ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4053/2019

Ședința publică din data de 18 septembrie 2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la data de 15 ianuarie 2019, pe rolul Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală și Agenția Națională de Administrare Fiscală, a solicitat suspendarea Ordinului nr. 3236/27.12.2018 pentru aprobarea procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem en goss sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat și biocombustibili. precum și pentru aprobarea modelului și conținutului unor formulare, publicat în Monitorul Oficial nr. 1115/28.12.2018, până la pronunțarea instanței de fond în ceea ce privește cererea în anularea aceluiași Ordin.

Prin setința nr. 75 din data de 11.02.2019 Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității procesuale pasive; a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală și Agenția Națională de Administrare Fiscală și a dispus suspendarea executării OPANAF nr. 3236/27.12.2018 până la pronunțarea instanței de fond.

Împotriva sentinței nr. 75 din data de 11.02.2019 Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal au declarat recurs pârâții Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală și Agenția Națională de Administrare Fiscală și deși au depus cereri de recurs distincte, ambii recurenți au formulat critici aproximativ identice.

Astfel, prin motivele de recurs formulate, pârâtul Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală a arătat că în mod eronat instanța de fond a respins excepția lipsei calității procesuale pasive, pe motiv că Președintele ANAF este semnatarul Ordinului și că este persoana care își asumă conținutul actului administrativ.

Sub acest aspect se arată că, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. a), art. 2 alin. (1) lit. c), art. 2 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 554/2004, rezultă că părțile unui litigiu de contencios administrativ sunt persoana vătămată și autoritatea publică emitentă a actului administrativ vătămător, respectiv autoritatea care nu soluționează o cerere fără să lase loc vreunei alte interpretări.

Potrivit prevederilor art. 1 alin. (1) din Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ "Orice persoana care se consideră vătămată într-un drept al sau ori într-un interes legitim, de catre o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i~a fost cauzată . . . . . . . . . .". Potrivit deciziei civile nr. 3971/21.11.2018 pronunțată de Curtea de Apel Oradea în Dosarul nr. x/2018 "actele administrative atacate au fost emise de Președintele ANAF în calitatea acestuia de reprezentant al instituției pe care o conduce, astfel încât calitatea procesuală pasivă aparține ANAF, aceasta fiind instituția căreia îi aparțin actele contestate. Autoritățile și instituțiile publice emit acte prin organele de conducere ale acestora, însă actele administrative sunt emise în numele instituției, care nu poate acționa decât prin reprezentanții legali".

În continuare, prin motivele de recurs formulate, pârâtul a arătat în esență că, în cauză, instimata-reclamantă a solicitat suspendarea Ordinului ANAF nr. 3236/2018 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem ango sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat și biocombustibili, precum și pentru aprobarea modelului și conținutului unor formulare până la pronunțarea instanței de fond.

În Monitorul Oficial nr. 171/04.03.2019 a fost publicat OPANAF nr. 508 privind modificarea Anexei nr. 1 la Ordinul Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 3236/2018 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem ango sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat și biocombustibili, precum și pentru aprobarea modelului și conținutului unor formulare.

În Monitorul Oficial nr. 171/04.03.2019 a fost publicat OPANAF nr. 508 privind modificarea anexei nr. 1 la Ordinul președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 3.236/2018 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat și biocombustibili, precum și pentru aprobarea modelului și conținutului unor formulare.

Alături de calitatea procesuală, capacitatea procesuală și afirmarea unui drept, exercițiul acțiunii civile este condiționat și de existența unui interes, adică de folosul practic pe care o parte îl urmărește prin punerea în mișcare a acțiunii judiciare.

Interesul, ca și condiție de exercitare a unei acțiuni civile, reprezintă folosul practic urmărit prin inițierea unui act de procedură, acesta trebuind să existe pe tot parcursul procedurii judiciare și pe toată durata desfășurării procesului, inciusiv în căile de atac, de la promovarea exercitării acestora și până la soluționarea de către instanță.

În mod evident cererea reclamantei este lipsită de interes, întrucât OPANAF nr. 3236/2018 a fost modificat prin OPANAF nr. 508/2019, în sensul abrogării dispozițiilor care impuneau deținerea de spații de depozitare, pe cale de consecință solicită admiterea recursului și casarea sentinței civile recurate în sensul respingerii în totalitate a cererii de suspendare ca lipsită de interes.

