ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 572/2017

Hotărârea primei instanțe; Curtea de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 381 din 24 februarie 2004: - a admis acțiunea formulată de reclamanta A. Ilfov în contradictoriu cu pârâtul B.; - a admis cererea de chemare judecată a altor persoane, formulată de reclamantă în contradictoriu cu C., D., SC E. SRL, SC F. SRL; - a respins cererea de intervenție accesorie în interesul pârâtului, formulată de G. (H.), ca nefondată; - a respins cererea de chemare în judecată a altor persoane, formulată de pârât în contradictoriu cu Consiliul Local al orașului Otopeni; - a anulat, în parte, H.G. nr. 930/2002, în ceea ce privește pozițiile 166-174 din Anexa 3 - Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al orașului Otopeni.

Decizia pronunțată în recurs; Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, prin Decizia nr. 5691 din 28 noiembrie 2005: - a admis recursul declarat de pârâtul B., a casat sentința nr. 381 din 24 februarie 2004 și, pe fond, a respins acțiunea reclamantei, ca neîntemeiată; - a respins cererea de chemare în judecată a altor persoane: C., D., SC E. SRL, SC F. SRL; - a respins cererile de intervenție formulate de SC I. SRL și SC J. SRL, ca neîntemeiate; - a admis cererea de intervenție în interesul B. formulată de H.; - a admis cererea de chemare în judecată a altor persoane, formulată de B., privind pe Consiliul Local Otopeni. Pentru a pronunța această hotărâre, Înalta Curte a reținut, în esență, următoarele aspecte: Prin H.G. nr. 930/2002 a fost atestat domeniul public al județului Ilfov, precum și al orașelor și comunelor din jud. Ilfov, iar în Anexa 3, la pozițiile 166-174, au fost trecute spațiile comerciale de la parterul blocurilor de locuințe ca aparținând domeniului public al acestui oraș. Prima instanță a arătat că reclamanta a dovedit dreptul de proprietate asupra acestor imobile prin Convenția de colaborare încheiată între Direcția Generală pentru Dezvoltarea Construcțiilor de Locuințe Social - Culturale și de Administrare și antecesoarea acesteia, fosta Uniune a Cooperativelor de Producție, Achiziție și Desfacere din Sectorul Agricol Ilfov, încheiată la data de 29 iunie 1987, precum și prin actele din care rezultă faptul că a achitat contravaloarea lucrărilor aferente spațiilor respective. În cauză, nu există nicio dovadă în sensul că intimata-reclamantă ar fi primit în folosință terenurile respective, pentru ca art. 187 alin. (1) din Legea nr. 109/1996 să fie aplicabil și să-i fi confirmat dreptul respectiv. Părțile nu au contestat caracterul de bunuri publice de interes local, aparținând unității administrativ-teritoriale, a terenurilor pe care s-au edificat construcțiile respective, inclusiv spațiile comerciale de la parterul acestora. Ca atare, intimata-reclamantă se află în situația constructorului de bună-credință, reglementată de art. 494 C. civ., proprietarul terenului fiind și proprietarul construcției. În concluzie, actul administrativ contestat este legal și temeinic, iar eventualele drepturi de creanță ale intimatei-reclamante sau ale intervenienților forțați urmează să fie valorificate potrivit dreptului comun, iar nu pe calea contenciosului administrativ.

Calea de atac a revizuirii ; Intimata-reclamantă K. Ilfov a formulat împotriva deciziei mai sus menționate o cerere de revizuire, întemeiată în drept pe prevederile art. 322 alin. (1) pct. 9 din vechiul C. proc. civ. Revizuenta a solicitat schimbarea în tot a Deciziei nr. 5691 din 28 noiembrie 2005 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/2004, în sensul respingerii recursului promovat în cauză de către pârâtul B. În motivarea cererii, revizuenta a prezentat istoricul litigiului și susținut faptul că, în urma cererii înregistrate sub nr. 16.554/2006, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a pronunțat Hotărârea din data de 16 septembrie 2014, definitivă la data de 16 decembrie 2014, publicată în M. Of. al României Partea I, nr. 279 din 13 aprilie 2016, prin care a constatat faptul că a fost încălcat art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție.

