ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2279/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2016, reclamantul A. a solicitat anularea raportului de evaluare înregistrat sub nr. x din 30 martie 2016 emis de pârâta Agenția Națională de Integritate (A.N.I.), pe considerentul inexistenței unei stări de incompatibilitate reținută în sarcina sa.

Prin Sentința nr. 151/R/2016 din 20 octombrie 2016 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal pronunțată în Dosar nr. x/2016, s-a respins acțiunea în contencios administrativ demarată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate având ca obiect anularea raportului de evaluare înregistrat sub nr. x din 30 martie 2016; fără cheltuieli de judecată.

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamantul A., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a hotărârii atacate, astfel încât instanța de rejudecare să dispună admiterea acțiunii astfel cum a fost formulata în sensul desființării Raportului de evaluare având nr. x din 30 martie 2016 întocmit de Agenția Națională de Integritate la data de 30 martie 2016 în lucrarea nr. 44513/A/II din 11 noiembrie 2014.

3.1. În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

3.1.1. Aspecte de fapt

Prin raportul de evaluare contestat, se reține că recurentul s-ar fi aflat în conflict de interese, întrucât, în calitate de manager al Spitalului de Recuperare Cardiovasculară Dr. B. Covasna a încheiat și semnat cu PFA C. (al cărui titular este unchiul său) Contractul de prestări servicii medicale nr. 110 din 16 iunie 2014, precum și Actele adiționale la contractele de prestări servicii medicale nr. 4385/2012, 3765/2012, 110 din 16 iunie 2014, în valoare totală de 66.600 RON. Se consideră astfel că ar fi încălcat dispozițiile art. 180 alin. (2), (3), (4) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății în forma sa republicată.

Prin sentința atacată, este menținut acest raport de evaluare considerând în esență că sunt aplicabile prevederile art. 178 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, întrucât ar fi îndeplinite cumulativ cele 3 elemente: deținerea funcției de manager de spital de către o persoană; stabilirea unor relații comerciale între spitalul la care persoana în cauză exercită funcția de manager și o societate comercială; la respectiva societate comercială, managerul, o rudă sau un afin de-al său, până la gradul al IV-lea inclusiv să dețină părți sociale, acțiuni sau interese. Prima instanță consideră că art. 178 al Legii nr. 95/2006 se aplică și PFA-urilor, întrucât potrivit Legii nr. 26/1990 și acestea se încadrează în categoria comercianților.

Așa cum a arătat în cererea de chemare în judecată, prin semnarea contractului sau actelor adiționale indicate în raportul de evaluare contestat, recurentul a asigurat în favoarea spitalului menținerea unei relații de colaborare cu dl. dr. C., relație inițiată încă din anul 2012 de managerul din acea perioadă. Colaborarea cu un medic având specialitatea reabilitare medicală (specialitatea d-lui dr. C.) era necesară pentru a se fi îndeplinit condițiile de funcționare a Laboratorului de recuperare medicină fizică și balneologie, aflat în relație contractuală cu CAS Covasna. Fiind confruntat cu un deficit semnificativ de cadre medicale în condițiile creșterii numărului de pacienți, managerul de la acea vreme a considerat necesară folosirea de personal medical detașat, între aceste persoane aflându-se și dl. Dr. C.. Pe de altă parte, din motive manageriale, încă din anul 2012, s-a optat ca medicii să presteze serviciile lor în baza unor contracte de prestări servicii ce s-au încheiat cu fiecare medic în parte.

Pentru desfășurarea activității într-un spital sunt stabilite reguli specifice privind programul de lucru al personalului medical, trebuie avută în vedere activitatea medicului în ambulatoriu, precum și asigurarea serviciului de gardă. Pe de altă parte, a indicat în materialul prezentat pârâtei inclusiv cadrul normativ specific ce trebuia respectat pentru desfășurarea activității de reabilitare medicală în cadrul Spitalului.

Astfel, potrivit cadrului normativ în vigoare (Ordinul Comun al MS și CNAS nr. 619/360/2014 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare în anul 2014 a Contractului Cadru - Anexa 11B1), era impusă prezența medicului de specialitate reabilitare medicală pe toată perioada efectuării serviciilor de reabilitare medicală.

