ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 793/2018

Asupra recursului de față;

Din analiza actelor și lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 27.06.2014, sub nr. x/2014, reclamantul Ministerul Transporturilor a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării (CNCD), anularea Hotărâri nr. 279 din 14.05.2014 pronunțată de Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, prin care s-a dispus:

- respingerea excepției lipsei calității procesuale active a petentului, invocată din oficiu, conform art. 28 din Legea nr. 62/2011;

- admiterea excepției de necompetență materială privind înlăturarea consecințelor faptelor discriminatorii și restabilirea situației anterioare;

- normele diferite privind persoanele fizice autorizate față de societățile comerciale în domeniul autorizării și atestării instructorilor auto reprezintă discriminare conform art. 2 alin. (1) coroborat cu art. 5 al O.G. nr. 137/2000;

- aplicarea amenzii contravenționale în valoare de 2.000 RON față de Ministerul Transporturilor, conform art. 26 alin. (1) al O.G. nr. 137/2000;

- recomandarea modificării ordinului care reprezintă obiectul cauzei, în sensul eliminării prevederilor discriminatorii.

Prin Sentința civilă nr. 3.330 din 05.12.2014 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă, ca neîntemeiată, cererea formulată de reclamantul Ministerul Transporturilor, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării.

Împotriva Sentinței civile nr. 3.330 din 5.12.2014 a declarat recurs în termen legal reclamantul Ministerul Transporturilor, care a susținut că în cauză sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., după cum se va arăta în continuare.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., hotărârea primei instanțe este nelegală sub două aspecte:

(i) instanța nu a cercetat fondul cauzei, lăsând necercetate argumente esențiale invocate de reclamant în susținerea acțiunii;

(ii) instanța s-a limitat la indicarea acelor prevederi legale pe care le consideră aplicabile, fără ca din cuprinsul hotărârii să rezulte raționamentul propriu, clar și precis pentru care acțiunea a fost respinsă.

Astfel, prima instanță a soluționat cauza limitându-se la a constata faptul că, raportat la dispozițiile art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000, Ordinul MT nr. 733/2014 face diferențiere pe baza formei juridice în care instructorii auto își desfășoară activitatea, persoane fizice autorizate sau societăți comerciale, sens în care diferențierea are ca efect restrângerea dreptului la muncă al instructorilor auto care înțeleg să-și desfășoare activitatea ca persoane fizice autorizate.

Contrar celor reținute de către prima instanță, referitor la criteriile de autorizare, se impune a se observa că, în sensul reglementării, cele aplicabile pentru autorizarea instructorilor auto organizați în regim juridic de persoane fizice autorizate sunt mai puțin severe, astfel încât ele au mai degrabă regimul juridic al unor lesniri sau facilități, și nu al unor discriminări de natură să restrângă dreptul la muncă al instructorilor auto.

Referitor la reglementarea activității instructorilor auto autorizați ca școli de conducători auto, la adoptarea soluțiilor legislative s-a ținut cont de recomandările Consiliului Concurenței care, în ceea ce privește condiția referitoare la spații, de exemplu, a conchis; "... condițiile de autorizare pentru școlile de conducători auto, organizate din punct de vedere juridic ca SC și cele ca PFA sunt, în mare parte similare (...) piața va regla oricum prin introducerea unor condiții de calitate (...)".

Prin urmare, reiese cu evidență faptul că reglementarea privind stabilirea condițiilor de autorizare a avut în vedere asigurarea unei concurențe loiale și aplicarea principiului egalității între operatorii economici cu acest obiect de activitate.

La elaborarea Ordinului privind modul de organizare și funcționare a școlilor de conducători auto s-a ținut cont de câteva principii de bază urmărindu-se, în principal, creșterea nivelului de pregătire profesională a cursanților și implicit creșterea gradului de siguranță rutieră.