Apărările intimaților; În cauză, au formulat întâmpinări intimații B., H., L., Consiliul Județean Ilfov, Consiliul Local al orașului Otopeni, în care au invocat excepții și apărări ce vor fi prezentate în cele ce urmează. 4.1. Intimatul Consiliul Județean Ilfov a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, în raport de prevederile art. 21 și art. 22 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, cu modificările și completările ulterioare, precum și de faptul că nu avizează de legalitate inventarele întocmite de consiliile locale cu privire la bunurile care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale. 4.2. Intimatul H. a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, în raport de prevederile art. 2 și art. 26 din O.U.G. nr. 96/2012 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administrației publice centrale și pentru modificarea unor acte normative. 4.3. Intimații B., Consiliul Local al orașului Otopeni, și L. au invocat excepția inadmisibilității cererii de revizuire, cu motivarea că nu sunt întrunite condițiile cumulative impuse de art. 322 alin. (1) pct. 9 din vechiul C. proc. civ., întrucât decizia dedusă judecății nu produce efecte juridice pentru a căror stopare s-ar impune revizuirea respectivei hotărâri. 4.4. Intimatul Consiliul Local al orașului Otopeni a arătat faptul că revizuenta nu a făcut dovada dreptului său de proprietate asupra imobilelor aflate în discuție, întrucât Convențiile de cooperare pentru realizarea blocurilor de locuințe în care sunt amplasate și spații cu altă destinație nu au ca obiect transmiterea dreptului de proprietate. Intimatul a precizat faptul că anularea prevederilor H.G. nr. 930/2002 nu se putea/ nu se poate face pentru toate imobilele indicate de revizuentă, deoarece o parte dintre acestea au fost vândute, iar o altă parte au fost închiriate. În fine, intimatul a menționat și faptul că stabilirea dreptului de proprietate al revizuentei asupra imobilelor nu se poate face pe calea contenciosului administrativ.

Referitor la excepția lipsei calității procesuale pasive a intimatului Consiliul Județean Ilfov; Calitatea procesuală pasivă presupune existența unei identități între persoana pârâtului și cel care este subiect pasiv în raportul juridic dedus judecății. În temeiul art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, cu modificările și completările ulterioare, Consiliul Județean Ilfov are ca atribuții centralizarea și trimiterea către Guvern a inventarelor bunurilor care alcătuiesc domeniu public al unităților administrativ-teritoriale întocmite și însușite de consiliile locale. Având în vedere faptul că procedează la efectuarea acestor operațiuni administrative, supuse controlului de legalitate al instanței specializate odată cu analizarea actului administrativ pe care îl fundamentează, respectiv hotărârea de Guvern de atestare a domeniului public al unităților-administrativ teritoriale, intimatul Consiliul Județean Ilfov are calitate procesuală pasivă în cauza de față.

Referitor la excepția lipsei calității procesuale pasive a intimatului H.; Conform dispozițiilor art. 2 din O.U.G. nr. 96/2012 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administrației publice centrale și pentru modificarea unor acte normative, s-a înființat “M., prin reorganizarea N. și prin preluarea activității în domeniul administrației publice, a structurilor și a instituțiilor specializate în acest domeniu de la H.” În temeiul art. 12 alin. (1) din O.U.G. nr. 1/2017 și H.G. nr. 15/12 ianuarie 2017, L. este instituția care s-a înființat prin reorganizarea M. Ca atare, în cauză a operat transmisiunea legală a drepturilor și obligațiilor de la H. la L.

