ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2653/2015

Decizia nr. 2653/2015

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Prin Sentința civilă nr. 22/2014 din 20 ianuarie 2014, Curtea de Apel Iași a admis, în parte, acțiunea formulată de reclamanta PFA A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor și a anulat prevederile cuprinse în Normele privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, ce se constituie în Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013, emis de Ministerul Transporturilor, în partea care obligă pe instructorii auto să desfășoare activitatea de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere doar sub forma de școli de conducători auto organizate în regim juridic de persoane fizice autorizate, în condițiile stabilite prin O.U.G. nr. 44/2008, precum și să dețină baza materială și logistică prevăzută ca și condiție de autorizare a acestei forme de organizare a activității și a suspendat executarea prevederilor anulate până la soluționarea definitivă a cauzei.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, pârâtul Ministerul Transporturilor a formulat recurs, invocând art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și, pe cale de consecință, respingerea cererii reclamantului, ca nefondată.

A arătat recurentul că ordinul contestat a fost emis în baza dispozițiilor art. 62 alin. (2) și (3) și ale art. 63 și 64 din O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, și nu pe dispozițiile O.U.G. nr. 195/2002, cum eronat susține prima instanță. De asemenea, prevederile acestui ordin sunt în acord cu dispozițiile legale cu forță juridică superioară, respectiv O.G. nr. 27/2011 și O.U.G. nr. 49/2009 privind libertatea de stabilire a prestatorilor de servicii de a furniza servicii în România.

Susține că instanța a reținut, în ce privește soluția de anulare a actului, aspecte care nu au nicio legătură cu legalitatea acestuia și că prevederile art. 4 lit. b) din Anexa nr. I la ordin, la care face trimitere art. 6 alin. (1) din anexă, au fost scoase cu totul din context. Astfel, nu se poate suprapune regimului juridic al instructorului auto, care desfășoară activitate de pregătire practică, regimul juridic al școlii de șoferi, care desfășoară și activitate teoretică și practică, această activitate putând fi organizată și la nivelul instructorului auto care îndeplinește celelalte condiții de autorizare, instanța de fond făcând o confuzie între formele de organizare a desfășurării activității de pregătire practică a candidaților viitori șoferi și condițiile pe care instructorii auto trebuie să le îndeplinească.

Mai arată că aprecierile instanței cu privire la natura condițiilor de autorizare impuse pentru persoanele fizice ce funcționează în temeiul O.U.G. nr. 44/2008 nu își pot găsi aplicabilitate în speță, atât timp cât aceste condiții nu încalcă dispozițiile legale în vigoare, ordinul atacat corespunzând scopului urmărit de legea pe care o pune în executare.

În ce privește suspendarea Anexei nr. I la ordin, apreciază recurentul-pârât că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a cazului bine justificat și a pagubei iminente, instanța neanalizând cea de-a doua condiție.

4.1 Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 18 decembrie 2014, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat.

Părțile nu au depus puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului.

Prin Încheierea din data de 18 februarie 2015 completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat, și a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

La data de 4 iunie 2015, în interesul recurentului Ministerul Transporturilor și în baza prevederilor art. 61 - 63, coroborat cu art. 148 C. proc. civ., republicat, a formulat cerere de intervenție accesorie Confederația Operatorilor și Transportatorilor autorizați din România - C.O.T.A.R., reprezentativă pentru sectorul de activitate „transporturi rutiere”, respectiv pentru clasele CAEN Rev. 2 - 4931 - transporturi urbane, suburbane și metropolitane de călători, 4932 - transporturi de taxiuri, 4939 - alte transporturi terestre de călători, 8553 - școli de conducere (pilotaj), conform Legii nr. 62/2011 și Sentințelor civile nr. 23 FED din 16 noiembrie 2012 și nr. 2 FED din 18 ianuarie 2013 pronunțate de Tribunalul București.

Intervenienta C.O.T.A.R. a solicitat admiterea cererii de intervenție și a recursului declarat de Ministerul Transporturilor, casarea sentinței recurate și respingerea acțiunii formulate de intimatul-reclamant, cu obligarea acestuia la plata cheltuielilor de judecată.