Din textul Ordinului MT nr. 733/2013 rezultă cu ușurință următoarele aspecte care au fost avute în vedere la emiterea lui:

- asumarea integrală a pregătirii unui cursant, în sensul în care atât pregătirea teoretică, cât și pregătirea practică se desfășoară în cadrul aceleiași unități autorizate și anume în cadrul școlii de conducători auto.

- instituirea promovabilității că unul dintre criteriile de funcționare a școlilor de conducători auto, impunerea unui criteriu anual minim de promovabilitate conștientizează atât școlile de conducători auto, cât și instructorii auto care își desfășoară activitățile de pregătire practică în cadrul acestora, cu privire la necesitatea ridicării standardelor calitative de pregătire ale cursanților, astfel încât acestea să corespundă cerințelor actuale de circulație pe drumurile publice.

- crearea unui mediu de liberă și corectă concurență între furnizorii de servicii de pregătire în vederea obținerii permisului de conducere; instructorii auto pot fi autorizați în aceleași condiții ca și școlile de conducători auto, din punct de vedere al vehiculelor utilizate, personalului angajat, precum și din punct de vedere al organizării și desfășurării pregătirii;

- îngrădirea posibilității de evaziune fiscală, prin limitarea precisă a numărului maxim de ore de pregătire practică/lună în care un instructor auto poate efectua pregătirea;

- impunerea trasabilității promovării unui cursant la examenul aferent obținerii permisului de conducere prin obligația școlilor de conducători auto de a fi dotate cu sisteme tehnice de monitorizare video și audio.

În hotărârea recurată nu se regăsesc argumentele pentru care au fost respinse susținerile reclamantului, instanța de fond concluzionând pe aspecte teoretice cu privire la discriminare, fără să procedeze la aplicarea în fapt a dispozițiilor incidente raportului juridic dedus judecății.

Acest aspect al nelegalității soluției recurate conduce la invocarea celui de-al doilea motiv de nelegalitate, respectiv cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Față de acest motiv, se impune a se observa că prima instanță s-a limitat a invoca dispozițiile art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000, precum și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în domeniul discriminării, constatând în mod eronat faptul că diferențierea pe baza formei juridice în care instructorii auto își desfășoară activitatea, respectiv persoane fizice autorizate sau societăți comerciale, constituie discriminare, astfel cum această noțiune este definită în art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000.

Or, o asemenea constatare nu poate fi primită, întrucât nu se poate suprapune regimului juridic al instructorului auto care poate presta în regim de liberă practică autorizată activitatea de pregătire practică a unor persoane care solicită acest serviciu, regimul juridic al școlii de șoferi care desfășoară activitate integrală de pregătire (teoretică și practică) într-un cadru instituțional, această activitate putând fi organizată și la nivelul instructorului auto care îndeplinește celelalte condiții de autorizare (bază materială, onorabilitate, competență profesională pentru pregătirea teoretică a cursanților).

În concluzie, pentru toate motivele expuse, s-a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a sentinței recurate, cu consecința admiterii acțiunii formulate de reclamantul Ministerul Transporturilor.

Prin cererea de intervenție accesorie în interesul recurentului Ministerul Transporturilor formulată de A. s-a solicitat admiterea recursului, casarea Sentinței civile nr. 3.330/2014, reținerea cauzei spre rejudecare și menținerea în vigoare, în integralitate, a Ordinului MT nr. 733/2013.

În motivarea cererii de intervenție, au fost invocate, în esență, următoarele aspecte:

Hotărârea primei instanțe nu cuprinde în motivarea sa argumentele care au stat la baza convingerii instanței cu privire la soluția pronunțată. Instanța nu a intrat pe fondul cauzei și nu a cercetat argumentele invocate de reclamantul Ministerul Transporturilor. În conținutul sentinței nu se regăsesc argumentele clare pentru care acțiunea a fost respinsă.

