ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3046/2015

Decizia nr. 3046/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Hotărârea pronunțată de instanța de fond

Prin sentința civilă nr. 52 din 17 februarie 2014 pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, a fost admisă, în parte, acțiunea formulată de reclamantul PFA A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, s-au anulat prevederile cuprinse în Normele privind autorizarea școlilor de conducători auto și instructorilor auto din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 emis de Ministerul Transporturilor, în partea care obligă pe instructorii auto să desfășoare activitatea de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere doar sub forma de școli de conducători auto organizate în regim juridic de persoane fizice autorizate, în condițiile stabilite prin O.U.G. nr. 44/2008, precum și să dețină baza materială și logistică prevăzută ca o condiție de autorizare a acestei forme de organizare a activității și s-a suspendat executarea prevederilor anulate până la soluționarea definitivă a cauzei.

Împotriva hotărârii instanței de fond, a declarat recurs pârâtul Ministerul Transporturilor, în condițiile prevăzute de art. 483 C. proc. civ., republicat, solicitând casarea în tot a hotărârii atacate și pe cale de consecință, respingerea ca neîntemeiată a acțiunii formulate de reclamantul PFA A.

2.1.Motivele de casare

În susținerea recursului, recurentul a invocat motivele de nelegalitate reglementate de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., republicat, susținând că hotărârea atacată cuprinde motive străine de natura cauzei și a fost pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

2.2. Principalele argumente invocate

Cu privire la motivul de casare invocat în baza dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat, s-a susținut că hotărârea atacată cuprinde motive străine de natura cauzei, care nu au legătură cu Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013, referitoare la existența unei distincții formale sub aspectul condițiilor de autorizare între școlile de conducători auto și instructorii autorizați și la faptul că, prin dispozițiile art. 6 alin. (4) lit. b) ale Anexei nr. 1 la ordin, s-a impus instructorilor auto care funcționau în regim de persoană fizică autorizată condiții asemănătoare școlilor de șoferi, condiții care, în opinia instanței de fond, contribuie în mod indirect la scoaterea de pe piață a instructorilor organizați ca persoane fizice autorizate.

Cu privire la motivul de casare invocat în baza dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, s-a susținut că hotărârea atacată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

Astfel, instanța de fond și-a întemeiat greșit soluția pe dispozițiile O.U.G. nr. 195/2002, care au fost abrogate implicit prin O.G. nr. 27/2011, fără a avea în vedere că Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 a fost emis în aplicarea altor acte normative cu forță juridică superioară, respectiv O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, H.G. nr. 24/2013 privind organizarea și funcționarea Ministerului Transporturilor și O.U.G. nr. 49/2009 privind libertatea de stabilire a prestatorilor de servicii în România, act normativ care a creat cadrul juridic necesar adoptării măsurilor de implementare a Directivei nr. 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind serviciile în cadrul pieței interne și care recunoaște dreptul autorității de autorizare de a condiționa, motivat, accesul prestatorului la activitatea de servicii, de obligația acestuia de a se constitui într-o anumită formă juridică.

De asemenea, s-au interpretat greșit dispozițiile art. 4 lit. b) din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013, la care fac trimitere dispozițiile art. 6 alin. (1) din anexa aceluiași act normativ, fără a avea în vedere că, prin această reglementare nu se exclude posibilitatea ca activitatea de instruire practică să poată fi desfășurată și de către instructori autorizați.

Instanța de fond nu a avut în vedere distincția făcută de lege între autorizare și atestare, deși chiar intimatul-reclamant a formulat critici numai cu privire la condiții, și nu cu privire la formele de organizare și în privința cărora nici nu au fost indicate dispozițiile legale cu forță juridică superioară pretins a fi fost încălcate prin ordinul atacat.

A mai arătat recurentul-pârât că cele reținute de prima instanță cu privire la natura condițiilor de autorizare impuse pentru persoanele fizice care funcționează în temeiul O.U.G. nr. 44/2008 sunt lipsite de temei legal, deoarece oportunitatea și necesitatea instituirii condițiilor cu privire la spațiile în care se desfășoară activitatea de pregătire, la promovabilitate și la dotarea vehiculelor cu sistem tehnic de monitorizare video și audio revin exclusiv în sarcina Ministerului Transporturilor, conform prevederilor art. 34 din Legea nr. 90/2001 și art. 4 alin. (1) pct. 54-55 din H.G. nr. 24/2013 și corespund scopului urmărit de legea pusă în executare prin emiterea Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 și anume, necesitatea ridicării standardelor calitative de pregătire ale cursanților pentru a corespunde cerințelor actuale de circulație pe drumurile publice.