Considerentele Înaltei Curți asupra revizuirii; 7.1. Cu privire la admisibilitatea cererii de revizuire; Analizând cererea de revizuire prin prisma dispozițiilor art. 326 alin. (3) C. proc. civ., Înalta Curte constată admisibilitatea acesteia, față de prevederile art. 322 pct. 9 C. proc. civ. și de obiectul său, respectiv schimbarea Deciziei nr. 5691 din 28 noiembrie 2005 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/2004 și menținerea sentinței nr. 381 din 24 februarie 2004 pronunțată de Curtea de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal. Conform prevederilor art. 322 pct. 9 C. proc. civ., revizuirea unei hotărâri rămase definitive în instanța de apel sau prin neapelare, precum și a unei hotărâri dată de o instanță de recurs atunci când evocă fondul poate fi cerută “dacă Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat o încălcare a drepturilor sau libertăților fundamentale datorată unei hotărâri judecătorești, iar consecințele grave ale acestei încălcări continuă să se producă și nu pot fi remediate decât prin revizuirea hotărârii pronunțate.” Așadar, norma anterior citată impune trei condiții de admisibilitate a cererii de revizuire: - prin hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului s-a constatat o încălcare a drepturilor sau libertăților fundamentale datorată unei hotărâri judecătorești; - consecințele încălcărilor constatate continuă să se producă; - consecințele nu pot fi remediate decât retractând hotărârea pronunțată. Înalta Curte apreciază că este îndeplinită prima condiție de admisibilitate a cererii de revizuire, deoarece autoarea căii extraordinare de atac a făcut referire la Hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului din data de 16 septembrie 2014, definitivă la data de 16 decembrie 2014, publicată în M. Of. al României Partea I, nr. 279 din 13 aprilie 2016, prin care s-a constatat faptul că a fost încălcat art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție în urma pronunțării Deciziei nr. 5691 din 28 noiembrie 2005 de către Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/2004. Dreptul de proprietate face parte din categoria drepturilor fundamentale, drepturi pe care statele membre au obligația de a le garanta și proteja, atât în baza normelor constituționale cât și potrivit convențiilor la care statele membre au aderat. Înalta Curte consideră că este îndeplinită cea de-a doua condiție de admisibilitate a cererii de revizuire, întrucât efectele încălcării art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție continuă să se producă, prin ingerința în dreptul de proprietate al revizuentei, bunurile în litigiu fiind în continuare în domeniul public al orașului Otopeni. În concret, la pct. 40 din hotărârea instanței europene se menționează următoarele: “Curtea constată că dreptul de proprietate recunoscut în beneficiul comunei Otopeni a adus atingere posibilității reclamantei de a dispune de aceste bunuri. Chiar dacă inacțiunea autorităților locale a putut permite persoanei în cauză să continue să se bucure de acele bunuri, această folosință nu putea fi decât precară, din moment ce bunurile din domeniul public sunt imprescriptibile și inalienabile și că oricând comuna Otopeni are dreptul de a pretinde restituirea.” În fine, Înalta Curte reține că este îndeplinită și cea de-a treia condiție de admisibilitate a cererii de revizuire, deoarece consecințele încălcării dreptului de proprietate nu pot fi remediate decât prin retractarea hotărârii pronunțate de instanța de recurs. 7.2. Cu privire la motivele cererii de revizuire; Litigiul soluționat prin decizia irevocabilă atacată cu revizuire, conform expunerii de la punctul 2 din prezenta decizie, a vizat anularea H.G. nr. 930/2002, în ceea ce privește pozițiile 166-174 din Anexa 3 la hotărâre - Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al orașului Otopeni. Prin Hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului din data de 16 septembrie 2014, definitivă la data de 16 decembrie 2014, pronunțată în Cauza Uniunea Județeană a Societăților Cooperative Ilfov c. României (cererea nr. 16.554/06) s-a reținut că a fost încălcat art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție, întrucât “comuna Otopeni nu a recurs la procedura de expropriere oficială și și-a apropiat bunurile respective fără a plăti o despăgubire” (pct. 52). În decizia atacată prin prezenta cale extraordinară de atac de atac, instanța de recurs a considerat că reclamanta se află în situația constructorului de bună-credință, reglementată de art. 494 C. civ., însă proprietarul terenului este și proprietarul construcției, respectiv unitatea administrativ-teritorială orașul Otopeni. Această soluție a instanței de recurs contravine în mod evident hotărârii instanței europene, după cum se va arăta în continuare. Prin H.G. nr. 930/2002, publicată în M. Of. al României nr. 682 din 16 septembrie 2002, a fost atestată apartenența la domeniul public a județului Ilfov, precum și al orașelor și comunelor din județul Ilfov a bunurilor cuprinse în anexele 1-40, care fac parte