ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3233/2018

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 19 decembrie 2013, reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială Județul Neamț, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Economiei, a solicitat anularea Deciziei nr. 304.239 din 3 octombrie 2013, emisă de pârât și, pe cale de consecință, anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. 280.813 din 25 ianuarie 2013. Prin încheierea de ședință din data de 18 martie 2014 prima instanță a suspendat judecata cauzei până la soluționarea întrebării preliminare formulată în Dosarul nr. x/2013 al Curții de Apel Bacău . Prin încheierea de ședință din data de 15 septembrie 2015 instanța de fond a admis cererea de redeschidere a judecății și a dispus modificarea cadrului procesual pasiv, în calitate de pârât urmând să figureze Ministerul Fondurilor Europene, în locul Ministerului Economiei .

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 151 din 13 noiembrie 2015, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis cererea reclamantei Unitatea Administrativ Teritorială Județul Neamț și a anulat Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. 280.813 din 25 ianuarie 2013, precum și Decizia nr. 304.239 din 3 octombrie 2013, emise de pârâtul Ministerul Economiei.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței pronunțată de instanța de fond, pârâtul Ministerul Fondurilor Europene (succesor în drepturi și obligații a Ministerului Economiei), reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice, a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 3, 5 și 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, în principal, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar, casarea sentinței recurate și, rejudecând cauza, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată. Sub aspectul motivelor de casare reglementate de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 3 și 5 C. proc. civ., se arată că instanța fondului nu a soluționat excepția de necompetență teritorială invocată în termen legal de recurentul-pârât prin întâmpinare. Au fost, astfel, încălcate principiile contradictorialității, dreptului la apărare și dreptului la un proces echitabil, consacrate de art. 6 C. proc. civ. și art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Hotărârea a fost dată cu încălcarea competenței de ordine publică a Curții de Apel București, raportat la dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 22 alin. (1) din contractul de finanțare. Referitor la motivul de recurs reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât critică hotărârea de fond sub aspectul aplicării eronate a dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, fără a lua în considerare faptul că, la momentul emiterii celor două acte administrative, nu mai erau în vigoare dispozițiile O.G. nr. 79/2003. Astfel, prin Nota de constatare și prin Decizia contestate s-a reținut că intimata-reclamantă a restricționat participarea operatorilor economici la procedura de atribuire a contractului de servicii prin impunerea de cerințe minime de calificare nelegale în ceea ce privește capacitatea tehnică a ofertanților. Autoritatea contractantă avea obligația de a stabili criterii obiective, nediscriminatorii și proporționale cu complexitatea și obiectul contractului. Se arată că intimata-reclamantă a încălcat prevederile art. 178 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006 și H.G. nr. 925/2006. În raport de aceste aspecte, recurentul-pârât apreciază că în mod greșit instanța fondului a reținut incidența Deciziei nr. 66/2015 pronunțată de Curtea Constituțională a României, în cauză impunându-se a se efectua analiza legalității actelor administrative în raport de situația de fapt și de drept de la data emiterii acestora. În cazul în care instanța de recurs apreciază ca fiind incidentă această decizie, recurentul-pârât solicită suspendarea pricinii în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., până la soluționarea sesizării adresate Curții de Justiție a Uniunii Europene de către Curtea de Apel Bacău în Dosarul nr. x/2011*.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimata-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Județul Neamț a solicitat respingerea recursului ca nefondat, în esență, reiterând apărările formulate în fața instanței de fond.