În ceea ce privește suspendarea executării Anexei nr. 1 la ordin, apreciază recurentul că instanța de fond a considerat în mod eronat că sunt îndeplinite condițiile cumulative prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, fără a analiza dacă a fost îndeplinită și cerința pagubei iminente, cu privire la care intimatul-reclamant nu a administrat nici o probă.

Prin întâmpinarea depusă, intimatul PFA A. a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală și temeinică a sentinței atacate.

4.1. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 10 decembrie 2014, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din 4 martie 2015, completul filtru a constatat, față de conținutul raportului întocmit în cauză, că recursul îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință, a declarat recursul Ministerul Transporturilor ca fiind admisibil în principiu, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat și a fixat termen pentru judecata pe fond a recursului.

4.2. Cu privire la fondul recursului

La data de 7 aprilie 2015, Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România a formulat, în baza art. 61-63 coroborate cu art. 148 C. proc. civ., cerere de intervenție accesorie în interesul recurentului Ministerul Transporturilor.

S-a arătat că această confederație este reprezentativă pentru sectorul de activitate „transporturi rutiere”, respectiv pentru clasele CAEN Rev. 2 - 4931 - transporturi urbane, suburbane și metropolitan de călători, 4932 - transporturi de taxiuri, 4939 - alte transporturi terestre de călători, 8553 - școli de conducere (pilotaj), conform Legii nr. 62/2011 și sentințelor civile nr. 23 FED din 16 noiembrie 2012 și nr. 2 FED din 18 ianuarie 2013 pronunțate de Tribunalul București.

În motivarea cererii de intervenție au fost expuse argumente în sensul casării hotărârii primei instanțe, precizându-se că intimatul-reclamant nu a indicat niciun temei de nelegalitate pentru Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 și nici împrejurări legate de starea de fapt și de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, făcând susțineri care vizează numai oportunitatea actului și nu legalitatea acestuia.

Intervenienta B. a solicitat admiterea cererii de intervenție și a recursului declarat de Ministerul Transporturilor, casarea sentinței recurate și respingerea acțiunii formulate de intimatul-reclamant.

Cererea de intervenție a fost admisă în principiu prin încheierea de ședință din data de 13 mai 2015.

4.2.1.Analiza motivelor de casare invocate

Cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul PFA A. are ca obiect anularea în totalitate a Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 emis de Ministerul Transporturilor pentru aprobarea Normelor privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor de conducere auto (Anexa nr. 1), a Normelor privind atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto (Anexa 2) a Metodologiei de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere (Anexa nr. 3), a Programei de școlarizare (Anexa nr. 4), precum și privind condițiile și obligațiile pentru pregătirea teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere.

Însă, din motivarea acțiunii rezultă că, în realitate, au fost contestate numai dispozițiile care, în opinia reclamantului, ar impune noi condiții de autorizare pentru instructorii de conducere auto și ar determina încetarea activității pentru persoanele fizice autorizate care asigură doar pregătirea practică a cursanților, pe considerentul unei organizări unitare a activității de pregătire (incluzând pregătirea practică și teoretică).

Admițând în parte acțiunea, Curtea de Apel Iași a anulat parțial Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 numai cu privire la normele din Anexa nr. 1 privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, în partea care obligă pe instructorii auto să desfășoare activitatea de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere doar sub forma de școli de conducători auto organizate în regim juridic de persoane fizice autorizate, în condițiile stabilite prin O.U.G. nr. 44/2008, precum și să dețină baza materială și logistică prevăzută ca și condiție de autorizare a acestei forme de organizare a activității.

Instanța de fond a respins cererea de anulare cu privire la toate celelalte dispoziții ale Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013, iar intimatul-reclamant PFA A. nu a declarat recurs împotriva soluției pronunțate în acest sens, astfel că nu se impune analiza dispozițiilor respective de către instanța de control judiciar.

În atare situație, urmează a fi analizate criticile formulate în recursul declarat de Ministerul Transporturilor numai cu privire la acele dispoziții din anexa nr. 1 a Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 care au fost anulate și numai prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, constându-se că hotărârea atacată nu cuprinde motive contradictorii ori străine de natura cauzei și deci nu se impune a fi casată în baza prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat.

Cu privire la soluția de admitere în parte a acțiunii, se constată că instanța de fond nu a indicat în concret dispozițiile din Anexa 1 la Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 care au fost anulate prin hotărârea pronunțată și nici actele normative cu forță juridică superioară care ar fi fost încălcate prin această reglementare determinând astfel anularea lor.