integrantă din hotărâre. Pozițiile 166-174 din Anexa 3 la hotărâre, aflate în litigiu, se referă la spațiile comerciale existente la parterul unor blocuri din orașul Otopeni. În privința acestora, instanța europeană a reținut faptul că, la datele de 29 iunie 1987 și 27 aprilie 1988, între Uniunea Cooperativelor de Producție, Achiziție și Desfacere a Sectorului Agricol Ilfov și Direcția Generală pentru Dezvoltarea Construcțiilor de Locuințe Social - Culturale și Administrație Locativă a municipiului București au fost încheiate două convenții având ca obiect construirea pe terenurile domeniului public de imobile, mai precis locuințe cu spații comerciale la parter. Conform prevederilor acestor acorduri, Uniunea a finanțat construirea spațiilor comerciale, iar Direcția Generală a finanțat construirea locuințelor. Acordurile prevedeau ca la terminarea lucrărilor spațiile comerciale să intre în patrimoniul beneficiarului, respectiv K. Autorizațiile de construire au fost acordate în perioada 1987-1989, iar lucrările au fost finalizate în perioada 1989-1992. Ca atare, K., ulterior A. Ilfov (autoarea revizuentei), au acționat în calitate de proprietari ai spațiilor și au achitat impozitele și taxele aferente. A. Ilfov a vândut unor terți o parte din spațiile comerciale situate în Otopeni. Înalta Curte constată că, prin art. 187 alin. (1) din Legea nr. 109/1996 privind organizarea și funcționarea cooperației de consum și a cooperației de credit s-a prevăzut că terenurile transmise în folosință, pe durată nedeterminată și fără plată, în vederea realizării de construcții pentru activitatea organizațiilor cooperației de consum și ale cooperației de credit, își mențin acest regim juridic pe toată durata existenței construcțiilor respective în proprietatea organizațiilor cooperatiste. Cu alte cuvinte, prin această dispoziție legală s-a recunoscut, implicit, faptul că revizuenta este proprietara spațiilor comerciale edificate de autoarea sa. În hotărârea invocată de revizuentă, instanța europeană a mai precizat următoarele aspecte: - a existat o ingerință în dreptul reclamantei la respectarea bunurilor sale, în urma adoptării H.G. nr. 930/2002 (pct. 41); - o ingerință în exercitarea dreptului de proprietate trebuie să vizeze, atât în practică, cât și în teorie, nu numai un “scop legitim”, în conformitate cu “interesul general”, ci și existența unui raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul urmărit prin orice măsură aplicată de stat; este ceea ce se exprimă prin noțiunea de “just echilibru” care trebuie păstrat între imperativele interesului general al comunității și imperativele apărării drepturilor fundamentale ale individului (pct. 42); - prin două hotărâri pronunțate la data de 30 septembrie 2005, în două cauze cu obiect similar (pentru imobile situate în comunele Cornetu și Bragadiru), Înalta Curte a adoptat o poziție diferită de cea exprimată prin Hotărârea nr. 5691 din 28 noiembrie 2005, considerând că reclamanta era proprietar al unităților construite în temeiul convențiilor încheiate cu autoritățile de la acea vreme și că, în consecință, apropierea lor de către stat era lipsită de temei legal (pct. 17 și pct. 46); - deși cele trei acțiuni au analizat aceeași problemă de drept, prin Hotărârea nr. 5691 din 28 noiembrie 2005 nu s-a precizat faptul că reprezintă un reviriment jurisprudențial, iar dacă se presupune că este vorba despre acesta, se constată că nu s-a explicat de ce era necesar să intervină un astfel de reviriment (pct. 48 și pct. 49); - nici autoritățile locale și nici Guvernul nu au precizat motivele de interes general în măsură să justifice înscrierea unităților comerciale ale reclamantei pe lista bunurilor aparținând domeniului public de interes local; constatarea absenței “scopului legitim” în cazul acestei aproprieri este consolidată de lipsa de acțiune a autorităților locale, care nu au întreprins niciun demers pentru a utiliza aceste spații în conformitate cu “interesul general”; orașul Otopeni nu a procedat la expropriere și la plata despăgubirii aferente către reclamantă (pct. 50-52). Prin urmare, constatând că soluția atacată cu revizuire contravine în mod evident hotărârii pronunțate de Curtea de la Strasbourg, prin care s-a constatat încălcarea dreptului de proprietate al revizuentei asupra spațiilor comerciale nominalizate la pozițiile 166-174 din Anexa 3 la H.G. nr. 930/2002, iar consecințele acestei încălcări continuă să se producă, Înalta Curte apreciază că motivul de revizuire prevăzut de art. 322 alin. (1) pct. 9 C. proc. civ. este întemeiat.

Soluția pronunțată în revizuire și temeiul de drept al acesteia Având în vedere toate considerentele expuse la pct. 7 din prezenta decizie, în temeiul art. 327 C. proc. civ., raportat la art. 322 alin. (1) pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte va admite cererea de revizuire și va schimba decizia atacată, în sensul că va respinge recursul formulat de pârâtul B. împotriva sentinței nr. 381 din 24 februarie 2004 pronunțată de Curtea de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.