ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6126/2019

Ședința publică din data de 4 decembrie 2019

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 22.04.2016, sub nr. x/2016, reclamanta Societatea de Asigurare - Reasigurare A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, anularea Deciziei nr. 901/18.04.2016 emisă de A.S.F. privind deschiderea procedurii de redresare financiară pe bază de plan de redresare la Societatea de Asigurare-Reasigurare A. S.A. și obligarea A.S.F. la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de acest litigiu.

Prin sentința civilă nr. 3329 din 01 noiembrie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamanta Societatea de Asigurare Reasigurare A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca neîntemeiată.

Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a reținut, în esență, că toate măsurile dispuse de ASF în sarcina reclamantei prin decizia atacată sunt prevăzute de lege.

Astfel, art. 7 lit. a) din Legea nr. 503/2004 prevede că o societate de asigurare/reasigurare intră în procedura de redresare financiară atunci când există cel puțin una dintre următoarele situații:

"a) se constată nerespectarea, în orice mod, a prevederilor art. 6 alin. (2), precum și a oricăror altor prevederi legale referitoare la activitatea de asigurare/reasigurare, punându-se în pericol onorarea obligațiilor asumate față de creditorii de asigurări", iar art. 6 alin. (2) din Legea nr. 503/2004 se referă la: a) calculul marjei de solvabilitate disponibile, al marjei de solvabilitate minime și al fondului de siguranță; b) indicatorul de lichiditate; c) situația rezervelor tehnice brute constituite pe fiecare categorie de rezerve tehnice și clasa de asigurare practicată; d) activele admise să acopere rezervele tehnice brute constituite."

Or, față de datele rezultate în urma controlului inopinat și față de comunicările reclamantei, potrivit cărora valoarea indicatorului de lichiditate este subunitar, rezultă că în cauză erau îndeplinite cerințele art. 7 lit. a) din Legea nr. 503/2004 pentru a se dispune față de reclamantă deschiderea procedurii de redresare financiară pe bază de plan de redresare financiară potrivit art. 8 lit. a) din Legea nr. 503/2004, Decizia nr. 901/18.04.2016 a Autorității de Supraveghere Financiară fiind legală, iar criticile formulare de reclamantă apărând ca nefondate.

Împotriva acestei hotărâri a promovat recurs reclamanta Societatea de Asigurare Reasigurare A. S.A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. (8) din C. proc. civ. și solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, rejudecând cauza admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată.

În cuprinsul cererii de recurs, a structurat principalele considerente ale instanței de fond (pe care înțelege să le critice), astfel:

i. critica A. cu privire la faptul că Decizia 901/18.04.2016 nu a fost emisă cu respectarea dispozițiilor art. 41 din Regulamentul nr. 2/2015 nu a fost primită deoarece textul invocat se refera la dispunerea măsurilor sancționatorii de către A.S.F.

ii. criticile A. potrivit cărora decizia atacată ar fi nemotivată nu pot fi primite in contextul in care în aceasta sunt arătate in amănunt rațiunile ce au impus concluzia ca A. se afla în imposibilitatea onorării oligațiilor asumate față de creditorii de asigurări.

iii. în privința criticii A. potrivit căreia decizia a fost adoptată in baza unor informații care au fost comunicate A. ulterior controlului inopinat si ulterior momentului aprobării Deciziei nr. 901/2016, curtea de apel a apreciat că aceste aspecte sunt irelevante.

iv. în privința criticii formulate de A. potrivit căreia A.S.F. a emis decizia în temeiul unui act normativ neaplicabil societății A., s-a considerat că acestea nu pot fi primite.

v. în privința susținerii A. potrivit căreia măsurile adoptate de A.S.F isi pot găsi efectul doar in regimul Solvabilitate II, s-a constatat că toate măsurile dispuse de A.S.F în sarcina reclamantei prin decizia atacată sunt prevăzute de lege, criticile fiind respinse.

vi. în privința argumentelor ample prezentate de reclamantă în sensul că A. nu se afla in situația de a fi necesară deschiderea procedurii redresării financiare, curtea de apel a constatat că acestea nu sunt întemeiate.

Recurenta a criticat reținerile instanței de la punctele (i) - (iii), susținând că instanța de fond a aplicat greșit normele de drept material reprezentate de dispozițiile art. 41 din Regulamentul nr. 2/2015, care prevăd, atât luarea de către A.S.F a măsurilor de prevenire, cât și aplicarea sancțiunilor. În plus, argumentul A. privind încălcarea dispozițiilor Regulamentului nr. 2/2015 fusese invocat într-un cadru mai larg, acela al împrejurării că Decizia nr. 901/18.04.2016 nu a fost legal aprobată.