În condițiile în care prevederile anulate nu se regăsesc în cuprinsul unei anumite norme din ordinul atacat, din formularea cu caracter general a dispozitivului, dar mai ales din considerentele hotărârii atacate, se poate desprinde concluzia că anularea a fost dispusă de instanța de fond cu privire la art. 4 lit. b), art. 6 alin. (3) lit. a))/iiiii), alin. (3) lit. b) și c) din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 emis de Ministerul Transporturilor, care reglementează forma de organizare și dotările necesare pentru școlile de conducători auto în regim de persoane fizice autorizate, în condițiile stabilite de O.U.G. nr. 44/2008.

Reglementarea anulată de instanța de fond prevede, la art. 4 lit. b), că școlile de conducători auto sunt organizate și în regim de persoane fizice autorizate, în condițiile stabilite de O.U.G. nr. 44/2008 pentru desfășurarea activităților economice de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale și întreprinderile familiale, de către instructori de conducere auto, denumiți în continuare instructori auto, atestați conform reglementărilor specifice în vigoare, care au obținut autorizația de școli de conducători auto, în conformitate cu prevederile acestor norme.

La art. 6 alin. (3) lit. a)/iiiii), lit. b) și c), se dispune că autorizarea școlilor de conducători auto organizate de către instructorii auto în regim juridic de persoane fizice autorizate se face de către Autoritatea Rutieră Română dacă sunt îndeplinite în mod cumulativ mai multe condiții, inclusiv cele referitoare la: deținerea unui sistem tehnic de monitorizare video și audio pentru examinarea în vederea obținerii permisului de conducere, deținerea unor spații adecvate procesului de învățământ și deținerea echipamentelor și a dotării tehnico-didactică corespunzătoare programelor școlare de pregătire teoretică și instruire practică în conducerea auto.

Cu privire la forma juridică de organizare prevăzută la art. 4 lit. b) din Anexa nr. 1 a Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 pentru școlile de conducători auto, se constată că instanța de fond și-a însușit în mod eronat apărarea intimatului-reclamant referitoare la pretinsa vătămare adusă prin această reglementare dreptului său de a-și desfășura în continuare activitatea de instructor auto, fără a avea în vedere că Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 a aprobat norme pentru două regimuri juridice distincte și anume: a) regimul juridic al instructorului auto, care poate presta în regim de liberă practică (autorizată) activitatea de pregătire practică a persoanelor care solicită acest serviciu, și b) regimul juridic al școlii de șoferi care desfășoară activitate integrală de pregătire (teoretică și practică) într-un cadru instituțional, care se poate desfășura și de către instructorul auto, care îndeplinește și celelalte condiții legale de autorizare (bază materială, onorabilitate, competență profesională pentru pregătirea teoretică a cursanților).

Această distincție rezultă în mod clar și neechivoc din cuprinsul Ordinului nr. 733/2013, care în Anexa nr. 1 prevede normele privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, iar în Anexa nr. 2 prevede normele privind atestarea instructorilor de conducere auto, fiind deci o consecință a atribuțiilor diferite conferite prin lege, deoarece școlile de conducători (organizate ca persoane juridice sau ca persoane fizice autorizate) fac parte din cadrul instituțional național în domeniul siguranței rutiere, care desfășoară activitatea de pregătire integrală a persoanelor în vederea obținerii permiselor de conducere, conform prevederilor art. 62 alin. (1) din O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, spre deosebire de instructorii auto atestați, care pot efectua numai pregătirea practică în vederea obținerii permisului de conducere.

Reglementarea formelor de organizare juridică prevăzute la art. 4 din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733/2013 pentru organizarea școlilor de conducători auto nu poate avea ca efect desființarea categoriei socio-profesionale a instructorilor auto atestați și nici nu poate fi de natură să afecteze dreptul acestora la proprietate și la libera alegere a profesiei, deoarece se referă exclusiv la autorizarea școlilor auto, pentru care emiterea noilor norme s-a justificat prin modificările aduse legislației privind circulația pe drumurile publice și prin necesitatea transpunerii în dreptul intern a legislației comunitare în domeniu, respectiv Directiva nr. 2006/126/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 20 decembrie 2006 privind permisele de conducere, care are ca obiective îmbunătățirea siguranței rutiere, facilitarea liberei circulații a persoanelor care își stabilesc reședința într-un alt stat membru decât statul care a eliberat permisul și reducerea posibilităților de fraudare, precum și Directiva nr. 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne, care recunoaște dreptul autorității de autorizare de a condiționa motivat accesul prestatorului la activitatea de servicii, de obligația acestuia de a se constitui într-o anumită formă juridică.

Conform acestei ultime directive și actului normativ prin care a fost transpusă în ordinea juridică internă, O.U.G. nr. 49/2009, autoritățile competente române pot condiționa accesul la o activitate de servicii sau la exercitarea acesteia de obligația prestatorului de a se constitui sub o anumită formă juridică, dacă o asemenea cerință nu este nediscriminatorie, este justificată printr-un motiv imperativ de interes general și este adecvată pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit.