4.2 Cu privire la fondul recursului. Soluția instanței de recurs.

4.2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. are ca obiect anularea în totalitate a Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 emis de Ministerul Transporturilor pentru aprobarea Normelor privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor de conducere auto (Anexa nr. 1), a Normelor privind atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto (Anexa 2) a Metodologiei de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere (Anexa nr. 3), a Programei de școlarizare (Anexa nr. 4), precum și privind condițiile și obligațiile pentru pregătirea teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere.

Din motivarea acțiunii rezultă că, în realitate, au fost contestate numai dispozițiile care, în opinia reclamantului, ar impune noi condiții de autorizare pentru instructorii de conducere auto și ar determina încetarea activității pentru persoanele fizice autorizate care asigură doar pregătirea practică a cursanților, pe considerentul unei organizări unitare a activității de pregătire (incluzând pregătirea practică și teoretică).

Admițând în parte acțiunea, Curtea de Apel Iași a anulat parțial Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 numai cu privire la normele din Anexa nr. 1 privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, în partea care obligă pe instructorii auto să desfășoare activitatea de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere doar sub forma de școli de conducători auto organizate în regim juridic de persoane fizice autorizate, în condițiile stabilite prin O.U.G. nr. 44/2008, precum și să dețină baza materială și logistică prevăzută ca și condiție de autorizare a acestei forme de organizare a activității.

Instanța de recurs urmează a analiza criticile formulate în recursul declarat de Ministerul Transporturilor numai cu privire la acele dispoziții din Anexa nr. 1 a Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013, care au fost anulate, și numai prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, constându-se că hotărârea atacată nu cuprinde motive contradictorii ori străine de natura cauzei și deci nu se impune a fi casată în baza prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat.

Cu privire la soluția de admitere în parte a acțiunii, se constată că instanța de fond nu a indicat în concret dispozițiile din Anexa 1 la Ordinul nr. 733 din 25 ianuarie 2013, care au fost anulate prin hotărârea pronunțată și nici actele normative cu forță juridică superioară care ar fi fost încălcate prin această reglementare, determinând astfel anularea lor.

În condițiile în care prevederile anulate nu se regăsesc în cuprinsul unei anumite norme din ordinul atacat, din formularea cu caracter general a dispozitivului, dar mai ales din considerentele hotărârii atacate, se poate desprinde concluzia că anularea a fost dispusă de instanța de fond cu privire la art. 4 lit. b), art. 6 alin. (3) lit. a), lit. b) și lit. c) din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 emis de Ministerul Transporturilor, care reglementează forma de organizare și dotările necesare pentru școlile de conducători auto în regim de persoane fizice autorizate, în condițiile stabilite de O.U.G. nr. 44/2008.

Reglementarea anulată de instanța de fond prevede:

- la art. 4 lit. b), că școlile de conducători auto sunt organizate și în regim de persoane fizice autorizate, în condițiile stabilite de O.U.G. nr. 44/2008 pentru desfășurarea activităților economice de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale și întreprinderile familiale, de către instructori de conducere auto, denumiți în continuare instructori auto, atestați conform reglementărilor specifice în vigoare, care au obținut autorizația de școli de conducători auto, în conformitate cu prevederile acestor norme;

- la art. 6 alin. (3) lit. a), lit. b) și lit. c), autorizarea școlilor de conducători auto de către instructorii auto în regim juridic de persoane fizice autorizate se face de către Autoritatea Rutieră Română dacă sunt îndeplinite în mod cumulativ mai multe condiții, inclusiv cele referitoare la: deținerea unui sistem tehnic de monitorizare video și audio pentru examinarea în vederea obținerii permisului de conducere, deținerea unor spații adecvate procesului de învățământ și deținerea echipamentelor și a dotării tehnico-didactică corespunzătoare programelor școlare de pregătire teoretică și instruire practică în conducerea auto.