Astfel, la baza Deciziei nr. 901/18.04.2016 stă Hotărârea Consiliului A.S.F. din 13.04.2016, dar cu toate acestea, decizia conține informații care au fost comunicate de către A. abia la data de 15.04.2016, deci ulterior momentului in care Consiliul ASF a aprobat luarea măsurilor împotriva A..

Or, instanța a apreciat aceste aspecte ca irelevante, considerând că Decizia ASF a fost luată în baza datelor obținute in urma controlului inopinat si a Notei nr. SA-DSC 1770/01.04.2016.

Dar aprobarea in mod nelegal a unei act administrativ nu poate fi un aspect irelevant: raportările auditorului extern sunt cele de care trebuie să țină cont ASF sși care fac dovadă până la înscrierea in fals, nu concluziile ASF in urma unui control. Mai mult, dacă aceste raportări ar fi fost irelevante, concluziile lor raportări nu ar mai fi fost reținute in Decizia nr. 901/18.04.2016.

Pe de altă parte, Decizia nr. 901/18.04.2016 nu este motivată, întrucât măsurile impuse A. nu au făcut obiectul controlului și în cuprinsul Deciziei nu se regăsesc motivele adoptării lor (practic, măsurile exced Deciziei nr. 3397/16.11.2015, care stă la baza Deciziei nr. 901/18.06.2016: limitarea ponderii RCA la 75% din nivelul înregistrat in 2015, interzicerea subscrierii de contracte de asigurare de garanții clasa B15, obligarea A. la înregistrarea unor ajustări pentru depreciere, deși creanțele în cauză sunt garantate etc.).

Recurenta a criticat ca nefiind legale si temeinice și reținerile instanței privind norma aplicabilă A. si norma aplicabilă Deciziei nr. 901/18.04.2016 (pct. iv).

Intimata A.S.F. a emis decizia contestată în temeiul unui act normativ neaplicabil societății A., respectiv in temeiul normelor aplicabile pe vechiul regim Solvabilitate I, respectiv Legea nr. 503/2004, iar nu în temeiul legii aplicabile regimului Solvabilitate II, respectiv Legea nr. 237/2015 (art. 98-102).

Instanța de fond nu a reținut argumentele recurentei și a invocat art. 2 pct. 5 din Legea nr. 32/2000.

Or, la data de 18.04.2016, Legea nr. 32/2000 reglementa exclusiv activitatea și supravegherea intermediarilor în asigurări și reasigurări, ca urmare a modificărilor prevăzute de art. 180 pct. 1 din Partea a III-a din Legea nr. 237/2015, având în vedere conținutul art. 2 pct. 5 din lege.

Totodată, în art. 2 nu exista nicio definiție a asigurătorilor și/sau reasigurătorilor, întrucât - începând din data de 01.01.2016 - sistemul reglementat până în acel moment prin Legea nr. 32/2000 (Solvabilitate I) a fost înlocuit de sistemul reglementat prin Legea nr. 237/2015 (Solvabilitate II).

Mai mult, conform preambulului Deciziei nr. 901/18.04.2016, aceasta a fost adoptată in temeiul art. 5 lit. I) din Legea nr. 32/2000 privind activitatea de asigurare si supravegherea asigurărilor, deși la data de 18.04.2016, legea avea denumirea de Legea nr. 32 din 3 aprilie 2000 privind activitatea și supravegherea intermediarilor în asigurări și reasigurări.

De altfel, Legea nr. 503/2004 nu se mai aplica societăților reglementate de Solvabilitate II, ci doar societăților de asigurare reglementate de regimul național (un regim tranzitoriu pentru acele societăți de asigurare care nu îndeplineau condițiile art. 2 din Legea nr. 237/2015).

Instanța de fond reține - punctul (v) - în privința susținerii A., potrivit căreia măsurile adoptate de A.S.F își pot găsi efectul doar in regimul Solvabilitate II, că toate măsurile dispuse de intimată in sarcina recurentei prin decizia atacată sunt prevăzute de lege.

Or, in primul rând, instanța nu analizează motivele de nelegalitate invocate pentru fiecare măsură în parte. Din acest punct de vedere, sentința nr. 3329/01.11.2016 nu este motivată, fiind incident art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

În al doilea rând, prevederile art. 8 alin. (4) lit. c) din Legea nr. 503/2004, invocate în sentință, au in vedere strict măsuri pe care intimata ASF le poate impune in temeiul regimului Solvabilitate I, respectiv, măsuri care privesc indicatorii economici aferenți regimului menționat: marja de solvabilitate disponibilă, marja de solvabilitate minimă, fondul de siguranță, coeficientul de lichiditate, întrucât acești indicatori sunt măsurați, analizați si raportați in temeiul Legii nr. 503/2004.

