ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3752/2018

Cererea de chemare în judecată. Prima instanță investită. Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2016, reclamanta Agenția Națională de Integritate în contradictoriu cu pârâții A., Primăria Comunei Viișoara, Consiliul Local Viișoara, B. Viișoara, a solicitat anularea actului - adițional nr. 1642/9.08.2012 privind prelungirea contractului de închiriere nr. x/15.06.2007. În motivarea acțiunii s-a arătat că prin raportul de evaluare nr. x/1.04.2014 emis de reclamantă s-a constatat că pârâtul A. a încălcat normele privind incompatibilitatea deoarece a luat parte la deliberări și a votat hotărâri cu privire la B. Viișoara la care a avut calitatea de președinte începând cu 2008. Astfel a adoptat Hotărârea nr. 8/27.07.2012 a Consiliul Local Viișoara privind prelungirea duratei contractului de închiriere nr. x/15.06.2007 în condițiile în care pârâtul A. era și consilier local și președinte al B. Viișoara. Împotriva acestui raportul A. a formulat contestație respinsă de Curtea de Apel București în Dosarul nr. x/2014. În temeiul art. 23 din Legea nr. 176/2010 a solicitat anularea actului adițional nr. 1642/9.08.2012 la contractul de închiriere nr. x/15.06.2007. Prin Sentința civilă nr. 2332 din data de 12 aprilie 2017, Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția de necompetență materială și a declinat competența de soluționare a cauzei, în favoarea Judecătoriei Roșiorii de Vede. Pentru a pronunța această sentință, Tribunalul București a reținut că părțile Primăria Comunei Viișoara și B. Viișoara au încheiat contractului de închiriere nr. x/15.06.2007 pentru o suprafața de 611 ha din pajiștea comunei Viișoara. Potrivit Hotărârii nr. 14 din 14.06.2007 a Consiliului Local al comunei Viișoara suprafața de teren din pajiștea comunală totalizând 611 ha face parte din proprietatea privată a comunei Viișoara, iar nu din proprietatea publică a comunei. Potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004, sunt asimilate actelor administrative și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice. Instanța de contencios administrativ este competentă să soluționeze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum și orice litigii legate de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea și încetarea contractului administrativ - art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Pe cale de consecință, actul a cărui anulare s-a cerut prin cererea introductivă nu prezintă caracteristicile unui act administrativ, întrucât bunul ce face obiectul închirierii aparține domeniului privat. Împrejurarea că una din părțile contractului este o autoritate publică nu atrage implicit competența instanței de contencios administrativ, atâta timp cât, nu este îndeplinită cerința imperativă ca bunul la care se referă contractul să aparțină domeniului public. Primăria Viișoara a acționat la încheierea acestora în calitate de proprietar al bunului închiriat, iar nu de administrator al unui bun proprietate publică. Toate înscrisurile depuse la dosarul cauzei fac așadar dovada faptului că în speță se solicită anularea unor acte juridice de drept privat, având ca obiect închirierea unui teren proprietate privată a unei autorități publice. Obiectul acțiunii de față este actul - adițional nr. 1642/9.08.2012 la contractului de închiriere nr. x/15.06.2007 a suprafeței de 611 ha pajiște comunală aparținând domeniului privat al reclamantului, astfel că acest contract este un act de natură pur civilă. Astfel, conform dispozițiilor acestui text de lege, sunt asimilate actelor administrative, în sensul legii, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice. Imobilul proprietatea reclamantului este proprietate privată, în speță nu se pune în valoare un imobil proprietate publică deci nu puteau fi incidente prevederile enunțate anterior. Nașterea, modificarea sau stingerea raporturilor de închiriere sunt aspecte de competența judecătoriei, ca instanță de drept comun conform art. 1 C. proc. civ., neexistând vreun act normativ cu