Procedura de soluționare a recursului 5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 15 noiembrie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin încheierea din data de 9 mai 2018, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., și a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

Aspecte procesuale În considerarea dispozițiilor O.U.G. nr. 1/2017 și O.U.G. nr. 1/2018, s-a luat act de transmiterea succesivă a calității procesuale a autorității publice pârâte, în final, stând în judecată Ministerul Fondurilor Europene, prin reorganizarea Ministerului Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice. II. Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Cu titlu prealabil, se constată că recurentul-pârât Ministerul Fondurilor Europene, reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice, a expus critici care se încadrează în ipotezele reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., context în care sentința atacată va fi analizată din perspectiva acestor motive de casare, astfel cum s-a reținut și prin concluziile raportului asupra admisibilității în principiu a recursului. Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., recurentul a invocat încălcarea principiilor contradictorialității și dreptului la apărare, prin faptul că instanța fondului nu a soluționat excepția de necompetență teritorială invocată în termen legal de către pârât prin întâmpinarea formulată în cauză. Înalta Curte reține că principiul contradictorialității este unul dintre principiile specifice procedurii civile, reprezentând o componentă a dreptului fundamental la apărare ce constă în dreptul părților aflate pe poziții cu interese contrare de a propune și administra probe și de a pune concluzii în legătură cu problemele de fapt și de drept care interesează dezlegarea pricinii. Corelativ acestui drept, pentru asigurarea respectării sale, instanța de judecată are obligația de a pune în discuția părților toate chestiunile de fapt și de drept apărute în cursul procesului, în baza cărora va soluționa litigiul. În cauză, prin întâmpinarea depusă în termen legal în fața instanței de fond, pârâtul a invocat excepția necompetenței teritoriale a instanței învestite cu soluționarea cererii deduse judecății, raportat la dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 22 alin. (1) din contractul de finanțare, în temeiul cărora, în opinia autorității pârâte, competența de soluționare a cauzei revenea Curții de Apel București. Înalta Curte apreciază a fi fondată critica recurentului privitoare la încălcarea principiului contradictorialității, prevăzut de art. 14 din C. proc. civ., prin aceea că prima instanță nu s-a pronunțat asupra excepției de necompetență teritorială invocată de pârât, în termen legal, și nici nu a fost pusă în discuția părților, aspect relevat de actele procesuale întocmite în cauză. Prin urmare, în cauză este incident motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte apreciind că încălcarea regulilor de procedură privitoare la contradictorialitatea procesului civil a condus la nesocotirea dreptului la apărare al pârâtului, singura reparație posibilă fiind casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe. În ceea ce privește criticile pârâtului relative la incidența motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că sunt fondate, de asemenea. Recurentul a invocat faptul că, prin sentința recurată, instanța de fond a făcut în mod eronat aplicarea în cauză a Deciziei nr. 66/2015 a Curții Constituționale, întrucât O.U.G. nr. 66/2011 reglementează norme de procedură, care sunt de aplicabilitate imediată. Înalta Curte reține temeinicia susținerilor din calea de atac promovată, prima instanță interpretând și aplicând în mod eronat dispozițiile legale în materie. Instanța de fond a dispus anularea actelor administrative contestate, iar întreg raționamentul juridic expus în hotărâre a fost construit, exclusiv, din perspectiva încălcării principiului neretroactivității legii civile, corelativ cu declararea ca neconstituționale a dispozițiilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 prin Decizia nr. 66/2015 a Curții Constituționale. În privința Deciziei CCR nr. 66/2015, se constată că, la pronunțarea acesteia, instanța de contencios constituțional a avut în vedere două diferențe de reglementare de drept substanțial, respectiv cea privitoare la definirea neregulii și cea privitoare la implementarea principiului proporționalității, prin aplicarea corecțiilor/reducerilor financiare aferente proiectelor finanțate din fonduri europene și bani sau fonduri publice naționale aferente acestora, în caz de nerespectare a reglementărilor privind achizițiile. Astfel, s-a reținut că, sub aspectul definirii neregulii, prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai severe față de prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, în sensul că se referă și la potențialitatea prejudicierii bugetului Uniunii Europene și/sau fondurilor publice naționale aferente acestora, printr-o sumă plătită necuvenit. Or, O.G. nr. 79/2003 a definit neregula ca abaterea care prejudiciază (cert, dovedit) bugetul Uniunii Europene. Sub aspectul corecțiilor/reducerilor aplicabile în cazul constatării neregulilor, s-a constatat că dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai favorabile decât cele ale O.G. nr. 79/2003, implementând principiul proporționalității. Aceste considerente ale Curții Constituționale, care au condus la declararea neconstituționalității prevederilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, se bazează pe o analiză comparativă a celor două reglementări naționale succesive. Totuși, dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, sub imperiul cărora s-a încheiat contractul de finanțare și a avut loc acțiunea beneficiarului finanțării considerată neregulă, trebuie interpretate în conformitate cu prevederile regulamentelor europene în vigoare, care au același obiect de reglementare, respectiv Regulamentul nr. 2988/95 al Consiliului și Regulamentul nr. 1083/2006 al Consiliului. Interpretarea conformă impune concluzia că neregula reprezintă orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general. Această definire a neregulii, care se raportează și la prejudiciul potențial, este confirmată de examinarea contextului normativ în care se înscrie, în special, art. 2 pct. 