Orice altă concluzie, bazată pe o interpretare mai largă a prevederilor art. 8 alin. (4) lit. c) din Legea nr. 503/2004, ce acordă ASF o putere discreționară, atrage neconstituționalitatea acestor dispoziții legale și orice alte măsuri prudențiale necesare stabilirii situației financiare a societății de asigurare/reasigurare in vederea garantării protejării drepturilor si intereselor legitime ale creditorilor de asigurări, având in vedere încălcarea principiului securității juridice, al previzibilității legii.

Instanța a respins argumentele A. privind deschiderea procedurii redresării, fără a motiva soluția și aplicând greșit normele de drept incidente (punctul vi).

Astfel, chiar daca ASF ar fi putut aplica prevederile Legii nr. 503/2004 in cazul A., judecătorul nu a analizat îndeplinirea condițiilor impuse de această lege pentru deschiderea procedurii.

Or, în conformitate cu art. 6 din Legea nr. 503/2004, in data de 01.04.2016, intimata ASF a solicitat recurentei A. indicarea marjei de solvabilitate disponibilă, a marjei de solvabilitate minimă și a nivelului fondului de siguranță la data de 31.12.2015, împreună cu indicatorul de lichiditate, deși legea prevede calcularea acestor indicatori pentru luna anterioară datei solicitării. Acești indicatori au fost utilizați de către A. în calcularea solvabilității in temeiul regimului B., dar nu mai există în noul regim aplicabil.

Ulterior corespondenței societății cu A.S.F., intimata pârâtă a decis deschiderea procedurii de redresare financiară pe bază de plan de redresare, în baza art. 7 din Legea nr. 503/2004, deși condițiile prevăzute de lege nu erau îndeplinite:

- nu au fost puse in pericol onorarea obligațiilor asumate față de creditorii de asigurări, condiție prevăzută de art. 7 lit. a) din Legea nr. 503/2004. A. si-a îndeplinit constant obligațiile asumate fata de deținătorii de polițe si a onorat plata riscurilor survenite;

- marja de solvabilitate disponibilă este 88.743.664 RON, fiind peste valoarea marjei de solvabilitate minimă determinată în conformitate cu reglementările în vigoare, care este de 43.992.630 RON, gradul de solvabilitate fiind de 193% (sau 1,93), conform indicatorilor pentru data de 31.12.2015, depuși la A.S.F in data de 15.04.2016; astfel, condiția prevăzută de art. 7 lit. b) din Legea nr. 503/2004 nu este îndeplinită;.

- în mod firesc, marja de solvabilitate disponibilă este peste fondul de siguranță, respectiv, 16.341.790 RON, conform indicatorilor pentru data de 31.12.2015, astfel că nici art. 7 lit. c) din Legea nr. 503/2004 nu este aplicabil in cauză.

A criticat recurenta și faptul că instanța nu a analizat criticile privind comportamentul autorității de reglementare ASF, care a impus o măsură de redresare - plan de redresare pentru presupusa lipsă de solvabilitate a recurentei A., chiar dacă nu cunoștea cuantumul capitalului necesar, deși prevederile legale indică modul de calcul al acestuia si ASF, in cadrul numeroaselor controale, a avut acces la toate documentele societății.

A susținut recurenta reclamantă că intimata ASF încearcă să înlăture nelămuririle sale cu privire la necesarul de capital prin impunerea efectuării de către A. a unui audit financiar, după cum afirma chiar președintele ASF, C., vorbind despre situația A. (a se vedea extrasul anexă la răspunsul la întâmpinare).

Astfel, ASF, care impune A. o măsura de redresare financiară pentru motivul că A. nu ar fi solvabilă, recunoaște că nu cunoaște exact cuantumul capitalului necesar, iar instanța de fond nu ia în considerare aceste aspecte in motivarea sentinței.

De asemenea, in cuprinsul hotărârii recurate nu este analizată împrejurarea că impunerea planului de redresare de către ASF în temeiul coeficientului de lichiditate nu este legală, întrucât coeficientul are doar valoare statistică.

Nivelul coeficientului de lichiditate, începând cu data de 01.01.2016, trebuie raportat către ASF în scop statistic și de supraveghere potrivit Normei ASF nr. 21/2016.

Sub regimul Solvabilitate I, coeficientul de lichiditate era indicatorul cel mai folosit de A.S.F. pentru analiza societăților de asigurări.

Acest indicator a fost reglementat prin Norma ASF din 2011, pusă în aplicare prin Ordinul ASF nr. 9/2011, valabil până la data de 31.12.2015 potrivit normelor aplicabile regimului B..

Potrivit prevederilor art. 8 din Ordinul ASF nr. 9/2011, dacă coeficientul de lichiditate devine subunitar, societatea de asigurare trebuie să prezinte ASF un plan de măsuri care să reechilibreze situația.