Ministerului Transporturilor, în calitatea sa de autoritate emitentă și în exercitarea atribuțiilor prevăzute de art. 62 alin. (2) și (3), art. 63-64 din O.G. nr. 27/2011 și art. 4 alin. (1) pct. 55 din H.G. nr. 24/2013, a adoptat, prin Anexa nr. 1 a Ordinului nr. 733/2013, o reglementare necesară, proporțională și nediscriminatorie prin normele de autorizare a școlilor de conducători auto, deoarece au fost prevăzute condiții similare pentru ambele forme juridice de organizare (persoane juridice și persoane fizice autorizate), cu scopul de a se asigura baza materială adecvată pentru pregătirea teoretică și practică, în vederea obținerii permisului de conducere, o pregătire teoretică și practică reală și calitativă și desfășurarea în bune condiții, cu posibilitatea verificării, a modului de examinare în vederea obținerii permisului de conducere.

Astfel, se reține că obligația de a deține în folosință exclusivă și permanentă spațiul pentru procesul de învățământ nu are un caracter nelegal sau abuziv, întrucât un asemenea spațiu poate fi deținut cu orice titlu (închiriere, comodat), fiind necesar pentru asigurarea condițiilor optime de desfășurare a procesului de instruire teoretică.

Măsura dotării vehiculelor cu sistem tehnic și de monitorizare video și audio a fost prevăzută pentru examinarea în vederea obținerii permisului de conducere și a fost justificată de propunerea Ministerului Administrației și Internelor cu adresa nr. 2069709 din 27 septembrie 2012, de includere în componența dotării autovehiculelor folosite la executarea probei practice a examenului de obținere a permisului de conducere, a unui sistem tehnic omologat cu monitorizare a probei, care să ofere fiecărei părți interesate (candidat, școală de conducători auto autorizată, serviciul comunitar permise de conducere și înmatriculare a vehiculelor) proba martor a modului de desfășurare a probei respective.

Cerința deținerii echipamentelor și dotării tehnico-didactice corespunzătoare conținutului programelor școlare de pregătire teoretică și practică este de asemenea justificată față de atribuțiile recunoscute prin lege școlilor de conducători auto pentru pregătirea integrală teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere auto, ceea ce implică obligații suplimentare pentru creșterea nivelului de pregătire a cursanților și implicit, a gradului de siguranță rutieră.

Toate aceste cerințe nu încalcă principiul egalității de tratament și nici libera concurență a agenților economici, sens în care s-a și exprimat Consiliul Concurenței (anterior emiterii Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013, la solicitarea adresată sub nr. 6318 din 12 februarie 2013 de Ministerul Transporturilor), arătându-se că reglementarea școlilor de conducere auto prevede condiții, în mare parte similare, pentru ambele forme de organizare, ca societăți comerciale sau în regim de persoane fizice autorizate și că piața se va regla oricum prin introducerea unor condiții de calitate.

Pentru considerentele care au fost expuse, se constată că nu există temei pentru admiterea acțiunii în anulare formulată de intimatul-reclamant, cu atât mai mult cu cât acesta, în calitatea sa de instructor, nici nu a dovedit existența unui drept recunoscut de lege sau a unui interes legitim care să fi fost vătămat prin reglementarea emisă prin ordinul contestat cu privire la școlile de conducători auto și care se adresează, deci, unei alte categorii de subiecte de drept.

Înalta Curte constată că nu se mai impune examinarea criticilor formulate în recurs cu privire la măsura suspendării executării Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013, întrucât efectele acestuia nu se mai aplică la data soluționării prezentului recurs, ca urmare a emiterii Ordinelor nr. 75/2014 și nr. 64/2015 emise de Ministerul Transporturilor pentru reglementarea activității de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere.

Apreciind că sunt întrunite cerințele prevăzute de art. 67 C. proc. civ., republicat, în raport cu obiectul cererii de intervenție accesorie și calitatea titularului acestuia, dovedită prin hotărârile judecătorești de constatare a reprezentativității la nivel de sector de activitate, conform Legii nr. 62/2011, Înalta Curte va admite cererea de intervenție formulată de intervenienta Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România.

4.2.2. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza dispozițiilor art. 67 și 497 C. proc. civ., republicat și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul și cererea de intervenție accesorie și, pentru motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, va casa hotărârea atacată și, pe fond, va respinge ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamant.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Transporturilor împotriva sentinței civile nr. 52 din 17 februarie 2014 a Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal.

Admite cererea de intervenție accesorie în interesul recurentului-pârât formulată de Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România.

Casează hotărârea recurată și, rejudecând, respinge acțiunea formulată de reclamantul PFA A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 7 octombrie 2015.