Totodată, prima instanță a reținut în mod eronat faptul că Ordinul MT nr. 733/2013 "face diferențierea pe baza formei juridice în care instructorii auto își desfășoară activitatea" și că "această diferențiere are ca efect restrângerea dreptului la muncă al instructorilor auto care înțeleg să-și desfășoare activitatea ca persoane fizice autorizate".

Din contră, prin acest ordin au fost create premisele ca atât instructorii auto autorizați ca PFA, cât și școlile de conducători auto, să poată fi autorizate și să funcționeze în aceleași condiții, din punct de vedere al numărului minim de vehicule utilizate, al dotărilor minime, al personalului angajat, precum și din punct de vedere al organizării și desfășurării pregătirii, pentru ca beneficiarii viitorii conducători auto - să aibe aceleași condiții de pregătire, indiferent de furnizorul de servicii ales.

Este pentru prima oară când se creează un mediu de liberă și corectă concurență între toți furnizorii de servicii de pregătire în vederea obținerii permisului de conducere.

Faptul că Ordinul MT nr. 733/2013 impune o dotare tehnică nouă și condiții mai complexe de desfășurare a profesiei de instructor auto PFA nu este de natură a încălca dreptul acestuia de a profesa în continuare în acest domeniu, pentru că nu poate fi pretins că odată autorizat pentru o anumită activitate aceasta trebuie să se desfășoare în aceeași parametri sine die, întrucât în acest fel s-ar putea ajunge la împiedicarea progresului tehnic și legislativ, necesar a fi implementat într-un domeniul atât de specializat.

Ordinul MT nr. 733/2013 este supus, în prezent, controlului jurisdicțional, fiind contestat într-un număr mare de dosare aflate pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție. În cererile de chemare în judecată s-a pus în discuție și presupusa reglementare diferită în ceea ce privește autorizarea școlilor de conducători auto organizate ca societăți comerciale sau ca persoane fizice autorizate.

Până în prezent, instanța supremă a pronunțat decizii definitive în 19 dosare, fiind respinse toate cererile de anulare a Ordinului MT nr. 733/2013 și în niciunul dintre aceste dosare instanța nu a constatat prezența unor norme discriminatorii în cuprinsul Ordinului MT nr. 733/2013, în ceea ce privește autorizarea ca școli de conducători auto a instructorilor auto - PFA.

Prin încheierea din data de 16 ianuarie 2018, Înalta Curte a încuviințat în principiu cererea de intervenție accesorie în interesul recurentului-reclamant formulată de Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România, în temeiul art. 61 alin. (1) și (2) și art. 153 alin. (1) din C. proc. civ.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză și cererii de intervenție accesorie în interesul recurentului-reclamant

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale incidente, constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Litigiul dedus judecății vizează legalitatea Hotărârii nr. 279 din 14.05.2014 pronunțată de Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării prin care s-a constatat că normele diferite în domeniul autorizării și atestării instructorilor auto reprezintă discriminare, conform art. 2 alin. (1) coroborat cu art. 5 din O.G. nr. 137/2000, s-a dispus aplicarea unei amenzi contravenționale în valoare de 2.000 RON față de Ministerul Transporturilor conform art. 26 alin. (1) al O.G. nr. 137/2000 și s-a recomandat acestuia modificarea ordinului care reprezintă obiectul cauzei în sensul eliminării prevederilor discriminatorii.

Pentru a dispune respingerea cererii reclamantului, ca neîntemeiată, prima instanță și-a însușit motivele de fapt și de drept invocate de CNCD în cuprinsul hotărârii contestate, apreciind ca în mod corect s-a reținut existența unei fapte de discriminare, în condițiile în care Ordinul MT nr. 733/2013 face diferențiere pe baza formei juridice în care instructorii auto își desfășoară activitatea (persoane fizice autorizate sau societăți comerciale).

Un prim motiv de nelegalitate valorificat de recurent și susținut de intervenientul accesoriu este cel reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. potrivit căruia, casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii sau numai motive străine de natura cauzei.