Astfel, chiar dacă în speță ar fi aplicabil coeficientul respectiv, nerespectarea acestuia nu duce ex officio la deschiderea unei proceduri de redresare financiară, ci atrage un plan de măsuri pe termen scurt în vederea îndeplinirii obligațiilor (a se vedea adresa nr. x/18.04.2016 - anexa 8 la acțiunea introductivă).

În motivarea sentinței nu sunt avute in vedere probele si argumentele privind indicatorii economici ai recurentei A., astfel cum rezulta din documentele sale interne, instanța rezumându-se doar la a reține datele rezultate in urma controlului inopinat. Practic, instanța ia ca atare datele rezultate din controlul inopinat, fără a analiza criticile pe care A. Ie-a adus acestor date. Or, analiza strict a documentelor emise doar de către o parte reprezintă o încălcare a principiului contradictorialității si o eludare a principiului aflării adevărului.

Sentința nr. 3329/2016 nu este motivată cu privire la toate criticile aduse de către A. deciziei contestate.

Astfel, hotărârea nu conține nicio mențiune cu privire la următoarele critici: neaplicarea regimului Solvabilitate I, neîndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 7 din Legea nr. 503/2004, încălcarea principiului oportunității de către ASF, criticile aduse rezultatelor controlului inopinat reținute prin procesul-verbal, încălcarea de către ASF a principiului proporționalității, principiului raționamentului calificat si principiului documentării, criticile privind motivarea cuprinsă în Decizia nr. 901/18.04.2016, lipsa relevanței coeficientului de lichiditate in regimul Solvabilitate II, criticile privind măsurile impuse de ASF prin art. 5 din decizie etc. Aceste critici erau menționate în acțiunea introductivă și în completările aduse acesteia.

Lipsa oricărei mențiuni in sentință cu privire la aceste motive de nelegalitate și netemeinicie a Deciziei nr. 901/2016 determină aplicabilitatea motivului de recurs prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

II. Procedura în fața instanței de recurs

Intimata-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară a formulat întâmpinare, invocând inadmisibilitatea recursului, arătat că prin motivele de recurs se reiau, în mare parte, chestiunile antamate în fața instanței de fond, nefiind invocate chestiuni de legalitate a sentinței atacate, care să se circumscrie motivelor de casare reglementate de art. 488 din C. proc. civ.

Pe fond, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca temeinică și legală a soluției instanței de fond.

În opinia sa, prima instanță a aplicat în mod corect dispozițiile legale incidente, reținând că erau îndeplinite toate condițiile legii pentru luarea măsurii prin decizia contestată.

Recurenta reclamantă a depus răspuns la întâmpinare, prin care a reiterat principalele susțineri din recurs și acțiunea introductivă.

Prin Rezoluția din 24 octombrie 2018 a completului învestit cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată a recursului în ședință publică la data de 4 decembrie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului în complet de filtru, conform art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea nr. 106 din 20 septembrie 2018 a Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018 (în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal).

În ședința publică din 04 decembrie 2019, reprezentantul intimatei a arătat că nu mai susține excepția inadmisibilității invocată prin întâmpinare.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Recurenta reclamantă a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ actul administrativ reprezentat de Decizia nr. 901/18.04.2016 emisă de intimata A.S.F.

Acțiunea sa a fost respinsă, prima instanță apreciind ca fiind temeinic și legal actul administrativ contestat.

Analizând criticile aduse hotărârii instanței de fond, Înalta Curte constată, în ceea ce privește invocarea art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., că acest motiv de casare nu este incident în cauză, față de aspectele dezvoltate de recurenta reclamantă.

Astfel, dispozițiile legale menționate, raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., impun cerința ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția și cele pentru care s-au admis și, respectiv, s-au înlăturat cererile părților.

Totodată, potrivit jurisprudenței constante a Curții Europene pentru Drepturile Omului, un proces civil finalizat prin hotărârea care dezleagă fondul, cu garanțiile date de art. 6.1 din Convenția Europeană privind Drepturile Omului include, printre altele, dreptul părților de a fi în mod real "ascultate" de către instanța sesizată. Aceasta implică mai ales în sarcina instanței obligația de a proceda la un examen efectiv, real și consistent al mijloacelor, argumentelor și elementelor de probă ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența în determinarea situației de fapt (hotărârea din 28.04.2005 din Cauza Albina împotriva României, hotărârea din 15.03.2007din Cauza Gheorghe împotriva României).

Tot în jurisprudența sa privind încălcările aduse art. 6 par. 1 din Convenție, Curtea a statuat că, în general, instanțelor naționale nu le incumbă o obligație de a furniza în motivările hotărârilor lor răspunsuri detaliate pentru fiecare argument ridicat de către părțile implicate in litigii (hotărârea din Cauza Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, hotărârea din Cauza Perez împotriva Franței).

