ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2826/2016

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 18 aprilie 2014 pe rolul Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a chemat în judecată pârâtul Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice (denumit în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, "Ministerul Mediului"), solicitând anularea adresei nr. x/EGE din 01.04.2014 raportat la anul 2007, ca fiind netemeinică și nelegală, emisă cu exces de putere, prin care Ministerul Mediului, prin Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură (denumit în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, "DAPP"), i-a comunicat refuzul/avizul negativ la solicitările cu privire la avizarea și acordarea despăgubirilor și dobânzilor aferente anului 2007, cu consecința obligării pârâtului la plata sumei de 4.342,93 RON reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietar de pe suprafața de pădure de 35,50 ha, situată în zona de conservare totală a Sitului Natura 2000 - Situl Frumoasa în zona/tipul funcțional T2, terenuri forestiere administrate în totalitate de Ocolul Silvic Obârșia Lotrului Voineasa în anul 2007, cu titlu de compensații/despăgubiri datorită funcțiilor de protecție stabilite de amenajamentele silvice care au determinat restricții în recoltarea de masă lemnoasă, la plata dobânzilor calculate asupra debitului principal în cuantum de 4342,93, începând cel puțin cu data de 01.04.2014, dată la care creanța a devenit exigibilă, respectiv data la care ministerul, prin DAPP, a refuzat nejustificat, cu exces de putere, să dispună plata compensațiilor cuvenite, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentința civilă nr. 381/2014 din 30 octombrie 2014, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele:

- admite în parte acțiunea;

- anulează adresa nr. x/EGE din 01.04.2014 emisă de Ministerul Mediului - DAPP raportat la anul 2007;

- obligă pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 4.342,93 RON reprezentând contravaloare produselor de masă lemnoasă pentru suprafața de pădure 35,50 ha situată în zona de conservare totală a Sitului Natura 2000 - Situl Frumoasa pentru anul 2007 și dobânda legală aferentă acestei sume de la 01.04.2014 și până la plata debitului principal;

- obligă pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 1.150 RON cheltuieli de judecată.

II. Motivele de casare invocate

Împotriva sentinței menționate la pct. I.2 a declarat recurs pârâtul DAPP, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ. și criticile prezentate rezumativ în continuare.

Cu privire la solicitarea de acordare a contravalorii produselor care nu au fost recoltate în anul 2007, dreptul la acțiune este prescris în raport cu termenul general de prescripție de 3 ani prevăzut de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă.

Obligația de plată a dobânzilor aferente debitului principal devine exigibilă la data pronunțării hotărârii judecătorești prin care se constată obligația de plată a despăgubirilor și cuantumul acestora, întrucât până la momentul respectiv nu există o creanță certă, lichidă și exigibilă.

Adresa a cărei anulare se solicită în cauză nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raporturi juridice, astfel că este o operațiune administrativă. Totodată, adresa respectivă nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) și lit. n) din Legea nr. 554/2004, întrucât plata despăgubirilor în lipsa normelor metodologice ar încălca prevederile art. 14 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice și nu se poate reține culpa autorității publice pârâte atâta timp cât proiectul normelor respective a fost elaborat și supus spre aprobare.

Reclamanta nu a făcut dovada îndeplinirii condițiilor necesare acordării despăgubirilor prevăzute de art. 10 din Decizia Comisiei Europene nr. C(2012)5226 final din 19 iulie 2012, în ceea ce privește depunerea declarației că nu se află în ipoteza de excludere prevăzută de art. 9 din decizie.

Reclamanta nu a făcut dovada întinderii prejudiciului corespunzător despăgubirilor solicitate, iar Normele metodologice din 22 iulie 2009 referitoare la acordarea, utilizarea și controlul sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier nu conțin dispoziții referitoare la modul de calcul în ipoteza reglementată de art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic. Astfel fiind, se susține că prejudiciul invocat de reclamantă nu este cert și determinat sau determinabil.

