ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3019/2015

Obiectul litigiului dedus judecății Prin acțiunea înregistrată la data de 25 iulie 2013 pe rolul Tribunalului Ilfov, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, a solicitat suspendarea executării Ordinului ministrului transporturilor nr. 733/2013 pentru aprobarea Normelor privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, a Normelor privind atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto, a Metodologiei de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, a Programei de școlarizare, precum și privind condițiile și obligațiile pentru pregătirea teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere (Ordinul ministrului transporturilor nr. 733/2013), până la soluționarea acțiunii de fond având ca obiect anularea acestui act administrativ.

Derularea procedurii judiciare și hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 2926 din 14 octombrie 2013, Tribunalul Ilfov, secția civilă a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Învestită cu soluționarea cauzei prin declinare de competență, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința civilă nr. 3850 din 4 decembrie 2013, a respins excepția lipsei de obiect, a admis cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, și a dispus suspendarea executării Ordinului ministrului transporturilor nr. 733/2013, în ceea ce îl privește pe reclamant, până la soluționarea acțiunii de fond având ca obiect anularea actului.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței pronunțate de Curtea de Apel București, menționată la pct. 2 a declarat recurs pârâtul Ministerul Transporturilor, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. Printr-o primă critică, recurentul-pârât susține că prima instanță în mod greșit a respins excepția lipsei de obiect a cererii, având în vedere că, prin Sentința civilă nr. 231 din 23 septembrie 2013, Curtea de Apel Suceava a dispus suspendarea executării Ordinului ministrului transporturilor nr. 733/2013, iar măsura dispusă cu privire la actul administrativ cu caracter normativ este executorie de drept potrivit art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. În același sens, recurentul-pârât afirmă că o hotărâre judecătorească de suspendare a aplicării unui act administrativ cu caracter normativ nu poate avea decât aceleași efecte pe care le are actul atacat, respectiv efecte erga omnes, întrucât altfel ar fi încălcată stabilitatea actelor juridice. Sub acest aspect, recurentul-pârât invocă, cu titlu de practică judiciară, Decizia nr. 38 din 7 ianuarie 2011 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, pronunțată în Dosarul nr. x/33/2010. Printr-o a doua serie de critici, recurentul-pârât susține că instanța de fond în mod greșit a reținut că este îndeplinită condiția referitoare la existența unui caz bine justificat. În acest sens, se arată că în mod greșit s-a reținut încălcarea competenței exclusive a Ministerului Afacerilor Interne, motivat de faptul că ordinul contestat cuprinde prevederi referitoare la impunerea unor cerințe de dotare a vehiculelor în vederea examinării, în condițiile în care o asemenea competență revine Ministerului Transporturilor conform art. 12 lit. d) din O.G. nr. 19/1997, iar caracteristicile tehnice ale vehiculelor destinate activității de pregătire practică a cursanților în vederea obținerii permisului de conducere sunt precizate la pct. 5.2 din anexa II la Directiva 2006/126/CE a Parlamentului european și a Consiliului din 20 decembrie 2006. Totodată, recurentul-pârât susține că prima instanță în mod eronat a apreciat că există contrarietate între prevederilor Ordinului ministrului transporturilor nr. 733/2013 și prevederile H.G. nr. 1391/2006, întrucât ordinul contestat a fost emis în exercitarea atribuțiilor Ministerului Transporturilor de autoritate de reglementare în domeniul transporturilor rutiere, în temeiul prevederilor art. 6 alin. (1) coroborat cu art. 62 - 64 din O.G. nr. 27/2011 și ale 4 alin. (4) pct. 55 din H.G. nr. 24/2013 privind organizarea și funcționarea Ministerului Transporturilor. Sub aspectul condiției referitoare la prevenirea unei pagube iminente, în raport cu dispozițiile Legii nr. 554/2004, recurentul-pârât învederează faptul că îndeplinirea acestei condiții nu se prezumă, ci trebuie să fie dovedită, simplele afirmații fiind lipsite de relevanță. II. Analiza motivelor de casare Analizând criticile formulate de recurentul-pârât în raport cu motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., invocate prin cererea de recurs, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele arătate în continuare. 