caracter special care să prevadă în competența instanței de contencios administrativ soluționarea unor astfel de litigii, în care nu sunt deduse judecății raporturi de drept public. Sub acest aspect nu sunt incidente nici prev. art. 10 teza II din Legea nr. 554/2004 în sensul că una dintre părți este autoritate centrală, atâta timp cât actul din care se naște cauza juridică în prezenta cauză are natura de act civil. Nu a fost primită susținerea reclamantei ANI că în baza art. 23 din Legea nr. 176/2010 prin care apreciază că este de competența Tribunalului București, secția de contencios administrativ și fiscal, această cauză, tribunalul reținând că art. 23 din Legea nr. 176/2010 nu prevede o competență materială sau teritorială în favoarea acestei instanțe ci indică ca reclamanta ANI poate introduce acțiune la instanța competentă material pentru anularea actelor emise cu nerespectarea dispozițiilor Legii nr. 176/2010, deci legiuitorul a prevăzut o competență generală și nu o competență specială. Or, după obiectul și natura actului dedus judecații, așa cum s-a arata mai sus, competența aparține instanțelor civile de drept comun. În condițiile în care necompetența tribunalului este de ordine publică, tribunalul a admis excepția de necompetență materială și potrivit art. 135 și 133 C. proc. civ. a declinat competența soluționării cauzei în favoarea Judecătoriei Roșiorii de Vede, constatând că potrivit art. 13 C. proc. civ. imobilul ce face obiectul contractului dedus judecații se află în raza de competență teritorială a acestei instanțe. Mai mult instanța a avut în vedere și faptul că pe rolul aceleiași instanțe există Dosarul nr. x/2015* în care reclamantele Comuna Viișoara prin primar și Consiliul Local Al Comunei Viișoara au chemat în judecată pe pârâta B. Viișoara solicitând instanței să constate nulitatea absolută a contractului de închiriere nr. x/15.06.2007, precum și a actelor adiționale încheiate la acest contract de închiriere, respectiv actul adițional nr. x/07.07.2011, actul adițional nr. x/09.08.2012, actul adițional nr. x/13.05.2013 și actul adițional nr. x/15.05.2014 și obligarea pârâtei la eliberarea terenului și predarea acestuia către Unitatea Administrativ Teritorială a comunei Viișoara.

A doua instanță învestită, după declinare. Cauza a fost înregistrată pe rolul Judecătoriei Roșiorii de Vede sub nr. x/2016. Prin Sentința civilă nr. 1124 din data de 3 august 2017 Judecătoria Roșiorii de Vede a admis excepția necompetenței teritoriale a Judecătoriei Roșiorii de Vede și a declinat competența de soluționare a cererii de chemare în judecată formulată de reclamanta Agenția Națională de Integritate, în contradictoriu cu pârâții A., Primăria Comunei Viișoara, Consiliul Local Viișoara, B. Viișoara, în favoarea Judecătoriei Zimnicea, jud. Teleorman. Pentru a pronunța această sentință s-a reținut că, potrivit art. 107 alin. (1) C. proc. civ., cererea de chemare în judecată se introduce la instanța în a cărei circumscripție domiciliază sau își are sediul pârâtul, dacă legea nu prevede altfel. Din cererea de chemare în judecată și actele dosarului reiese ca locul situării imobilului și domiciliul pârâților se află în comuna Viișoara, județul Teleorman, care se află în raza de competență a Judecătoriei Zimnicea, județul Teleorman. Potrivit art. 130 alin. (3) C. proc. civ., necompetența de ordine privată poate fi invocată doar de pârât prin întâmpinare sau, dacă întâmpinarea nu este obligatorie, cel mai târziu la primul termen de judecată la care părțile sunt legal citate. Instanța a apreciat ca întemeiată excepția de necompetență teritorială a Judecătoriei Roșiorii de Vede în soluționarea prezentei cereri, și față de dispozițiile art. 129 alin. (3), art. 130 alin. (3), art. 132, art. 248 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 107 alin. (1) și art. 117 C. proc. civ., a admis-o și a declinat competența de soluționare a cererii în favoarea Judecătoriei Zimnicea, județul Teleorman, aceasta fiind instanța în circumscripția căreia este situat imobilul și își au domiciliul pârâții.