Sunt aplicabile prevederile H.G. nr. 861/2009, însă normele subsecvente acestei hotărâri, respectiv Ordinul comun al ministrului agriculturii, pădurilor și dezvoltării rurale și al ministrului finanțelor publice nr. 625/22507/2006, de care se prevalează reclamanta, sunt aplicabile numai în cazul suprafețelor mai mici sau egale cu 30 ha, în timp ce demersul reclamantei vizează suprafața de 35,50 ha. Totodată, recurentul arată că art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 861/2009 stabilește condițiile acordării despăgubirilor solicitate, conform celor cuprinse în Decizia Comisiei Europene nr. C (2012) 5126 final din 15.07.2012 cu privire la aprobarea la plată a ajutoarelor de stat pentru proprietarii privați din zonele sit-urilor Natura 2000, însă plata despăgubirilor nu se poate face în lipsa norme lor metodologice referitoare la calculul acestora.

III. Derularea procedurii judiciare în fața instanței de recurs și analiza motivelor de casare

Recursul fiind de competența Înaltei Curți, a fost urmată procedura de filtrare prevăzută de art. 493 C. proc. civ., iar, prin încheierea din camera de consiliu de la 16 martie 2016, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., completul de filtru a admis în principiu recursul și a fixat termen de judecată pe fond la data de 22 iunie 2016.

Prin încheierea din 22 iunie 2016, Înalta Curte a constat că, pe parcursul procedurii de filtrare, în raport cu dispozițiile art. 1 din O.U.G. nr. 86/2014 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare la nivelul administrației publice centrale și pentru modificarea și completarea unor acte normative, art. 3 din H.G. nr. 38/2015 privind organizarea și funcționarea Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor și art. 38 C. proc. civ., a operat transmiterea legală a calității procesuale de recurent-pârât de la DAPP la Ministerul Mediului, motiv pentru care a amânat judecata cauzei la data de 26 octombrie 2016, pentru a fi citat, în calitate de recurent-pârât, Ministerul Mediului.

Examinând cauza prin prisma criticilor formulate, în raport cu prevederile art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele arătate în continuare.

Intimata-reclamantă A. a supus controlului de legalitate în condițiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, refuzul exprimat de DAPP prin adresa nr. x/EGE din 01.04.2014, solicitând recunoașterea dreptului la plata compensațiilor aferente anului 2007, pentru restricțiile pe care le-a suportat ca efect al includerii suprafeței de pădure de 35,5 ha, proprietatea sa, în zona de conservare totală a Sitului Natura 2000 - Situl Frumoasa în zona/tipul funcțional T2.

În cauză, sunt necontestate următoarele aspecte: (i) dreptul de proprietate al reclamantei cu privire la suprafața în litigiu; (ii) suprafața în litigiu este cuprinsă în aria total protejată a Sitului Natura 2000 Situl Frumoasa în tipul funcțional T2, sit care este parte integranta a Rețelei Ecologice Europene Natura 2000 în România, așa cum rezultă din Ordinul ministrului mediului și dezvoltării durabile nr. 1964/2007 privind instituirea regimului de arie naturală protejată a siturilor de importanță comunitară, ca parte integrantă a rețelei ecologice europene Natura 2000 în România; (iii) în privința raportului juridic dedus judecății sunt aplicabile dispozițiile H.G. nr. 861/2009; (iv) considerentele instanței de fond în sensul că reclamanta nu se poate bucura în totalitate de dezmembrămintele dreptului său de proprietate, fiindu-i interzisă exploatarea sau utilizarea resurselor naturale, precum și orice formă de folosire a terenurilor incompatibilă cu scopul de protecție și/sau conservare a suprafeței arătate, conform prevederilor pct. b) din anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 57/2007, precum și în sensul că, potrivit art. 29 alin. (1) lit. g) din O.G. nr. 96/1998, "statul va aloca anual de la buget fondurile necesare […] pentru sprijinirea proprietarilor de păduri cu funcții speciale de protecție, persoane fizice, prin acordarea unor compensații reprezentând contravaloarea bunurilor pe care nu le recoltează datorită restricțiilor impuse prin amenajamentele silvice în pădurile cu funcții speciale de protecție".

De asemenea, în speță este necontestat faptul că, potrivit art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic:

"Art. 97. - (1) În scopul gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice și juridice și a celui proprietate publică și privată a unităților administrativ-teritoriale, statul alocă anual de la buget, prin bugetul autorității publice centrale care răspunde de silvicultură, sume pentru: […]

b) acordarea unor compensații reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă".

Potrivit art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 861/2009:

"Art. 6. - (1) Formele de sprijin prevăzute la art. 97 alin. (1) lit. a), la art. 97 alin. (1) lit. b) pentru persoane juridice și la art. 97 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, cu modificările și completările ulterioare, se vor finanța numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat.

(2) Toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările și completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

Totodată, în sensul celor reținute în hotărârea atacată, recurentul-pârât confirmă faptul că a fost emisă Decizia nr. C (2012)5166 final-publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene pe data de 13.09.2012 (RO).

Analizând chestiunile de drept contestate de recurentul-pârât, instanța de recurs reține următoarele:

3.1. Cu privire la prescripția dreptului la acțiune

Înalta Curte constată că recurentul-pârât invocă această excepție pentru prima dată în fața instanței de recurs, deși nici în procedura administrativă și nici prin apărările formulate în cadrul litigiului, pârâtul nu neagă dreptul substanțial al reclamantei la acordarea despăgubirilor și își întemeiază manifestarea de voință exprimată prin adresa contestată pe împrejurarea că, ulterior deciziei Comisiei Europene, nu a fost adoptată H.G. pentru aprobarea schemei de ajutor și stabilirea modului de calcul al compensațiilor.

Din această perspectivă, recurentul-pârât afirmă că nu i se poate reține vreo culpă în condițiile în care și-a îndeplinit atribuțiile de elaborare și supunere spre adoptare a proiectului hotărârii respective.

Cu alte cuvinte, recurentul își fundamentează refuzul de acordare a despăgubirilor solicitate pe faptul că s-a îndeplinit doar unul dintre elementele condiției suspensive (prin emiterea deciziei Comisiei Europene), iar nu și al doilea element, constând în adoptarea de către Guvern a normelor metodologice.

Practic, invocând prescripția dreptului material la acțiune, recurentul nu se prevalează de dispozițiile art. 11 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 referitoare la termenul de introducere a acțiunii în contencios administrativ întemeiată pe refuzul nejustificat al autorității publice se soluționare a cererii reclamantului, ci invocă un nou motiv în justificarea caracterului legal și temeinic al refuzului exprimat prin adresa contestată, ceea ce este inadmisibil în actualul cadru procesual.

Pe de altă parte, în raport cu susținerile recurentului-pârât, este de observat că în privința termenul de prescripție a operat o întrerupere legală începând cu data de 18 august 2009, prin dispozițiile art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 861/2009, care au prevăzut expres că "formele de sprijin […] se vor finanța numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat", termenul de prescripție putând fi considerat ca a continuat să curgă de la data de 13 septembrie 2012 (când decizia Comisiei Europene a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene) și până la data de 25 iulie 2013 (când a fost înregistrat la Ministerul Mediului demersul administrativ al reclamantei pentru acordarea despăgubirilor - conform celor consemnate în adresa nr. x/MN din 26.08.2013, aflată la fila 16 a dosarului de fond).

În condițiile expuse, chiar în ipoteza în care ar fi acceptat faptul că termenul de prescripție pentru acordarea despăgubirilor aferente anului 2007 ar fi început să curgă cel mai devreme la data de 1 ianuarie 2008, prin însumarea perioadelor 01.01.2008-18.08.2009 și 13.09.2012-25.07.2013 nu se împlinește termenul general de prescripție de 3 ani, prevăzut de art. 3 din Decretul nr. 167/1958. Totodată, având în vedere corespondența administrativă dintre reclamantă și autoritatea publică pârâtă, reprezentată de Inspectoratul Teritorial de Regim Silvic și Vânătoare Cluj-Napoca purtată în perioada 25.07.2013-01.04.2014, nu se constată o reluare a cursului prescripție care să fundamenteze temeinicia excepției invocate de recurentul-pârât.

3.2. Cu privire la calificarea juridică a actului contestat

Susținerile recurentului-pârât în sensul că actul contestat nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ceea ce ar fundamenta soluția de respingere, ca inadmisibilă, a acțiunii, nu pot fi primite.

Se constată că reclamanta a învestit instanța de contencios administrativ în condițiile Legii nr. 554/2004 cu o acțiune întemeiată pe refuzul nejustificat materializat în cuprinsul adresei nr. x/EGE/01.04.2014, prin care este exprimată manifestarea de voință a autorității publice de a nu soluționa cererea reclamantei privind acordarea despăgubirilor în litigiu.

Contrar argumentelor invocate de recurent, Înalta Curte reține că, în raport cu dispozițiile art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (2) și art. 8 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 554/2004, "se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său […] prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri", cum este refuzul materializat în cuprinsul actului contestat în litigiu.