Or, în speță, sentința recurată cuprinde argumentele pe care s-a întemeiat soluția de respingere a cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită curtea de apel, chiar dacă acestea sunt în parte similare cu susținerile părții adverse sau o nemulțumesc pe recurentă, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reține incidența motivului de casare invocat.

Pe de altă parte, împrejurarea că instanța de fond nu s-ar fi referit expres la criticile de nelegalitate "în raport cu fiecare măsură în parte" nu poate constitui o lipsă a motivării sentinței în sensul dispozițiilor legale mai sus menționate și a jurisprudenței curții europene, neputându-se cenzura sau imputa judecătorului opțiunea pentru analizarea grupată a criticilor și argumentelor prezentate exhaustiv de recurenta reclamantă.

În acest context, Înalta Curte constată că judecătorul fondului a analizat cauza sub toate aspectele relevante, atât în privința îndeplinirii condițiilor legale extrinseci de valabilitate a actului administrativ contestat (pct. II.a. din acțiunea introductivă), cât și a condițiilor intrinseci (pct. II.b. din acțiune), iar neînsușirea de către instanța de judecată a argumentelor unei părți nu echivalează cu o motivare contradictorie, nici cu una străină de natura cauzei.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. ("hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material"), Înalta Curte reamintește, cu prioritate, că recursul este o cale extraordinară de atac, prin care se urmărește, așa cum se precizează în art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., să se supună instanței competente examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Împrejurarea că recursul este singura cale de atac reglementată în materia contenciosului administrativ nu-i schimbă natura juridică, respectiv într-o cale de atac ordinară și devolutivă, întrucât dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 nu conțin norme derogatorii de la prevederile C. proc. civ.

Așa fiind, prin exercitarea recursului se poate cere casarea hotărârii atacate numai pentru motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., iar solicitarea reevaluării stării de fapt prin reaprecierea mijloacelor de probă de către instanța de recurs nu se circumscrie motivului reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Cod și nici altui motiv de casare prevăzut de respectivul articol.

În speță, ansamblul criticilor subsumate de recurentă motivului de casare menționat reprezintă în cea mai mare parte o reluare in integrum a celor invocate prin cererea de chemare în judecată, prin raportare chiar la actul administrativ contestat, fără a fi prezentate aspecte concludente care să susțină ipoteza interpretării sau aplicării greșite a dispozițiilor legale incidente de către instanța de fond, de natură să atragă nelegalitatea hotărârii pronunțate, recurenta tinzând la înlocuirea considerentelor instanței cu propria argumentare și interpretare a legii.

În plus, ea solicită practic instanței de recurs să interfereze cu atribuțiile de control și apreciere specializată a ASF și să rețină, în contra concluziilor controlului și a înscrisurilor care vizează o perioadă anterioară emiterii actului administrativ, că "este solvabilă, neaflându-se în situația de a fi necesară deschiderea unui plan de redresare" și că nu s-a pus în pericol onorarea obligațiilor asumate față de creditorii de asigurări.

În ceea ce privește critica adusă considerentelor instanței arătate la punctele (i) - (iii) din acțiune, referitoare la greșita aplicare a normelor de drept material reprezentate de dispozițiile art. 41 din Regulamentul nr. 2/2015, Înalta Curte reține că, potrivit acestui articol:

"(1) Pe baza concluziilor rezultate în urma activității de control, Consiliul A.S.F. poate aplica sancțiuni potrivit legislației aplicabile sectoarelor de supraveghere financiară și/sau poate dispune măsuri în scopul prevenirii unor situații similare ori remedierii deficiențelor constatate cu prilejul desfășurării controlului și poate sesiza alte instituții ale statului, potrivit competențelor acestora.

(2) Netransmiterea la termen a stadiului adoptării măsurilor dispuse de către A.S.F. ca urmare a constatărilor echipei de control se sancționează în conformitate cu prevederile legale în vigoare.

(3) Nerespectarea măsurilor dispuse de către A.S.F. ca urmare a constatărilor echipei de control se sancționează conform prevederilor legale în vigoare.

(4) Dispunerea sancțiunilor și/sau a măsurilor se face în baza hotărârii Consiliului A.S.F., prin decizie semnată de președintele A.S.F., și se comunică entității/persoanei sancționate."

Recurenta a susținut că Decizia nr 901/18.04.2016 ASF nu a fost legal aprobată, întrucât este motivată și prin prisma unor informații (referințe la raportarea rectificativă din 31.12.2015) pe care recurenta A. Ie-a transmis către intimată abia în data de 15.04.2016, ulterior controlului inopinat (finalizat la data de 25.02.2016).

De asemenea, Consiliul ASF a aprobat emiterea deciziei în ședința din 13.04.2016, fără a cunoaște toate informațiile pe baza cărora a fost motivată decizia, respectiv fără a cunoaște situația exactă ce a fost finalizată de recurentă doar la 15.04.2016 (în temeiul raportului auditorului extern) și declarația privind coeficientul de lichiditate nr. x/15.04.2016.