Cu privire la forma juridică de organizare prevăzută la art. 4 lit. b) din Anexa nr. 1 a Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 pentru școlile de conducători auto, se constată că instanța de fond și-a însușit în mod eronat apărarea intimatului-reclamant referitoare la pretinsa vătămare adusă prin această reglementare dreptului său de a-și desfășura în continuare activitatea de instructor auto, fără a avea în vedere că Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 a aprobat norme pentru două regimuri juridice distincte și anume: a) regimul juridic al instructorului auto, care poate presta în regim de liberă practică (autorizată) activitatea de pregătire practică a persoanelor care solicită acest serviciu și b) regimul juridic al școlii de șoferi care desfășoară activitate integrală de pregătire (teoretică și practică) într-un cadru instituțional, care se poate desfășura și de către instructorul auto care îndeplinește și celelalte condiții legale de autorizare (bază materială, onorabilitate, competență profesională pentru pregătirea teoretică a cursanților).

Această distincție rezultă în mod clar și neechivoc din cuprinsul Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013, care în Anexa nr. 1 cuprinde normele privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, iar în Anexa nr. 2 prevede normele referitoare la atestarea instructorilor de conducere auto, fiind deci o consecință a atribuțiilor diferite conferite prin lege, deoarece școlile de conducători (organizate ca persoane juridice sau ca persoane fizice autorizate) fac parte din cadrul instituțional național în domeniul siguranței rutiere, care desfășoară activitatea de pregătire integrală a persoanelor în vederea obținerii permiselor de conducere, conform prevederilor art. 62 alin. (1) din O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, spre deosebire de instructorii auto atestați, care pot efectua numai pregătirea practică în vederea obținerii permisului de conducere.

Reglementarea formelor de organizare juridică prevăzute la art. 4 din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2015 pentru organizarea școlilor de conducători auto nu poate avea ca efect desființarea categoriei socioprofesionale a instructorilor auto atestați și nici nu poate fi de natură să afecteze dreptul acestora la proprietate și la libera alegere a profesiei, deoarece de referă exclusiv la autorizarea școlilor auto, pentru care emiterea noilor norme s-a justificat prin modificările aduse legislației privind circulația pe drumurile publice și prin necesitatea transpunerii în dreptul intern a legislației comunitare în domeniu: Directiva 2006/126/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 20 decembrie 2006 privind permisele de conducere, care are ca obiective îmbunătățirea siguranței rutiere, facilitarea liberei circulații a persoanelor care își stabilesc reședința într-un alt stat membru decât statul care a eliberat permisul și reducerea posibilităților de fraudare, precum și Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne, care recunoaște dreptul autorității de autorizare de a condiționa motivat accesul prestatorului la activitatea de servicii, de obligația acestuia de a se constitui într-o anumită formă juridică.

Conform acestei ultime directive și actului normativ prin care a fost transpusă în ordinea juridică internă - O.U.G. nr. 49/2009, autoritățile competente române pot condiționa accesul la o activitate de servicii sau la exercitarea acesteia de obligația prestatorului de a se constitui sub o anumită formă juridică, dacă o asemenea cerință nu este nediscriminatorie, este justificată printr-un motiv imperativ de interes general și este adecvată pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit.

Ministerul Transporturilor, în calitatea sa de autoritate emitentă și în exercitarea atribuțiilor prevăzute de art. 62 alin. (2) și (3), art. 63 - 64 din O.G. nr. 27/2011 și art. 4 alin. (1) pct. 55 din H.G. nr. 24/2013, a adoptat prin Anexa nr. 1 a Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 o reglementare necesară, proporțională și nediscriminatorie prin normele de autorizare a școlilor de conducători auto, deoarece au fost prevăzute condiții similare pentru ambele forme juridice de organizare (persoane juridice și persoane fizice autorizate), cu scopul de a se asigura baza materială adecvată pentru pregătirea teoretică și practică, în vederea obținerii permisului de conducere, o pregătire teoretică și practică reală și calitativă și desfășurarea în bune condiții, cu posibilitatea verificării, a modului de examinare în vederea obținerii permisului de conducere.