1. Precizări prealabile În cauză, reclamantul A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004. În practica judiciară, s-a reținut că suspendarea executării actului administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată în art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru etapa procedurii prealabile administrative și în art. 15 din aceeași lege, pentru etapa judiciară de contestare a actului administrativ, constituie un instrument procedural menit să asigure protecția juridică provizorie a subiectelor de drept în privința cărora actul administrativ produce anumite efecte juridice, până la evaluarea acestuia de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare. Această măsură de protecție, care înlătură temporar efectul executoriu al actului administrativ, poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cele două condiții prevăzute cumulativ de lege: - cazul bine justificat, definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; - paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Îndeplinirea celor două condiții este verificată în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanță. În jurisprudența sa (cu titlu de exemplu, Deciziile nr. 737/2012 și nr. 514/2013), Înalta Curte a reținut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța trebuie să își limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ. 2. În ceea ce privește soluția dată excepției lipsei de obiect, Înalta Curte constată că soluția primei instanțe este legală și temeinică, întrucât hotărârea prin care a fost admisă cererea de suspendare a executării Ordinului ministrului transporturilor nr. 733/2013 pronunțată într-un alt litigiu, între alte părți, produce efecte inter partes, iar nu erga omnes, așa cum lipsit de fundament susține recurentul-pârât. Sub acest aspect, se reține că sfera subiectelor de drept asupra cărora produce efecte hotărârea judecătorească este prevăzută de lege, respectiv de prevederile art. 435 alin. (1) C. proc. civ., conform cărora „Hotărârea judecătorească este obligatorie și produce efecte numai între părți și succesorii acestora”, nefiind condiționată de caracterul erga omnes al efectelor juridice pe care le produce actul administrativ contestat. 3. În ceea ce privește soluția dată cererii de suspendare a executării 3.1. Condiția referitoare la cazul bine justificat Cu titlu prealabil, Înalta Curte observă că prima instanță a reținut că este îndeplinită sub două aspecte condiția referitoare la existența cazului bine justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004. În primul rând, prima instanță a reținut că impunerea unor cerințe de dotare a vehiculelor în vederea examinării, iar nu în vederea pregătirii practice, care nu își găsesc justificarea în modul de reglementare a procedurii de examinare, conturează o aparență de nelegalitate a prevederilor menționate din actul contestat, în sensul că actul a fost adoptat cu depășirea competenței de reglementare conferită de lege Ministerului Transporturilor, care nu acoperă procedura de examinare, domeniu rezervat competenței exclusive a unei alte autorități. În acest sens, instanța de fond a apreciat că ordinul contravine dispozițiilor art. 23 alin. (5) și art. 10 din O.U.G. nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, în forma în vigoare la data adoptării actului contestat. Pentru a ajunge la această concluzie, judecătorul fondului a realizat, din perspectiva limitelor de competență conferite Ministerului Transporturilor și Ministerului Administrației și Internelor, o analiză a dispozițiilor art. 23 alin. (5) și art. 10 din O.U.G. nr. 195/2002 comparativ cu dispozițiile art. 61 alin. (1), art. 62 alin. (2) și (3), art. 63 și art. 64 din O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, prin raportare la prevederile art. 6 alin. (3) lit. a) din anexa nr. 1 la ordinul atacat și la prevederile Ordinului ministrului administrației și internelor nr. 268/2010 privind procedura de examinare pentru obținerea permisului de conducere, cu modificările și completările ulterioare, inclusiv cele aduse prin Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 82/2013. În al doilea rând, judecătorul fondului a reținut că norma cu forță juridică superioară în vigoare la data adoptării ordinului contestat permite instructorului auto să efectueze doar pregătirea practică a cursanților, sarcina pregătirii teoretice revenind unității autorizate în acest sens, având obligația de încheiere a unui contract, posibilitate ce nu îi mai este recunoscută prin Ordinului ministrului transporturilor nr. 733/2013, care impune instructorului auto care își desfășoară activitatea în regim de persoană fizică autorizată să asigure inclusiv pregătirea teoretică a cursanților în vederea obținerii permisului de conducere, iar, în acest scop, să dețină dotări adecvate și să angajeze personal de instruire. În aceste condiții, prima instanță a reținut că, cel puțin aparent, prevederile art. 3, art. 4, art. 6 și art. 8 din anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733/2013 contravin dispozițiilor art. 29 alin. (3) din H.G. nr. 1391/2006. Pentru a ajunge la această concluzie, judecătorul fondului a realizat o analiză în concret a dispozițiilor menționate. În privința condiției referitoare la existența unui caz bine justificat, Înalta Curte constată că prima instanță a realizat mai mult decât o cercetare sumară a aparenței de nelegalitate a actului contestat, efectuând o veritabilă