Din această perspectivă, este vizată ipoteza de motivare insuficientă a hotărârii primei instanței.

Conform art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea va cuprinde (și) "motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților".

Legitimitatea motivării hotărârii judecătorești este în legătură cu transparența actului jurisdicțional și posibilitatea exercitării controlului judiciar, fiind inerentă unui proces echitabil.

În jurisprudența sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că dreptul la un proces echitabil garantat de art. 6 parag. 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale include, printre altele, dreptul părților de a prezenta observațiile pe care le consideră relevante pentru soluționarea cauzei lor. Acest drept nu poate fi considerat efectiv decât dacă observațiile părților sunt într-adevăr "ascultate", adică examinate temeinic de care instanța sesizată (Hotărârea din 19 aprilie 1994) Van de Hurk c/Olandei, parag. 59).

Chiar dacă exigența motivării hotărârii judecătorești nu impune un răspuns detaliat la fiecare argument al reclamantului, ea presupune totuși ca partea în cauză să se poată aștepta la un răspuns specific și explicit cu privire la aspectele decisive ale procedurii în cauză (Hotărârea din 9 decembrie 1994, H.Balani c/Spaniei și Ruiz Torija c/Spaniei).

Din analiza considerentelor hotărârii recurate se observă că prima instanță, deși a prezentat ad litteram motivele de nelegalitate privind hotărârea CNCD, astfel cum acestea au fost menționate în cererea de chemare în judecată, nu a făcut nicio apreciere concretă asupra acestora, limitându-se la preluarea motivelor de fapt și de drept invocate de CNCD pentru a justifica existența faptei de discriminare reținute în sarcina reclamantului.

Se configurează astfel o motivare insuficientă a hotărârii primei instanței, fiind incidente astfel prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Referitor la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din același act normativ, problema esențială care se impune a fi dezlegată în cauză este aceea de a stabili dacă aspectele sesizate prin petiția înregistrată la CNCD sub nr. x din 30.09.2013 constituie sau nu o faptă de discriminare potrivit art. 2 alin. (1) coroborat cu art. 5 din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Prin petiția adresată CNCD, petentul Sindicatul Județean al Instructorilor Auto Iași a susținut că membrii sindicatului sunt discriminați prin Ordinul MT nr. 733 din 25 aprilie 2013, care instituie norme diferite privind persoanele fizice autorizate față de societăți comerciale în domeniul autorizării și atestării instructorilor auto.

O.G. nr. 137/2000, la art. 2 alin. (1) prevede că:

"(1) Potrivit prezentei ordonanțe, prin discriminare se înțelege orice deosebire, excludere, restricție sau preferință, pe bază de rasă, naționalitate, etnie, limbă, religie, categorie socială, convingeri, sex, orientare sexuală, vârstă, handicap, boală cronică necontagioasă, infectare HIV, apartenență la o categorie defavorizată, precum și orice alt criteriu care are ca scop sau efect restrângerea, înlăturarea recunoașterii, folosinței sau exercitării în condiții de egalitate, a drepturilor omului și a libertăților fundamentale sau a drepturilor recunoscute de lege, în domeniul politic, economic, social și cultural sau orice alte domenii ale vieții publice".

Curtea Europeană a Drepturilor Omului, legat de art. 14 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, a apreciat că diferența de tratament devine discriminare, în sensul art. 14 din Convenție, atunci când se induc distincții între situații analoage sau comparabile fără ca acestea să se bazeze pe o justificare obiectivă și rezonabilă.

De asemenea, instanța europeană a reținut că statele contractante dispun de o anumită marjă de apreciere pentru a determina dacă și în ce măsură diferențele între situații analoage sau comparabile sunt de natură să justifice distincțiile de tratament juridic aplicate (Hotărârea din 23 iunie 1993, parag. 60, Fredin c/Suediei, Hotărârea din 28 septembrie 1995, parag. 31, Spadea et Scalambrino c/Italiei).

Prin urmare, pentru ca o faptă să fie calificată ca fiind faptă de discriminare trebuie să îndeplinească în mod cumulativ mai multe condiții, respectiv:

- existența unui tratament diferențiat manifestat prin deosebire, excludere, restricție sau preferință;

- existența unui criteriu de discriminare, potrivit art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000;

- tratamentul diferențiat să aibă drept scop sau efect restrângerea, înlăturarea recunoașterii, folosinței sau exercitării, în condiții de egalitate, a unui drept recunoscut de lege;

- tratamentul diferențiat să nu fie justificat obiectiv de un scop legitim, iar metodele de atingere a acestui scop să nu fie adecvate și necesare.

În speța de față, concluziile hotărârii CNCD au fost în sensul incidenței prevederilor art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, întrucât normele diferite privind persoanele fizice autorizate față de societăți comerciale în domeniul autorizării și atestării conducătorilor auto creează o deosebire pe criteriul formei de exercitare a profesiei de instructor auto, care are ca efect restrângerea dreptului la muncă.

În cuprinsul hotărârii adoptate de CNCD nu se regăsește o minimă analiză a uneia dintre condițiile ce se cer a fi întrunite cumulativ pentru calificarea faptei ca fiind una de discriminare, respectiv aceea ca "tratamentul diferențiat să nu fie justificat obiectiv de un scop legitim, iar metodele de atingere a acestui scop să nu fie adecvate și necesare".

Altfel spus, era necesar a se stabili de către CNCD dacă diferența de tratament între situații analoge sau comparabile s-a bazat sau nu pe o justificare obiectivă și rezonabilă.

Pe această linie se înscriu, de altfel, susținerile reclamantului Ministerul Transporturilor, transmise CNCD prin adresa nr. x din 10.03.2014, și care nu au fost în niciun fel examinate prin hotărârea adoptată.

Cum evaluarea aspectelor sesizate, constatarea și sancționarea faptei de discriminare reprezintă atributul exclusiv al CNCD, este inadmisibil ca analiza îndeplinirii cumulative a condițiilor impuse de art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000 să fie realizată direct de instanța de contencios administrativ, în condițiile în care obiectul controlului de legalitate îl constituie hotărârea adoptată de CNCD.

În concluzie, Înalta Curte constantă că în cauză nu s-a făcut dovada îndeplinirii cumulative a condițiilor impuse de lege pentru constatarea existenței unei fapte de discriminare potrivit art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000, astfel că în mod eronat prima instanță a menținut Hotărârea CNCD nr. 279 din 14.05.2014, dispunând respingerea cererii reclamantului ca neîntemeiată.

Așadar, sunt întemeiate atât susținerile recurentului, cât și cele ale intervenientei, în sensul incidenței în cauză și a motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că, în temeiul art. 496 din acest act normativ, Înalta Curte va dispune admiterea recursului și a cererii de intervenție accesorie, casarea sentinței recurate și, rejudecând cauza, admiterea cererii reclamantului, în sensul anulării Hotărârii CNCD nr. 279 din 14.05.2014.

În temeiul art. 453 C. proc. civ. se va dispune obligarea intimatului-pârât Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării la plata către recurentul-reclamant a sumei de 200 RON cu titlu de judecată constând în taxa judiciară de timbru aferentă recursului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul Ministerul Transporturilor împotriva Sentinței nr. 3.330 din 5 decembrie 2014 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Admite cererea de intervenție în interesul recurentului-reclamant Ministerului Transportului, formulată de intervenienta Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România.

Anulează Hotărârea nr. 279 din 14.05.2014 a Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării.

Obligă intimatul-pârât Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării la plata, către recurentul-reclamant, a sumei de 200 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 27 februarie 2018.

Procesat de ED