Astfel, se reține că obligația de a deține în folosință exclusivă și permanentă spațiul pentru procesul de învățământ nu are un caracter nelegal sau abuziv, întrucât un asemenea spațiu poate fi deținut cu orice titlu (închiriere, comodat), fiind necesar pentru asigurarea condițiilor optime de desfășurare a procesului de instruire teoretică.

Măsura dotării vehiculelor cu sistem tehnic și de monitorizare video și audio a fost prevăzută pentru examinarea în vederea obținerii permisului de conducere și a fost justificată de propunerea Ministerului Administrației și Internelor cu Adresa nr. 2069709 din 27 septembrie 2012, de includere în componența dotării autovehiculelor folosite la executarea probei practice a examenului de obținere a permisului de conducere, a unui sistem tehnic omologat cu monitorizare a probei, care să ofere fiecărei părți interesate (candidat, școală de conducători auto autorizată, serviciul comunitar permise de conducere și înmatriculare a vehiculelor) proba martor a modului de desfășurare a probei respective.

Cerința deținerii echipamentelor și dotării tehnico-didactice corespunzătoare conținutului programelor școlare de pregătire teoretică și practică este de asemenea justificată față de atribuțiile recunoscute prin lege școlilor de conducători auto pentru pregătirea integrală, teoretică și practică, a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere auto, ceea ce implică obligații suplimentare pentru creșterea nivelului de pregătire a cursanților și, implicit, a gradului de siguranță rutieră.

Toate aceste cerințe nu încalcă principiul egalității de tratament și nici libera concurență a agenților economici, sens în care s-a și exprimat Consiliul Concurenței (anterior emiterii Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013, la solicitarea adresată sub nr. 6318 din 12 februarie 2013 de Ministerul Transporturilor), arătându-se că reglementarea școlilor de conducere auto prevede condiții, în mare parte similare, pentru ambele forme de organizare, ca societăți comerciale sau în regim de persoane fizice autorizate și că piața se va regla oricum prin introducerea unor condiții de calitate.

Pentru considerentele care au fost expuse, se constată că nu există temei pentru admiterea acțiunii în anulare formulată de intimatul-reclamant, cu atât mai mult cu cât acesta în calitatea sa, de instructor, nu a dovedit existența unui drept recunoscut de lege sau a unui interes legitim care să fi fost vătămat prin reglementarea emisă prin ordinul contestat cu privire la școlile de conducători auto și care se adresează deci unei alte categorii de subiecte de drept.

Constatând că sunt întrunite cerințele prevăzute de art. 67 C. proc. civ., republicat, în raport cu obiectul cererii de intervenție accesorie și calitatea titularului, dovedită prin hotărârile judecătorești de constatare a reprezentativității la nivel de sector de activitate, conform Legii nr. 62/2011, Înalta Curte va admite cererea de intervenție formulată de intervenienta C.O.T.A.R.

În consecință, Înalta Curte va admite cererea de intervenție accesorie și prezentul recurs, va casa hotărârea atacată și pe fond, va respinge ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamantul A., Curtea constată că nu se mai impune examinarea criticilor formulate în recurs cu privire la măsura suspendării executării Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013, întrucât efectele acestuia nu se mai aplică la data soluționării prezentului recurs, ca urmare a emiterii Ordinelor nr. 75/2014 și nr. 64/2015 emise de Ministerul Transporturilor pentru reglementarea activității de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere.

4.2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 67, art. 497 C. proc. civ., republicat, și art. 20 din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va admite recursul formulat, va casa hotărârea atacată și, rejudecând cauza, va respinge acțiunea reclamantului A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul Transporturilor împotriva Sentinței nr. 22/2014 din 20 ianuarie 2014 a Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal.

Admite în fond cererea de intervenție accesorie formulată în interesul recurentului-pârât Ministerul Transporturilor de către Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România.

Casează sentința atacată și rejudecând litigiul în fond, respinge acțiunea formulată de reclamantul A. ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 25 iunie 2015.

Procesat de GGC - LM