ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5122/2019

Ședința publică din data de 29 octombrie 2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea în contencios-administrativ înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj la data de 07.01.2016, reclamanta Universitatea de Medicină și Farmacie "Iuliu Hațieganu", în contradictoriu cu pârâta Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane" - Ministerul Educației și Cercetării Științifice, a solicitat instanței:

- în principal, anularea Deciziei OIPOSDRU - MECȘ nr. OI/1029/ES din data de 26.06.2015, prin care s-a respins contestația nr. 01/5111/SJCSN/26.05.2015 pe care a formulat-o împotriva Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul Obiectivului Convergență nr. OI/3238/SJCSN/07.04.2015, încheiată de pârâta Direcția OIPOSDRU -MECȘ, prin care s-a stabilit existența unei creanțe bugetare rezultate din aplicarea corecției financiare în cuantum de 627.070,84 RON, la care se adaugă 153.568,37 RON TVA, cu consecința, anularii Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul Obiectivului Convergență nr. OI/3238/SJCSN/07.04.2015 privitoare la Proiectul x cu titlul "MEDICALIS - Management Educațional și învățământ de calitate în Societatea Informațională", cod SMIS 21770; obligarea paratei la restituirea sumei de 780.639,21 RON, compusa din 627.070,84 RON - creanță bugetară rezultată din aplicarea corecției financiare și 153.568,37 RON TVA, ca efect al anularii titlului de creanța constând în Nota de constatare a neregulilor si de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/07.04.2015, în baza art. 117 alin. (1) lit. d) din O.G. nr. 92/2003 - Codul de procedură fiscală.

- în subsidiar a solicitat reindividualizarea corecției financiare aplicate, în sensul reducerii acesteia la 5% din valoarea contractului de furnizare nr. x din data de 16.06.2011, în măsura în care se va constata legalitatea Deciziei OIPOSDRU - MECȘ nr. OI/1029/ES din data de 26.06.2015, cu plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 215 din 06 iulie 2016, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal admis cererea formulată de reclamanta Universitatea de Medicină și Farmacie "Iuliu Hațieganu", în contradictoriu cu pârâta Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane" - Ministerul Educației și Cercetării Științifice, a dispus anularea deciziei nr. 10/1029/ES/26.06.2015 și a notei de constatare nr. x/07.04.2015 și a obligat pârâta să restituire reclamantei suma de 780.639,21 RON rezultată din aplicarea corecției financiare.

Prin aceeași sentință a obligat pârâta să achite reclamantei suma de 5.000 RON, cheltuieli de judecată.

Împotriva sentinței civile nr. 215 din 06 iulie 2016, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâta Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane" - Ministerul Educației și Cercetării Științifice, solicitând instanței admiterea recursului, modificarea în tot a hotărârii recurate, în sensul respingerii cererii formulate de reclamantă, ca fiind neîntemeiată.

În susținerea cererii de recurs, recurenta-pârâtă a criticat sentința recurată apreciind că aceasta a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material.

În critica sentinței recurate, recurenta apreciază că instanța de fond a reținut în mod greșit faptul că autoritatea publică pârâtă s-a aflat în culpă referitor la aspectul întemeierii activității de control pe o normă legală cu privire la care știa că este neconstituțională.

În susținerea acestei opinii recurenta a afirmat că prin decizia nr. 66 din 26 februarie 2015 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. a) și art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, precum și a celor ale punctului 2 subpunctul 2.3 din Anexa la O.U.G. nr. 66/2011, în forma anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 47/2014 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 66/2011, pronunțată de către Curtea Constituțională a României, s-au statuat prin pct. 33 următoarele:

"calificarea neregulii și stabilirea creanțelor bugetare se face în temeiul actului normativ în vigoare la data săvârșirii neregulii potrivit principiului tempus regit actum, așadar fără a se putea combina dispozițiile de drept substanțial din O.G. nr. 79/2003 cu cele ale O.U.G. nr. 66/2011, în vreme ce procedura urmată de organele de control este cea reglementată prin actul normativ în vizoare la data efectuării controlului."