Cu privire la fondul cauzei a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată, hotărârea pronunțată fiind dată cu încălcarea normelor de drept material și în ceea ce privește fondul cauzei (art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.), deoarece instanța de fond a interpretat și aplicat în mod greșit dispozițiile legale în vigoare ce privesc îndeplinirea cumulativă a condițiilor art. 14 si art. 15 din Legea 554/2004.

Așa cum s-a arătat și în fața instanței de fond, cazul bine justificat nu poate fi argumentat prin invocarea unor aspecte ce țin de legalitatea unui act, întrucât acestea vizează fondul actului, care se analizează numai în cadrul unei acțiuni în anulare.

Până la anularea de către o instanță judecătorească, actul a cărei suspendare se solicită se bucură de prezumția de legalitate, în caz contrar s-ar anticipa soluția ce va fi dată pe fondul cauzei, ajungându-se propriu-zis la o prejudecare a fondului, ceea ce ar contraveni dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Suspendarea executării actelor administrative constituie, prin urmare, o situație de excepție care intervine când legea o prevede, în limitele și condițiile expres reglementate.

Cu privire la condiția cazului bine justificat, Înalta Curte a statuat că pentru constatarea îndeplinirii acestei condiții, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

În acest sens, poate constitui un caz temeinic jusitifcat: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ. Or în prezenta cauză nu se regăsește niciuna din situațiile care ar putea constitui un caz temeinic justificat, asa cum a reținut instanța supremă.

Recurentul-pârât susține că, OPANAF nr. 3236/2018 are un conținut distinct față de OPANAF nr. 1960/2018, noul ordin s-a emis cu luarea în considerare a faptului că împotriva O.P.A.N.A.F. nr. 1960/2018 au fost înregistrate peste 170 de plângeri prealabile de către operatorii economici ce activează in domeniul comercializării, în system angro, de produse energetice, plângeri prin care aceștia solicitau modificarea revocarea ordinului respectiv, iar o parte din aceștia au obținut în instanță, suspendarea actului antemenționat.

Conform OPANAF nr. 3236/2018, înregistrarea agenților economici care intenționează să distribuie și să comercializeze în sistem angro produse petroliere, este condiționată și de deținerea unui spațiu de depozitare corespunzător.

Precizează că potrivit art. 10 din OPANAF nr. 3236/2018, operatorii economici care dețin atestate de comercializare, emise în baza Ordinului președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 1.849/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat și biocombustibili, precum și pentru aprobarea modelului și conținutului unor formulare, cu modificările și completările ulterioare, pot, până la 31 ianuarie 2019 inclusiv, să depună la autoritatea competentă o nouă cerere de înregistrare și documentele aferente, potrivit noului ordin.

La expirarea acestui termen, atestatele de comercializare emise în baza Ordinului președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 1.849/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat și biocombustibili, precum și pentru aprobarea modelului și conținutului unor formulare, cu modificările și completările ulterioare, își pierd valabilitatea.

Prin excepție, atestatele de comercializare emise în baza Ordinului președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 1.849/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat și biocombustibili, precum și pentru aprobarea modelului și conținutului unor formulare, cu modificările și completările ulterioare, pentru operatorii economici care comercializează produse energetice în baza unor contracte de achiziții publice aflate în derulare la data intrării în vigoare a prezentului ordin rămân valabile până la expirarea acestor contracte.

Și în ceea ce privește argumentarea instanței de fond referitoare la îndeplinirea condiției pagubei iminente, recurentul-pârât apreciază că soluția instanței de fond este neîntemeiată deoarece, argumentele prezentate nu sunt de natură să justifice faptul că s-ar produce intimatului un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului.

Așa cum s-a precizat în cadrul apărărilor formulate în faza procesuală a fondului, paguba iminentă este definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 drept "prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public".

Suspendarea executării este însă o măsură de excepție, care se justifică numai dacă actul administrativ conține dispoziții a căror îndeplinire ar produce reclamantului un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului, condiție care nu este îndeplinită în cauză (Extras din Decizia nr. 2419/10.05.2007 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2006).

Iminența producerii unei pagube nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată. Îndeplinirea condiției referitoare la paguba iminentă presupune administrarea de dovezi care să probeze iminența producerii pagubei invocate, sub acest aspect fiind lipsite de relevanță simplele afirmații făcute ca atare în acțiunea formulată.

Așadar, având în vedere cele arătate mai înainte, în mod greșit instanța de fond a reținut că este îndeplinită condiția pagubei iminente.