A treia instanță învestită, după declinare. Cauza a fost înregistrată pe rolul Judecătoriei Zimnicea sub nr. x/2016. Prin Sentința civilă nr. 691 din data de 14.11.2017, Judecătoria Zimnicea a admis excepția necompetenței teritoriale invocată de pârâta B. și a declinat competența de soluționare a cauzei privind pe reclamanta Agenția Națională de Integritate, în favoarea Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal. Pentru a pronunța această sentință, Judecătoria Zimnicea a reținut că obiectul cauzei îl constituie anularea actului adițional nr. x/09.08.2012 privind contractului de închiriere nr. x/15.10.2007 încheiat între Primăria Viișoara în calitate de proprietar și B. Viișoara în calitate de chiriaș. Așa cum a arătat reclamanta în acțiunea introductivă, legea aplicabilă este Legea nr. 176/2010, privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, care instituie o competență specială, conferind competența specială instanței de contencios administrativ, cu privire la toate actele juridice încheiate cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese, neinteresând, deci, natura actului. Astfel, a reținut instanța că cererea de chemare în judecată privind anularea actului încheiat cu încălcarea dispozițiilor privind conflictul de interese nu poate avea decât un caracter subsidiar acțiunii de constatare a conflictului de interese, fiind, de altfel, și cauza principală a nulității acestuia. Prin urmare competența materială se determină în raport cu cererea principală, care este acțiunea de constatare a conflictului de interese. Așa fiind, în baza art. 132 C. proc. civ. a admis excepția necompetenței materiale invocată de instanță și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal, aceasta fiind instanța care a soluționat acțiunea privind anularea raportului de evaluare prin care s-a constatat că actul a cărui anulare se solicită a fost încheiat cu încălcarea dispozițiilor privind conflictul de interese.

A patra instanță învestită, după declinare. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București sub nr. x/2016. Prin Sentința civilă nr. 2276 din data de 15 mai 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția de necompetență materială a Curții de Apel București și a declinat competența de soluționare a cauzei formulată de reclamanta Agenția Națională de Integritate, în contradictoriu cu pârâții A., Primăria Comunei Viișoara, Consiliul Local Viișoara, B. Viișoara, în favoarea Judecătoriei Zimnicea. Pentru a pronunța această sentință, Curtea de Apel a reținut că obiectul acțiunii rezultă fără echivoc din cererea de chemare în judecată și constă în constatarea nulității absolute a unui act adițional la un contract de închiriere a unui teren, act adițional ce urmează regimul juridic al contractului principal, în virtutea principiului accesorium sequitur principalem. Contractul de închiriere are ca obiect un teren proprietate privată a autorității administrative. Art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004 asimilează actelor administrative contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică. Rezultă că obiectul acțiunii nu se referă la un act administrativ asimilat, deoarece contractul nu are ca obiect punerea în valoare a unui bun proprietate publică. Așa fiind, competența de soluționare a cauzei nu aparține instanței de contencios administrativ, ci instanței de drept comun, determinate, din punct de vedere material și teritorial conform art. 113 alin. (1) pct. 3 și art. 111 C. proc. civ. Având în vedere considerentele expuse, Curtea a admis excepția de necompetență materială și pe cale de consecință a declinat competența în favoarea Judecătoriei Zimnicea. Ivindu-se conflictul negativ de competență a fost sesizată, în baza art. 135 din C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, pentru soluționarea acestuia.