Deoarece O.U.G. nr. 66/2011 a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 461 din 30 iunie 2011, iar potrivit mențiunilor cuprinse în Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare reiese că verificarea soldată cu reținerea neregulilor s-a desfășurat în intervalul 25.06.2014 - 12.02.2015, este evident că la momentul intrării în vigoare a noului act normativ, nu se afla în desfășurare nicio operațiune de stabilire a creanțelor bugetare în sarcina OIPOSDRU MENCȘ.

Recurenta a mai arătat că aplicarea prevederilor noului act normativ a fost realizată în virtutea normei tranzitorii sus arătate, astfel că nu se poate aprecia că în cauză a fost încălcat principiul neretroactivității legii civile, de natură a atrage nulitatea actului de constatare, ci, dimpotrivă, stabilirea unor posibile nereguli s-a realizat în mod just prin raportare la legislația în vigoare la momentul verificării, respectiv art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011.

In consecință, în speță, procedura urmată de organele de control trebuia să fie cea reglementată prin actul normativ în vigoare la data efectuării controlului, respectiv O.U.G. nr. 66/2011.

Intimata-reclamantă Universitatea de Medicină și Farmacie "Iuliu Hațieganu" a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, în principal ca tardiv formulat, iar în subsidiar ca nefondat cu consecința menținerii sentinței recurate ca fiind legală.

În ceea ce privește excepția tardivității invocată prin întâmpinare, intimata-reclamantă a renunțat la susținerea ei în ședința publică.

Prin rezoluția din 31 octombrie 2018, Înalta Curte, constatând că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ. a stabilit termen pentru judecata pe fond a recursului.

În motivarea acestei rezoluții s-au avut în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

Analizând legalitatea sentinței atacate prin prisma criticilor formulate, în raport cu actele și lucrările dosarului și dispozițiile procedurale și materiale incidente cauzei, Înalta Curte constată că recursul este întemeiat, în limitele și pentru considerentele ce urmează.

În speță, Înalta Curte constată că intimata-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat anularea anularea Deciziei OIPOSDRU - MECȘ nr. OI/1029/ES din data de 26.06.2015, prin care s-a respins contestația nr. 01/5111/SJCSN/26.05.2015 pe care a formulat-o împotriva Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul Obiectivului Convergență nr. OI/3238/SJCSN/07.04.2015.

Prin Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul Obiectivului Convergență nr. OI/3238/SJCSN/07.04.2015 s-a stabilit în sarcina reclamantei o corecție financiară de 683.818,20 RON la care se adaugă suma de 164.116,37 RON cu titlu de T.V.A. Împotriva acestei notei de constatare, reclamanta a formulat contestație administrativă soluționată în sensul respingerii prin decizia OIPOSDRU - MECȘ nr. OI/1029/ES din 26.06.2015 .

În pronunțarea soluției de admitere a cererii de chemare în judecată, prima instanță a reținut că verificarea legalității modului de cheltuire a fondurilor alocate a fost generată de sesizarea formulată de către un grup de angajați ai U.M.F. din data de 06.12.2013, împrejurare ce a generat întocmirea înscrisului reprezentând "suspiciunea de neregulă" înregistrat în 11.02.2013 .

Instanța de fond în pronunțarea acestei soluții a fost de acord cu poziția reclamantei care a invocat aplicabilitatea în speță a Deciziei nr. 66/2015 a Curții Constituționale referitoare la neconstituționalitatea dispozițiile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011.

Cu privire la aplicabilitatea Deciziei nr. 66/2015 a Curții Constituționale, instanța de fond a reținut că achiziția publică în cauză a fost generată prin anunțul publicat în SEAP nr. 115081/05.02.2011 și în consecință aceasta a reținut că, O.G. nr. 66/2011 a intrat în vigoare la data de 30.06.2011, ca urmare a publicării sale în Monitorul Oficial nr. 461/30.06.2011, astfel că în speță, activitatea de prevenire, constatare și sancționare a neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene trebuia a fi realizată de către organul constatator în condițiile O.G. nr. 79/2003 și nu în cele ale O.U.G. nr. 66/2011.

Prima instanță a reținut că, reclamantei i s-a respins contestația administrativă prin decizia din data de 26.06.2015, în condițiile în care la acea dată Decizia nr. 66/2015 a Curții Constituționale era publicată în Monitorul Oficial încă din data de 07.04.2015, fiind cunoscut, cu caracter public, aspectul referitor la neconstituționalitatea normei legale în discuție.

În raport de această situație de fapt, instanța de fond a apreciat că nu se poate reține că s-ar aplica cu caracter retroactiv Decizia nr. 66/2015 a Curții Constituționale, autoritatea publică pârâtă fiind în culpă referitor la aspectul întemeierii activității de control pe o normă legală cu privire la care știa că este neconstituțională.

În acord cu susținerile recurentei-pârâte și contrar interpretării dată de prima instanță, în cauză sunt incidente prevederile O.U.G. nr. 66/2011, întrucât, aplicabilitatea normei în discuție este atrasă de data la care se desfășoară activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, nefiind vorba despre o aplicare retroactivă a legii.

Astfel, instanța de control judiciar reține că din perspectiva calificării faptelor ca nereguli, nu există un conflict de legi în timp.

Este adevărat că, prin decizia nr. 66/26.02.2015, Curtea Constituțională a declarat neconstituționale prevederile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, conform cărora dispozițiile acestei ordonanțe se aplică pentru "activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare care sunt în desfășurare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență se finalizează și se valorifică cu aplicarea prevederilor O.G. nr. 79/2003".

Curtea Constituțională a avut în vedere două diferențe de reglementare de drept substanțial, respectiv cea privitoare la definirea neregulii și cea privitoare la implementarea principiului proporționalității, prin aplicarea corecțiilor/reducerilor financiare aferente proiectelor finanțate din fonduri europene și bani sau fonduri publice naționale aferente acestora, în caz de nerespectare a reglementărilor privind achizițiile. Astfel, a constatat că, sub aspectul definirii neregulii, prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai severe față de prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, în sensul că se referă și la potențialitatea prejudicierii bugetului Uniunii Europene și/sau fondurilor publice naționale aferente acestora, printr-o sumă plătită necuvenit. Or, O.G. nr. 79/2003 a definit neregula ca abaterea care prejudiciază bugetul Uniunii Europene.

Sub aspectul corecțiilor/reducerilor aplicabile în cazul constatării neregulilor, s-a apreciat că dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai favorabile decât cele ale O.G. nr. 79/2003, implementând principiul proporționalității.

Aceste considerente ale Curții Constituționale, care au condus la declararea neconstituționalității prevederilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, se bazează pe o analiză comparativă a celor două reglementări naționale succesive. Totuși, dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, sub imperiul cărora s-a încheiat contractul de finanțare și a avut loc acțiunea beneficiarului finanțării considerată neregulă, trebuie interpretate în conformitate cu prevederile regulamentelor europene în vigoare, care au același obiect de reglementare, respectiv Regulamentul nr. 2988/95 al Consiliului și Regulamentul nr. 1083/2006 al Consiliului.

Interpretarea conformă impune concluzia că neregula reprezintă orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general. Această definire a neregulii, care se raportează și la prejudiciul potențial, este confirmată de examinarea contextului normativ în care se înscrie, în special, art. 2 pct. 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, precum și obiectivul urmărit prin acest regulament.

Rezultă, din aceste considerente, că acțiunile beneficiarului finanțării, socotite nereguli în aplicarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, constituie nereguli și sub imperiul reglementării anterioare, interpretarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003 conformă cu regulamentele anterior citate determinând inexistența unei diferențe între reglementările naționale succesive și, pe cale de consecință, inexistența unui conflict de legi în timp.