Aceste critici nu sunt întemeiate, fiind corect respinse de judecătorul fondului.

Prin adresa nr. x/18.04.2016, invocată de recurentă se face referire la o adresă anterioară (nr. 2312/15.04.2016), prin care s-a comunicat, la cererea x din 1.04.2016, coeficientul de lichiditate subunitar de la data de 31.12.2015, autoritatea având la îndemână până la acel moment datele din situațiile financiare încărcate în sistemul electronic de evidență.

De altfel, situațiile rectificative și celelalte înscrisuri de care se prevalează recurenta constituie mai curând o punere în aplicare a măsurilor dispuse prin decizie și cu privire la care fusese deja atenționată.

Se constată că, în recurs, se reiterează și susținerile în sensul că actul administrativ cu caracter individual contestat a fost emis în temeiul unui act normativ care nu era aplicabil acesteia (pct. iv) și că instanța de fond a reținut în mod eronat, atât conținutul art. 2 din Legea nr. 32/2000, cât și obiectul de reglementare al acestei legi, cu consecința constatării greșite a normelor ce ar fi aplicabile A..

Înalta Curte reține, în acest context, că principalele constatări care au stat la baza motivării în fapt a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 901/18.04.2016 ca intrând în domeniul de aplicabilitate al regimului Solvabilitate I se confirmă și au fost corect menținute de instanța de fond și din perspectiva aplicării regimului Solvabilitate II.

Astfel, societățile de asigurare sunt înființate și își desfășoară activitatea în conformitate cu prevederile legislației privind societățile (în principal, Legea-cadru nr. 31/1990), însă, datorită specificului activității desfășurate - activitate de asigurare, definită de art. 2 lit. A) pct. l din Legea nr. 32/2000 (B., până la data de 31.12.2015) și art. 1 alin. (2) pct. 1-6 din Legea nr. 237/2015 (B. II, de la data de 01.01.2016) - prin acte normative speciale fiind reglementate condiții specifice de organizare și funcționare ale societăților de asigurare.

De altfel, în speță, esențial este faptul că temeiul legal al măsurii administrative dispuse îl constituie, sub ambele regimuri de supraveghere, Legea nr. 503/2004 privind redresarea financiară, falimentul, dizolvarea și lichidarea voluntară în activitatea de asigurări.

Aceasta prevede, la art. 1: "(1) Procedurile privind redresarea financiară și falimentul societăților de asigurare/reasigurare instituite prin prezenta lege se aplică asigurătorilor și/sau reasigurătorilor, astfel cum aceștia sunt definiți la art. 2 din Legea nr. 32/2000 privind activitatea de asigurare și supravegherea asigurărilor, cu modificările și completările ulterioare, inclusiv sucursalelor acestora cu sediul în străinătate, precum și sucursalelor și filialelor societăților de asigurare/reasigurare din state terțe, care au sediul în România; procedurile privind redresarea financiară și falimentul societăților de asigurare/reasigurare nu se aplică sucursalei unei societăți de asigurare/reasigurare sau a unei societăți mutuale dintr-un stat membru, care a primit o autorizație de la autoritatea competentă a statului membru de origine.

(2) Dispozițiile prezentei legi nu se aplică intermediarilor în asigurări, astfel cum sunt definiți prin Legea nr. 32/2000, cu modificările și completările ulterioare, aceștia fiind supuși reglementărilor dreptului comun în materie de reorganizare judiciară și de faliment cuprinse în Legea nr. 85/2006 privind procedura insolvenței, cu modificările și completările ulterioare, cu excepția dizolvării și lichidării voluntare prevăzute în cap. III secțiunea a 4-a."

De asemenea, la art. 2 se stipulează: "(1) Prezenta lege reglementează procedura redresării financiare a asigurătorului/reasigurătorului, procedura falimentului acestuia, precum și dizolvarea și lichidarea voluntară a asigurătorilor/reasigurătorilor și brokerilor de asigurare și/sau de reasigurare", iar art. 86 prevede: "Dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile Legii nr. 32/2000, cu modificările și completările ulterioare, ale Legii nr. 136/1995, cu modificările și completările ulterioare, (…)."

Astfel, măsura administrativă (iar nu sancționatorie) dispusă prin actul administrativ contestat, aceea a redresării financiare pe bază de plan de redresare este reglementată, atât în privința regimului instituit sub imperiul Legii nr. 32/2000, cât și a celui reglementat de Legea nr. 237/2015 privind autorizarea și supravegherea activității de asigurare și reasigurare, în condițiile în care chiar art. 181- "Adaptare legislativă" din acest din urmă act normativ prevede expres că "Ori de câte ori prin legi și prin alte acte normative se face trimitere la prevederile referitoare la asigurători și reasigurători din Legea nr. 32/2000, cu modificările și completările ulterioare, abrogate prin prezenta lege, trimiterea se consideră a fi făcută la prezenta lege".

Deci reglementarea din Legea nr. 32/2000 se completează ori, după caz, este considerată înlocuită prin prevederile Legii nr. 237/2015.

Totodată, mențiunea din preambulul deciziei, referitoare la art. 5 lit. I) din Legea nr. 32/2000 privind activitatea de asigurare si supravegherea asigurărilor, "deși la data de 18.04.2016, legea avea denumirea de Legea nr. 32 din 3 aprilie 2000 privind activitatea și supravegherea intermediarilor în asigurări și reasigurări", este în acord cu considerentele deciziei care vizează perioada de până la 31 decembrie 2015, denumirea actului normativ și conținutul normei legale incidente până la acel moment ("A.S.F. are următoarele atribuții principale: (...) l) aplică măsurile prevăzute de lege privind redresarea financiară, reorganizarea sau, după caz, falimentul asigurătorilor și reasigurătorilor, precum și a/al sucursalelor și filialelor acestora").

Pe de altă parte, prevederile Legii nr. 32/2000 nu au constituit unicul temei legal al emiterii actului administrativ pentru ca eventuala lipsă de incidență a acestora să fie aptă a atrage prin ea însăși nelegalitatea/nulitatea deciziei.

Referitor la critica privind greșita aplicare de către instanță a prevederilor art. 8 din Legea nr. 503/2004, Înalta Curte reține, cu prioritate, că - potrivit art. 7 și art. 8 din lege - A.S.F. poate dispune, prin decizie motivată, deschiderea procedurii de redresare financiară (pe bază de plan de redresare financiară sau prin administrare specială), atunci când constată încălcarea unor prevederi legale referitoare la activitatea de asigurare/reasigurare, punându-se în pericol onorarea obligațiilor asumate față de creditorii de asigurări.

Or, prin Procesul-verbal de control din 31.07.2014 și Decizia nr. 2308/29.12.2014 aferentă, întocmite în urma controlului derulat în anul 2014, s-a constatat că, la data de 31.12.2012, societatea recurentă înregistra o subadecvare a rezervei de primă și a rezervei pentru riscuri neexpirate la data de privind asigurările auto facultative CASCO (clasa B3) și o subadecvare a rezervelor de daună avizate și neavizate privind asigurările de răspundere civilă auto (clasa B10), iar valoarea totală a activelor admise să acopere rezervele tehnice nu era cel puțin egală cu valoarea rezervelor tehnice.

S-a mai constatat că recurenta a subscris polițe RCA prin aplicarea unor reduceri mai mari comparativ cu cele menționate la capitolul reduceri comerciale din tariful pentru anul 2014 notificat la A.S.F. și s-au dispus măsuri în vederea remedierii aspectelor constatate în timpul controlului.

Prin Decizia nr. 3397/16.11.2015 s-a dispus efectuarea unui control având ca obiect verificarea modului de aducere la îndeplinire a măsurilor stabilite în sarcina societății prin Decizia A.S.F. nr. 2308/29.12.2014, dar și - în limitele competenței sale - a unor aspecte suplimentare specifice activității societății, neputând fi primită critica de nelegalitate formulată de recurentă în sensul că "măsurile exced Deciziei nr. 3397/16.11.2015, care stă la baza Deciziei nr. 901/18.06.2016".

Prin Procesul-verbal de control întocmit la 25.02.2016 (la care societatea a formulat obiecțiuni) și prin Nota privind controlul inopinat nr. VPA/618/01.04.2016, s-a constatat că:

- menținerea unui nivel subadecvat al rezervei de daună, respectiv constituirea rezervei de daună sub nivelul minim prevăzut de lege determină denaturarea coeficientului de lichiditate raportat la societate;

- subadecvarea rezervelor tehnice, care semnifică faptul că fondul creat prin constituirea rezervelor nu este suficient pentru acoperirea plății daunelor;

- înregistrarea unei valori subunitare a coeficientului de lichiditate, care semnifică faptul că, pe termen scurt, este periclitată tocmai onorarea obligațiilor asumate față de creditorii de asigurări (persoane asigurate, titulari de polițe de asigurare, beneficiari ai contractelor de asigurare, precum și oricare alte terțe persoane prejudiciate prin nerespectarea condițiilor de asigurare ale contractelor) ale căror creanțe nu pot fi, în fapt, plătite de societatea de asigurare/reasigurare.

Or, obiectivele reglementării și supravegherii activității de asigurare și reasigurare sunt protejarea corespunzătoare a deținătorilor de polițe de asigurare si a beneficiarilor, stabilitatea financiară, echitatea și stabilitatea piețelor.