analiză de legalitate a Ordinului ministrului transporturilor nr. 733/2013, atât în privința departajării competențelor ce revin Ministerului Transporturilor și Ministerului Administrației și Internelor, cât și sub aspectul contrarietății între prevederile ordinului și cele ale H.G. nr. 1391/2006. Or, analiza de legalitate a actului administrativ este rezervată instanței învestite cu acțiunea în anularea actului, iar nu instanței învestite cu cererea de suspendare a executării. De altfel, în sensul jurisprudenței Înaltei Curți menționate la pct. II.1 și contrar celor reținute de prima instanță, la o analiză sumară a aparenței de legalitate, se constată că Ordinul ministrului transporturilor nr. 733/2013 a fost emis de autoritatea competentă, în exercitarea atribuțiilor ce îi sunt conferite de art. 62 alin. (2) și (3), art. 63 și art. 64 din O.G. nr. 27/2011, conform cărora Ministerului Transporturilor îi revine competența de a stabili prin norme: condițiile de autorizare a școlilor de conducători auto și a instructorilor auto; condițiile de atestare a profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto; programa de școlarizare și metodologia de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere; condițiile și obligațiile privind pregătirea teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere. Realizând o cercetare sumară a aparenței dreptului, se observă că, în sensul dispozițiilor citate din O.G. nr. 27/2011, prin Ordinul ministrului transporturilor nr. 733/2013 sunt aprobate: - Normele privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, prevăzute în anexa nr. 1 la ordin; - Normele privind atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto prevăzute în anexa nr. 2 la ordin; - Metodologia de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, prevăzută în anexa nr. 3 la ordin; - Programa de școlarizare, prevăzută în anexa nr. 4 la ordin. Tot în sensul considerentelor anterioare referitoare la limitele învestirii instanței în actualul cadru procesual, Înalta Curte reține că cercetarea eventualei contrarietăți între prevederile Ordinului ministrului transporturilor nr. 733/2013 și cele ale H.G. nr. 1391/2006 nu se circumscrie procedurii sumare de verificare a legalității actului în cadrul cererii de suspendare a executării, o asemenea analiză fiind rezervată controlului de legalitate în cadrul acțiunii în anulare. În consecință, pentru considerentele arătate, Înalta Curte constată că aspectele reținute de prima instanță sub aspectul cazului bine justificat nu constituie împrejurări vădite de fapt sau de drept care să aibă capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ, ci reprezintă critici de legalitate a actului contestat care se analizează în cadrul acțiunii în anulare și nu pot fundamenta soluția de admitere a cererii de suspendare a executării în limitele cadrul legal reglementat de art. 14 din Legea nr. 554/2004. 3.2. Condiția referitoare la prevenirea producerii unei pagube iminente În ceea ce privește condiția referitoare la prevenirea unei pagube iminente, Înalta Curte observă că, în absența unor mijloace de probă, instanța de fond a argumentat, fără just temei, îndeplinirea acestei cerințe pe baza simplei presupuneri că aplicarea începând cu data de 13 noiembrie 2013 a dispozițiilor din anexa nr. 1 la ordinul contestat determină costuri semnificative pentru îndeplinirea condițiilor de autorizare, iar, în ipoteza neîndeplinirii acestor condiții, reclamantul nu își va mai putea desfășura activitatea aducătoare de venituri, iar cheltuielile, odată angajate, ar fi dificil sau imposibil de recuperat în ipoteza anulării ulterioare a actului contestat. Este necontestat faptul că, pentru îndeplinirea condițiilor de autorizare prevăzute de normele aprobate prin ordin, este posibilă efectuarea unor cheltuieli de către partea subiectului de drept care intenționează să desfășoare activitatea respectivă, însă, atâta timp cât aceste efecte patrimoniale se produc în baza unui act care se bucură de prezumția de legalitate, efectele produse în patrimoniului subiectului de drept sunt prezumate a avea caracter legal și nu reprezintă o pagubă iminentă, în sensul de prejudiciu, daună sau atingere adusă intereselor patrimoniale cu încălcarea dispozițiilor legale. În consecință, se reține că, în cauză, nu s-a făcut dovada pagubei iminente greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanță.

Soluția adoptată în recurs și temeiul legal al acesteia Pentru considerentele arătate, constatând că sunt întemeiate criticile formulate de recurentul-pârât subsumate motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Transporturilor și, rejudecând litigiul în fond, va casa sentința atacată și va respinge, ca neîntemeiată, cererea formulată de reclamantul A.

Cheltuieli de judecată În temeiul art. 453 alin. (1) C. proc. civ., se va dispune obligarea intimatului-reclamant A. la plata către recurentul-pârât Ministerul Transporturilor a sumei de 200 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată în recurs, reprezentând taxă judiciară de timbru.