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, precum și obiectivul urmărit prin acest regulament. Rezultă, din aceste considerente, că acțiunile beneficiarului finanțării, socotite nereguli în aplicarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, constituie nereguli și sub imperiul reglementării anterioare, care este conformă cu regulamentele anterior citate, ceea ce determină inexistența unei diferențe între reglementările naționale succesive și, pe cale de consecință, inexistența unui conflict de legi în timp. De altfel, în cazul concret al prezentei spețe, încălcările pe care organul de control le-a constatat în sarcina reclamantei și le-a încadrat în noțiunea de "neregulă", din punct de vedere al dreptului substanțial, sunt reglementate de O.U.G. nr. 34/2006 privind procedura achizițiilor publice, astfel cum acest aspect este menționat și în actele administrative atacate. Totodată, Înalta Curte reține, în acord și cu prevederile deciziei Curții Constituționale, că dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011 sunt aplicabile în speță și din perspectiva stabilirii corecțiilor financiare, fiind mai favorabile celor reglementate de O.G. nr. 79/2003. În privința acestui aspect, al aplicării retroactive a dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, Înalta Curte reține considerentele obligatorii ale Hotărârii Curții de Justiție a Uniunii Europene din 26.05.2016, dată în cauzele reunite C-260/14 și C-261/14, prin care, chiar într-o atare chestiune s-a statuat după cum urmează: "principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, cu condiția să fie vorba despre aplicarea unor reglementări noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere, care trebuie să țină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale". Totodată, Curtea a stabilit că nerespectarea dispozițiilor naționale de către o autoritate contractantă poate constitui o abatere sau neregularitate, în sensul art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006, în măsura în care această nerespectare are sau ar putea avea ca efect prejudicierea bugetului general al Uniunii, prin imputarea unei cheltuieli nejustificate. În speță, contractul de prestări servicii nr. x a fost încheiat în data de 17 septembrie 2009, iar abaterea a fost constatată prin Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare încheiată la 25 ianuarie 2013, sub imperiul O.U.G. nr. 66/2011. Înalta Curte, ținând seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiu, constată că presupusa abatere a fost săvârșită sub imperiul legii naționale - O.G. nr. 79/2003, în timp ce legislația europeană era reprezentată de cele două Regulamente ale Consiliului, amintite deja, iar între legea națională și legea europeană exista o contradicție cu privire la definiția neregulii și măsura care urma să fie luată, ce a fost remediată odată cu emiterea O.U.G. nr. 66/2011. În această situație, judecătorul național are obligația să aplice direct reglementarea europeană și nu este ținut să aștepte o eventuală modificare/abrogare a normei naționale contrare. Prin urmare, Înalta Curte constată că, în speță, judecătorul fondului, în mod greșit, nu a aplicat direct legislația europeană conform căreia, la data săvârșirii abaterii, prejudiciul poate să fie cert sau eventual. Cât privește natura juridică a corecției aplicate, în conformitate cu prevederile Regulamentului nr. 2988/95 și jurisprudența CJUE în cauzele conexate C-260/14 și C-261/14, se reține că aplicarea acestei corecții nu constituie o sancțiune, ci o măsură administrativă dispusă ca o consecință a constatării nerespectării condițiilor necesare pentru obținerea avantajului care rezultă din reglementarea Uniunii, ceea ce face ca avantajul primit să fie nedatorat. Luând în considerare faptul că măsura administrativă a retragerii finanțării afectată de o cheltuială necuvenită nu este nouă, fiind prevăzută și de vechea reglementare (art. 4 alin. (1) din O.G. nr. 79/2003), se poate aprecia că aplicarea corecției, ca expresie a principiului proporționalității, reprezintă un efect viitor al situației juridice (neregulii) apărute sub imperiul reglementării anterioare. În acest sens pledează argumentul că activitatea de constatare a neregulii, în cadrul căreia s-a dispus măsura administrativă a corecției a avut loc sub imperiul reglementării noi, cuprinse în O.U.G. nr. 66/2011. Prin urmare, este întemeiat și motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fapt pentru care va fi admis recursul declarat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, prin Ministerul Finanțelor Publice. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice, va casa Sentința civilă nr. 150 din 13 noiembrie 2015 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și, constatând că prin sentința pronunțată prima instanță nu a intrat în cercetarea fondului cauzei, soluționând-o din perspectiva unilaterală a încălcării principiului neretroactivității legii civile, fără a se raporta și la celelalte motive de nelegalitate a actelor administrative, inclusiv sub aspectul respectării principiului proporționalității, va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.