Contrar reținerilor instanței de fond, recurentul-pârât apreciază că cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1), prin tonul lor restrictiv-imperativ, denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând așadar dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil actului atacat, care să fie de natură a argumenta existența unui caz bine justificat și a iminenței producerii pagubei.

Pentru a se putea dispune măsura suspendării actului administrativ nu este suficientă simpla afirmație a persoanei presupus vătămate în sensul că ar fi îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în lipsa mijloacelor de probă din care să rezulte temeinicia susținerilor cu privire la existența unui caz bine justificat și la prevenirea producerii unei pagube iminente.

Pentru motivele expuse recurentul-pârât a solicitat admiterea recursului astfel cum a fost formulat, casarea sentinței civile recurate în sensul respingerii în totalitate a cererii de suspendare formulată, în principal ca lipsită de interes și în subsidiar, ca neîntemeiată.

Prin motivele de recurs formulate, recurenta-pârâtă Agenția Națională de Administrare Fiscală a solicitat, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., admiterea recursului astfel cum a fost formulat, casarea sentinței civile recurate în sensul respingerii în totalitate a cererii de suspendare formulată, în principal ca lipsită de interes și în subsidiar, ca neîntemeiată, invocând aceleași motive de fapt și de drept ca și pârâtul Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală atât cu privire la respingerea cererii de suspendare ca lipsită de interes, cât și cu privire la neîndeplinirea condițiilor impuse de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Prin întâmpinarea formulată, intimata-reclamantă a solicitat respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive a Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală și pe fond, respingerea recursurilor, ca lipsite de obiect, având în vedere intrarea în vigoare a Ordinului nr. 508/2019.

5..Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că se impune respingerea cererilor de recurs ca fiind lipsite de interes, pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare.

Intimata-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat suspendarea Ordinului nr. 3236/27.12.2018 pentru aprobarea procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en détail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat și biocombustibili. precum și pentru aprobarea modelului și conținutului unor formulare, publicat în Monitorul Oficial nr. 1115/28.12.2018, până la pronunțarea instanței de fond în ceea ce privește cererea în anularea aceluiași Ordin.

Prima instanță a admis cererea și a dispus suspendarea executării OPANAF nr. 3236/27.12.2018 până la pronunțarea instanței de fond, reținând că în cauză sunt îndeplinite condițiile impuse de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Învestită cu soluționarea cererilor de recurs, Înalta Curte va analiza cu prioritate excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de recurentul-pârât Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală.

Sub acest aspect, Înalta Curte constată că instanța de fond a respins, ca nefondată excepția lipsei calității procesuale pasive a Președintelui ANAF, reținând că Ordinul a cărui suspendare se solicită este emis de Președintele ANAF, acesta fiind semnatarul și persoana care își asumă conținutul actului administrativ, calitate care îi conferă calitate procesuală pasivă în cauză.

Față de aceste aspecte, Înalta Curte nu va relua analiza calității procesuale pasive a pârâtului, deoarece cadrul procesual cu privire la calitatea procesuală pasivă s-a stabilit în mod corect în fața primei instanțe.

Cu privire la celelalte motive de recurs, Înalta Curte constată că, în demersul legislativ, la data de 28.12.2018 a fost publicat în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 1115/28.12.2018, Ordinul Președintelui A.N.A.F. nr. 3236 din 27 decembrie 2018 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en détail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat și biocombustibili, precum și pentru aprobarea modelului și conținutului unor formulare.

Modificarea operată prin Ordinul președintelui A.N.A.F. nr. 3236/2018 impunea operatorilor economici care comercializează angro sau en détail produse energetice o nouă procedură, inclusiv, în ce privește stabilirea termenelor pentru depunerea cererilor de înregistrare și documentele aferente.

Astfel, potrivit art. 10 alin. (1) din Ordinul nr. 3236/2018, operatorii economici care dețin atestate de comercializare, emise în baza Ordinului președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 1.849/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en détail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat și biocombustibili, precum și pentru aprobarea modelului și conținutului unor formulare, cu modificările și completările ulterioare, pot să depună, până la 31 ianuarie 2019 inclusiv, o nouă cerere de înregistrare și documentele aferente, potrivit prezentului ordin, iar la expirarea acestui termen atestatele de comercializare emise în baza Ordinului președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 1.849/2016 își pierd valabilitatea.