De altfel, în cazul concret al prezentei spețe, încălcările pe care organul de control le-a constatat în sarcina reclamantului și le-a încadrat în noțiunea de "neregulă", din punct de vedere al dreptului substanțial, sunt reglementate de prevederile H.G. nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică din O.U.G. nr. 34/2006, astfel cum acest aspect este menționat și în actul administrativ de control atacat în litigiu.

Totodată, Înalta Curte reține, în acord și cu prevederile deciziei Curții Constituționale, că dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011 sunt aplicabile în speță, și din perspectiva stabilirii corecțiilor financiare, fiind mai favorabile celor reglementate de O.G nr. 79/2003, în acest sens pronunțându-se și CJUE.

Cu referire la susținerea aplicării retroactive a O.U.G. nr. 66/2011, Înalta Curte reține considerentele obligatorii ale Hotărârii Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) din 26.05.2016, dată în cauzele reunite C-260/14 și C-261/14, prin care, chiar într-o atare chestiune s-a statuat după cum urmează:

"principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, cu condiția să fie vorba despre aplicarea unor reglementări noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere, care trebuie să țină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale".

În considerentele aceleiași hotărâri, CJUE a amintit jurisprudența sa constantă și anume, Hotărârea din 03.09.2015, C-89/14, prin care s-a interpretat art. 14 din Regulamentul (CCE) nr. 659/1999 al Consiliului, în sensul că aplicarea unor dobânzi compuse recuperării unui ajutor de stat este compatibilă cu normele europene, deși decizia prin care acest ajutor a fost declarat incompatibil cu piața comună și prin care s-a dispus recuperarea lui a fost adoptată și notificată statului membru în cauză, înainte de intrarea în vigoare a regulamentului menționat.

Cât privește natura juridică a corecției aplicate, în conformitate cu prevederile Regulamentului nr. 2988/95 și jurisprudența CJUE în cauzele conexate C-260/14 și C-261/14, Înalta Curte reține că aplicarea acestei corecții nu constituie o sancțiune, ci o măsură administrativă dispusă ca o consecință a constatării că nu au fost respectate condițiile necesare pentru obținerea avantajului care rezultă din reglementarea Uniunii, ceea ce face ca avantajul primit să fie nedatorat.

În lumina jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii europene, indicată mai sus, instanța de control judiciar constată că, prima instanță, prin sentința pronunțată, a reținut, în mod greșit, că procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare este nelegal din perspectiva încălcării principiului neretroactivității legii civile.

În speță, instanța de recurs, reține că la momentul efectuării controlului, desfășurat în perioada 25.06.2014 - 12.02.2015, art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 nu era declarat neconstituțional, considerente pentru care pârâta a efectuat un control în virtutea limitelor legale cu care era învestită la acea dată.

Înalta Curte având în vedere că prima instanță a reținut în considerentele sentinței recurate doar argumentul privitor la neconstituționalitatea art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, fără a analiza pretențiile deduse judecății prin raportare la respectarea principiului proporționalității și a celorlalte principii promovate de Tratatul CE în stabilirea corecției financiare, dar și deoarece nu a procedat la o cerecetare amănunțită a fondului cauzei, apreciază că se impune casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare.

În concluzie, Înalta Curte constată că sentința este casabilă din perspectiva motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, considerente pentru care va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, în temeiul art. 480 alin. (3), coroborat cu art. 497 și 498 alin. (2) din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta DIRECȚIA ORGANISMUL INTERMEDIAR PENTRU PROGRAMUL OPERAȚIONAL SECTORIAL "DEZVOLTAREA RESURSELOR UMANE" - MINISTERUL EDUCAȚIEI ȘI CERCETĂRII ȘTIINȚIFICE împotriva sentinței civile nr. 215 din 6 iulie 2016 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare instanței de fond.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 29 octombrie 2019.