În cadrul controlului exercitat de instanța de contencios administrativ se analizează dacă refuzul exprimat de autoritatea publică a fost emis cu exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, prin "exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor".

3.3. Cu privire la criticile formulate de recurent pe fondul cauzei

Prin criticile aduse hotărârii instanței de fond, recurentul-pârât invocă în susținerea legalității și temeiniciei refuzului de soluționare a cererii reclamantei exprimat prin adresa contestată, faptul că nu a fost adoptată H.G. pentru aprobarea schemei de ajutor la care se face referire în decizia Comisiei Europene.

Însă, această chestiune de drept a fost dezlegată prin Decizia nr. 36/2015 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, dezlegare obligatorie pentru instanțe de la data la care decizia respectivă a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 107 din 11 februarie 2016.

Prin decizia respectivă, s-a stabilit că:

"Pentru acordarea compensațiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, și de art. 4 lit. s) pct. 4 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările și completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat și să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condițiile art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010."

În circumstanțele prezentului litigiu, care vizează dreptul de acordare a compensațiilor aferente anului 2007, sunt edificatoare următoarele considerente ale deciziei menționate:

"54. […] pentru acordarea compensațiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic și de art. 4 lit. s) pct. 4 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat și să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condițiile art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010, pentru considerentele arătate în continuare.

În raport cu soluția și considerentele expuse ale deciziei pronunțate în procedura hotărârii prealabile, se reține per a contrario că, pentru acordarea compensațiilor anterioare datei de 1 ianuarie 2010, nu este necesară îndeplinirea condițiilor referitoare la decizia favorabilă a Comisiei Europene și adoptarea cadrului normativ intern pentru punerea în aplicare a acestora și nici cerința referitoare la neîncadrarea în ipoteza de excludere prevăzută de art. 9 din decizia Comisiei Europene, așa cum susține fără temei recurentul.

Pentru aceste argumente, nu au suport real argumentele recurentului în sensul că cererea reclamantei nu poate fi soluționată favorabil în absența hotărârii Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensațiile de tipul celor în litigiu, întrucât pentru perioada anterioară sunt aplicabile dispozițiile H.G. nr. 861/2009. Raportat la circumstanțele litigiului care vizează compensațiile aferente anului 2007, sunt elocvente și considerentele de la pct. 75 al deciziei menționate a Înaltei Curți, conform cărora "[…] nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a O.G. nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin H.G. nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice, reglementând metodologia de calcul al compensațiilor cuvenite proprietarilor de suprafețe forestiere cu funcție de protecție de tip T1 sau T2 și care nu pot recolta masa lemnoasă de pe acestea".

În ceea ce privește criticile recurentului referitoare la cuantumul despăgubirilor, instanța de control judiciar constată că judecătorul fondului în mod corect a avut în vedere cuantumul determinat potrivit calculului întocmit de ocolul silvic ce administrează fondul forestier, aspect necontestat de către pârât. De altfel, este de observat faptul că recurentul-pârât formulează critici numai cu privire la reglementarea în funcție de care se determină cuantumul despăgubirilor. Or, potrivit celor expuse anterior, despăgubirile se calculează conform prevederilor H.G. nr. 861/2009.

Susținerile recurentului-pârât potrivit cărora dobânzile se calculează de la data pronunțării hotărârii judecătorești prin care se constată obligația de plată a despăgubirilor și cuantumul acestora sunt neîntemeiate. Sub acest aspect, cu just temei a reținut instanța de fond că dobânzile sunt datorate în acord cu dispozițiile art. 1084 din C. civ. și se calculează de la data la care pârâtul a fost pus în întârziere ca urmare a refuzului exprimat prin adresa nr. x/EGE din 01.04.2014, act ce formează obiectul prezentei acțiuni în contencios administrativ, refuz apreciat ca fiind unul nejustificat, exprimat cu exces de putere, în sensul considerentelor anterioare.

La pronunțarea prezentei decizii, instanța de control judiciar are în vedere practica sa anterioară reprezentată, cu titlu de exemplu, de deciziile nr. 946 din 25 martie 2016 și nr. 1643 din 26 mai 2016.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de reformare a sentinței atacate în sensul art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 5542004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge, ca nefondat, recursul declarat de pârâtul Ministerul Mediului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor împotriva sentinței civile nr. 381/2014 din 30 octombrie 2014 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 octombrie 2016.