La data de 4 martie 2019, a fost publicat în Monitorul Oficial Partea I nr. 171/04. III.2019, Ordinul Președintelui A.N.A.F. nr. 508 din 28 februarie 2019, prin care a fost modificată Anexa 1 la Ordinul președintelui A.N.A.F. nr. 3236/2018, în sensul că au fost abrogate dispozițiile care impuneau deținerea de spații de depozitare de către operatorii economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice, dispoziție criticată de reclamantă în prezenta cauză.

Așadar, începând cu data de 4 martie 2019, termenele și procedura prevăzute de Ordinul nr. 3236/2018 nu mai sunt aplicabile.

Faptul că cererea de chemare în judecată a fost introdusă în perioada în care erau aplicabile dispozițiile Ordinului nr. 3236/2018 nu justifică analizarea condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în vederea suspendării efectelor acestui ordin, întrucât, la data soluționării cererilor de recurs aceste efecte nu se mai produc.

Potrivit art. 32 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ. "orice cerere poate fi formulată numai dacă autorul acesteia justifică un interes". Prin urmare, una dintre cele patru condiții de exercitare a acțiunii civile este cea privind interesul de a promova acțiunea, condiție generală care vizează orice cerere formulată în justiție și care se impune a fi îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, pe tot parcursul soluționării cauzei, atât la momentul introducerii cererii de chemare în judecată, cât și la momentul exercitării căilor de atac.

În dreptul procesual civil, interesul de a promova o acțiune este definit ca fiind folosul practic urmărit de cel care a pus în mișcare acțiunea, respectiv oricare dintre formele procedurale ce intră în conținutul acesteia.

Conform art. 33 din C. proc. civ., interesul trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut și actual iar acțiunea în contencios administrativ nu derogă de la aceste cerințe, în raport cu prevederile art. 28 din Legea nr. 554/2004.

Activitatea judiciară nu poate fi inițiată și întreținută fără justificarea unui interes reprezentând folosul material sau moral pe care îl urmărește cel ce învestește o instanță de judecată cu soluționarea unei cereri - acțiune sau cale de atac.

Potrivit dispozițiilor art. 458 din C. proc. civ., căile de atac pot fi exercitate numai de părțile aflate în proces care justifică un interes, în afară de cazul în care, potrivit legii, acest drept îl au și alte organe sau persoane.

Prin urmare, interesul reprezintă o condiție generală ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, cu prilejul promovării acțiunii sau formulării căii de atac, și care trebuie să subziste pe tot parcursul derulării cauzei.

În contextul arătat se constată că, în ceea ce privește prezenta cerere de suspendare a executării Ordinului Președintelui ANAF nr. 3236/2018, respectiv partea din Ordin care privește Procedura de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat si biocombustibili, precum și pentru aprobarea modelului și conținutului unor formulare, recurenții-pârâți nu mai justifică un interes, respectiv un folos practic, material în schimbarea soluției primei instanțe prin care s-a dispus suspendarea executării acestuia, în condițiile în care, începând cu data de 04 martie 2019 termenele și procedura prevăzute de Ordinul nr. 3236/2018 nu mai sunt aplicabile, fiind abrogate, prin Ordinul ANAF nr. 508/28.02.2019 dispozițiile care impuneau deținerea de spații de depozitare de către operatorii economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice.

Soluția instanței de control judiciar se impune și în contextul în care instanța de contencios administrativ poate, în principiu, să analizeze pe fond legalitatea unui act administrativ și după ieșirea din vigoare a acestuia, dar cu condiția să fi produs efectele vătămătoare prevăzute de art. 1 din Legea nr. 554/2004. Or, în cauza de față pretenția dedusă judecății nu este aceea de anulare a actului administrativ ci solicitarea acordării măsurii de protecție provizorie împotriva efectelor actului administrativ, presupunând, așadar, executorialitatea actului, ceea ce nu mai este cazul în speță.

Ca atare, în considerarea evenimentului legislativ reprezentat de abrogarea dispozițiilor Ordinului A.N.A.F. nr. 3236 din 27 decembrie 2018, referitoare la înregistrarea operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en détail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat și biocombustibili, Înalta Curte constată că recursurile de față sunt lipsite de interes.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile ca lipsite de interes.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de recurenții-pârâți Agenția Națională de Administrare Fiscală și Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală, împotriva sentinței nr. 75 din 11 februarie 2019, pronunțate de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2019, ca lipsite de interes.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 18 septembrie 2019.