În plus, potrivit pct. 5.1 din procesul-verbal, un aspect esențial constatat în timpul controlului este acela că recurenta are în realitate capitaluri proprii negative, motiv pentru care s-a calculat un necesar de capital minim de 97 mii RON la data de 30.06.2015, determinat prin ajustarea marjei de solvabilitate disponibile doar cu valoarea creanțelor de aproximativ 24 milioane EUR față de Societatea D. (ce are ca acționar Societatea E.) și Societatea A. S.R.L.. (societăți fără angajați și fără cifră de afaceri în ultimele două exerciții financiare), creanțe cu grad redus de recuperabilitate, pentru care societatea refuza efectuarea ajustărilor de depreciere, ceea ce denaturează imaginea reală a situațiilor financiare, inducând în eroare utilizatorii acestora (în principal, A.S.F.).

Înalta Curte constată că, în mod temeinic și legal, prima instanță a ținut seama de împrejurarea că, în cauză, intimata pârâtă a avut în vedere circumstanțele concrete și activitatea asigurătorului, fiind - în calitate de autoritate națională de reglementare și supraveghere în domeniu - unica instituție competentă să stabilească oportunitatea, să realizeze evaluarea și analiza calitativă care justifică măsura dispusă (conform art. 7 alin. (2) din O.U.G. nr. 93/2012).

Prin Decizia A.S.F. nr. 901/18.04.2016 fost aplicată măsura redresării financiare pe bază de plan de redresare, care - potrivit art. 3 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 503/2004 - reprezintă totalitatea modalităților și a măsurilor cu caracter administrativ dispuse de A.S.F., prin decizie, care sunt destinate să restabilească situația financiară a unei societăți de asigurare/reasigurare.

Astfel, s-au dispus următoarele măsuri:

- deschiderea procedurii de redresare pe bază de plan de redresare financiară la Societatea de Asigurare-Reasigurare A. S.A.;

- desemnarea, de către societate, în termen de cel mult 20 de zile, a unui auditor financiar, persoană juridică, pentru efectuarea unei evaluări corecte, prudente și realiste a activelor, datoriilor și capitalurilor sale proprii;

- obligarea Consiliului de administrație al societății recurente să întocmească și să depună la A.S.F. un plan de redresare financiară, în termen de cel mult 20 de zile.

Necesitatea unora dintre aceste măsuri era cunoscută recurentei reclamante încă din cursul anului 2014, aceasta nedându-le însă curs în mod voluntar.

Cu privire la susținerea recurentei privind o eventuală neconstituționalitate a prevederilor legii, în măsura în care ar fi interpretate mult prea larg, Înalta Curte arată că atributul interpretării lege aparține în final instanței de judecată, iar în speță, față de prevederile art. 2 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 93/2012 care se coroborează cu cele ale actelor normative speciale incidente, se constată că intimata a acționat în limitele atribuțiilor sale de supraveghere și control ale societăților de asigurare și reasigurare și în realizarea scopurilor prevăzute expres de Directivele implementate prin legile interne.

De altfel, din susținerile recurentei nu rezultă în ce a constat acea "interpretare mai largă a prevederilor art. 8 alin. (4) lit. c) din Legea nr. 503/2004, ce acordă ASF o putere discreționară".

În schimb, din actele cauzei, reiese că în mod corect s-a reținut că recurenta nu a respectat întocmai dispozițiile legale aplicabile în perioada de referință, menținând un nivel subadecvat al rezervei de daună aferentă clasei B.10 RCA, înregistrând un coeficient de lichiditate subunitar, în lipsa implementării unor măsuri de redresare eficiente, aflându-se în imposibilitatea de a-și onora obligațiile către creditorii în asigurări.

În sfârșit, în ceea ce privește solicitarea prin cererea de recurs a probei cu expertiză specialitatea asigurări, Înalta Curte arată că aceasta este inadmisibilă în faza recursului, față de prevederile exprese ale art. 492 din C. proc. civ.

În plus, se constată că instanța de fond a procedat potrivit dispozițiilor art. 255 și art. 258 alin. (1), (2) din C. proc. civ., punând în dezbaterea contradictorie a părților la termenul de judecată din 27 septembrie 2016 probele solicitate, apărătorul reclamantei precizând că "nu mai insistă în solicitarea probei cu expertiză", cu referire evidentă la "proba cu expertiză tehnică contabilă - expert specialitatea Asigurare" solicitată prin completarea contestației .

Față de toate împrejurările de fapt și de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situația de fapt ce rezulta din probatoriul administrat și care nu releva nelegalitatea actului administrativ contestat sau emiterea acestuia cu exces de putere, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate.

IV. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamanta Societatea de Asigurare Reasigurare A. S.A.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta Societatea de Asigurare Reasigurare A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 3329 din 1 noiembrie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 4 decembrie 2019.