Înalta Curte de Casație și Justiție, ca instanță competentă să soluționeze conflictul negativ de competență, conform art. 135 alin. (1) C. proc. civ., va stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal. Pentru a hotărî astfel, se au în vedere considerentele arătate în continuare. În ceea ce privește cadrul procesual se constată că, prin cererea dedusă judecății, în temeiul dispozițiilor art. 22 alin. (1) și art. 23 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 reclamanta Agenția Națională de Integritate în contradictoriu cu pârâții A., Primăria Comunei Viișoara, Consiliul Local Viișoara, B. Viișoara, a solicitat anularea actului adițional nr. 1642/9.08.2012 privind prelungirea contractului de închiriere nr. x/15.06.2007. În primul rând se constată că reclamanta a solicitat anularea actului încheiat cu încălcarea dispozițiilor privind conflictul de interese, cerere care are un caracter subsidiar acțiunii de constatare a conflictului de interese, acesta fiind motivul principal al nulității contractului încheiat. Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că cererea dedusă judecății se întemeiază pe dispozițiile art. 23 și art. 24 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative. Potrivit art. 23 din Legea nr. 176/2010: "(1) În cazul unui conflict de interese, dacă au legătură cu situația de conflict de interese, toate actele juridice sau administrative încheiate direct sau prin persoane interpuse, cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese, sunt lovite de nulitate absolută. (2) Acțiunea în constatarea nulității absolute a actelor juridice sau administrative încheiate cu încălcarea obligațiilor legale privind conflictul de interese poate fi introdusă de Agenție chiar dacă persoana în cauză nu mai deține acea funcție. (3) Instanța va putea dispune motivat, pe lângă constatarea nulității absolute, și repunerea părților în situația anterioară." Chiar dacă din înscrisurile depuse la dosarul cauzei fac dovada faptului că în speță se solicită anularea unor acte juridice de drept privat, având ca obiect închirierea unui teren proprietate privată a unei autorități publice, trimiterea expresă a dispozițiilor art. 23 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 la posibilitatea instanței de a dispune repunerea părților în situația anterioară, ca efect al constatării nulității actului juridic, arată cu claritate că în acest caz obiectul reglementării este de natură subsidiară acțiunii de constatare a conflictului de interese. De asemenea, nu pot fi neglijate dispozițiile art. 22 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 potrivit cărora: "Dacă raportul de evaluare a incompatibilității nu a fost contestat în termenul prevăzut la alin. (1) la instanța de contencios administrativ, Agenția sesizează în termen de 15 zile organele competente pentru declanșarea procedurii disciplinare; dacă este cazul, Agenția sesizează în termen de 6 luni instanța de contencios administrativ, în vederea anulării actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind incompatibilitățile". Din interpretarea acestor dispoziții legale rezultă că Agenția Națională de Integritate dobândește calitate procesuală activă în cauzele ce au ca obiect "anularea actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind incompatibilitățile", iar calitatea procesuală pasivă revine persoanei evaluate. Potrivit dispozițiilor art. 24 din același act normativ: "(1) Acțiunile introduse la instanțele de contencios administrativ urmează regulile de competență prevăzute în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, care se aplică în mod corespunzător. (2) Procedura de judecată este cea prevăzută în Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, și se aplică în mod corespunzător, în măsura în care nu există în prezenta lege prevederi derogatorii de la aceasta." Din interpretarea logico-juridică a acestor dispoziții legale rezultă că pentru determinarea competenței materiale și teritoriale se vor avea în vedere dispozițiile Legii nr. 554/2004. Prin urmare, pentru stabilirea instanței competente sunt incidente prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care menționează următoarele: "(1) Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 1.000.000 de RON se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.". Pentru stabilirea competenței materiale, articolul aflat în discuție instituie două criterii de determinare a competenței materiale a instanței de fond, după cum urmează: - criteriul poziționării în cadrul sistemului administrației publice (rangul autorității centrale sau locale) a autorității publice emitente a actului atacat, respectiv căreia îi revine obligația corelativă dreptului legitim invocat de reclamant, în cazul actelor administrative cu caracter general; - criteriul valoric, stabilit pe baza cuantumului impozitului, taxei, contribuției sau datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat, în cazul actelor administrativ-fiscale. Cum, în speță, actul administrativ contestat privește un contract de închiriere încheiat de Primăria Comunei Viișoara cu B. Viișoara, raportat la dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Înalta Curte constată că este vorba de un litigiu privind acte administrative emise de o autoritate publică locală, motiv pentru care competența materială de soluționare a cauzei aparține secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului. Așa fiind, nu pot fi neglijate dispozițiile art. 10 alin. (3) din același act normativ care stabilesc în mod expres că reclamantul se poate adresa instanței de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanța de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepția necompetenței teritoriale. Prin urmare, este de necontestat faptul că reclamanta Agenția Națională de Integritate are calitate procesuală activă, iar, în aplicarea art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, reclamanta a optat pentru instanța de la sediul său, în raza teritorială de competență a Tribunalului București. Având în vedere că reclamanta s-a adresat instanței de contencios administrativ de la domiciliul său, Înalta Curte constată că Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, este instanța competentă material și teritorial să soluționeze cauza de față.

Soluția Înaltei Curți Pentru toate considerentele arătate, în temeiul art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal.