportor și problemele de drept a căror dezlegare se solicită, constată următoarele:

Înainte de cercetarea în fond a problemei de drept supuse dezbaterii, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept trebuie să analizeze dacă sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.

Potrivit dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, "Dacă în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată."

De asemenea, conform prevederilor art. 520 alin. (1) din același cod, "Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție se face de către completul de judecată după dezbateri contradictorii, dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute la art. 519, prin încheiere care nu este supusă niciunei căi de atac. Dacă prin încheiere se dispune sesizarea, aceasta va cuprinde motivele care susțin admisibilitatea sesizării potrivit art. 519, punctul de vedere al completului de judecată și al părților."

Din textele legale citate rezultă că atât art. 519, cât și art. 520 alin. (1) teza a doua din Codul de procedură civilă condiționează admisibilitatea sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile de îndeplinirea cumulativă a unor cerințe.

Aceste cerințe sunt, potrivit doctrinei și jurisprudenței Înaltei Curți de Casație și Justiție, următoarele:

Procedând la analiza condițiilor de admisibilitate a sesizării, se constată că prima condiție de admisibilitate este îndeplinită, întrucât tribunalul, legal învestit cu soluționarea unui apel împotriva unei sentințe pronunțate de judecătorie asupra plângerii contravenționale, urmează să pronunțe o hotărâre judecătorească definitivă, potrivit art. 34 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 și art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă.

Obiectul litigiului principal este plângerea contravențională prin care s-a solicitat anularea procesului- verbal de contravenție, pe motiv că a intervenit prescripția răspunderii contravenționale, în condițiile în care procesul-verbal de constatare a fost întocmit la data de 29.10.2015, la mai mult de 2 ani de la epuizarea contravenției, în baza Ordonanței din data de 27.08.2015 a Parchetului de pe lângă Tribunalul Botoșani, prin care s-a dispus ca Inspectoratul de Poliție - Serviciul de Investigare a Criminalității Economice să dispună măsurile legale, în conformitate cu prevederile Legii nr. 12/1990, referitoare la aplicarea sancțiunilor contravenționale și a măsurilor complementare a confiscării.

Prin urmare, tribunalul care a formulat sesizarea judecă pricina în ultimă instanță, fiind îndeplinită și cea de-a doua condiție de admisibilitate a sesizării.

Este îndeplinită și condiția de admisibilitate privind existența unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată, raportat la obiectul cauzei, respectiv "anularea procesului-verbal de contravenție, ca urmare a prescripției răspunderii contravenționale".

Nu este însă îndeplinită condiția vizând noutatea chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, aspect cu privire la care se impun mai multe observații.

Astfel, așa cum s-a statuat în jurisprudența

Dispozițiile legale supuse interpretării sunt cele prevăzute la art. 30 alin. (2) și (3) și art. 13 alin. (3) teza a II-a din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, citate mai sus.

Criteriul vechimii nu trebuie absolutizat și, fără a-l raporta exclusiv la data adoptării actului normativ în discuție, se apreciază că ceea ce trebuie avut în vedere sunt existența și dezvoltarea unei jurisprudențe continue și constante în materie. Așadar, pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor, condiția noutății se pierde.

Condiția noutății trebuie privită în contextul legiferării instituției procesuale a hotărârii prealabile, astfel că, dacă recursul în interesul legii are menirea de a înlătura o practică neunitară, intervenită în jurisprudența instanțelor de judecată, hotărârea preliminară are rolul de a preîntâmpina apariția unei astfel de practici.

Or, examinarea datelor comunicate de instanțele de judecată, la solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, arată că, în perioada care a trecut de la adoptarea Ordonanței Guvernului nr. 2/2001, practica majoritară este constantă, în sensul interpretării că dispozițiile art. 30 alin. (2) și (3) și art. 13 alin. (3) teza finală din acest act normativ se aplică atât în cazul în care persoana împuternicită apreciază că fapta a fost săvârșită în astfel de condiții încât, potrivit legii penale, constituie infracțiune și sesizează organul de urmărire penală competent, cât și în cazul în care fapta a fost urmărită ca infracțiune și, ulterior, s-a stabilit de către procuror sau de către instanță că ar putea constitui contravenție, când organul în drept să constate contravenția, pentru a lua măsurile ce se impun, este sesizat de îndată de către organul de cercetare penală.

Opiniile izolate, prezentate la pct. 28, nu sunt susținute de practică judiciară.

Prin urmare, existența unei practici judiciare constante relevă faptul că cerința noutății chestiunii de drept nu este îndeplinită, în condițiile în care, în urma unei interpretări adecvate, chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor de judecată, iar opiniile jurisprudențiale izolate nu pot constitui temei pentru declanșarea mecanismului pronunțării unei hotărâri prealabile.

Problemele de drept a căror dezlegare se solicită au fost clarificate în practica judiciară constantă, instanțele naționale, în majoritatea covârșitoare, aplicând de o bună perioadă de timp normele de drept în discuție, în aceeași interpretare și pentru aceleași argumente.

Deși nu se menționează expres ca o condiție de admisibilitate, este necesar ca sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție să aibă ca obiect o problemă de drept veritabilă, care necesită a fi lămurită, legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege; or, în condițiile în care problemele de drept supuse dezlegării și-au clarificat înțelesul în practica judiciară majoritară constantă, nu mai poate fi vorba de o problemă de drept veritabilă, iar scopul preîntâmpinării practicii neunitare nu mai poate fi atins.

Pentru considerentele arătate, constatând că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 alin. (1) din același cod,