Potrivit acestei reglementări, pentru a intra în relații contractuale cu casele de asigurări de sănătate, furnizorii erau obligați să îndeplinească cumulativ următoarele criterii de selecție: să fie autorizați și evaluați potrivit dispozițiilor legale în vigoare; să facă dovada capacității tehnice de a efectua serviciile medicale de reabilitare medicală pentru a căror furnizare încheie contract cu casa de asigurări de sănătate; să facă dovada că toată durata programului de lucru declarat al cabinetului este acoperit prin prezența unui medic de specialitate reabilitare medicală.

În condițiile unei creșteri a numărului de pacienți pentru genul de servicii medicale prestate de dl. dr. C. în programul normal de muncă în baza contractului individual de muncă (7 ore/zi) și în programul de lucru de 3 ore și jumătate stabilit prin contractul de prestări servicii medicale, acest medic era nevoit să deservească atât pacienții din ambulatoriul de specialitate, cât și pacienții internați în spital la recomandarea medicilor din altă specialitate. Având în vedere faptul că stațiunea Covasna are un renume deosebit care permitea valorificarea oportunității prestării unor servicii de reabilitare medicală, acest gen de servicii a adus încasări suplimentare spitalului.

Din punct de vedere managerial, în lipsa acestor măsuri, respectiv continuarea relațiilor contractuale cu dr. C., nu se putea asigura funcționarea în condiții legale a Laboratorului de recuperare medicina fizică și balneologie între orele 8:00-18:30 și ar fi dus la pierderea unor sume importante de bani din contractul cu CAS, precum și la privarea pacienților de posibilitatea de a beneficia de servicii medicale de recuperare și asigurarea urgențelor. În lipsa unui alt medic de această specialitate, a fost nevoit să mențină relația de colaborare cu dr. C., relație care a adus beneficii financiare importante spitalului, dar și pacienților, respectiv sumele încasate din contractul cu CAS Covasna anuale au fost realizate în procent de 100 %, existând și o depășire a serviciilor contractate cu aproximativ 20% anual, fapt ce arată necesitatea desfășurării acestei activității medicale în cadrul spitalului. Aceste contracte încheiate cu dr. C. au fost dictate de faptul că Stațiunea Covasna se confruntă cu o lipsă acută de medici de specialitate recuperare medicală, multe societăți comerciale de turism balnear având la rândul lor serioase dificultăți în privința funcționării tot din această cauză și, deci, exista riscul ca și medicul C. să plece din unitatea noastră cu consecința suprimării acestei activități importante pentru buna funcționare a spitalului.

3.1.2. Cu privire la respectarea regimului juridic al conflictelor de interese prevăzut de art. 180 (178) alin. (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății

Recurentul a considerat că a respectat pe deplin cadrul normativ în materia conflictelor de interese, astfel cum este reglementat de Legea nr. 95/2006.

Analizând aceste dispoziții legale, rezultă că există conflict de interese în situația în care sunt îndeplinite în mod cumulativ următoarele condiții: existența calității de manager; deținerea de către recurent sau de către rudele ori afinii până la gradul al IV-lea inclusiv de părți sociale, acțiuni sau interese la societăți comerciale ori organizații nonguvernamentale care stabilesc relații comerciale cu spitalul la care recurentul exercita funcția de manager; stabilirea de relații comerciale cu spitalul la care se exercită mandatul de manager.

În ceea ce privește sensul noțiunii de "a stabili", utilizată în cuprinsul textului de lege pentru definirea conflictului de interese, prin aceasta se înțelege acțiunea de determinare/fixare/hotărâre a termenilor contractuali sau de modificare/precizare a acestora (sensul noțiunii prevăzut în Dicționarul Explicativ al Limbii Române).

Astfel, pornind de la condițiile cumulative prevăzute de lege pentru existența conflictului de interese, acestea nu sunt îndeplinite în speță din mai multe puncte de vedere.

Recurentul nu a avut calitatea de manager al spitalului la data încheierii contractelor de prestări servicii dintre Spital și forma de exercitare a profesiei de medic a d-lui dr. C. Relațiile contractuale dintre Spital și dr. C. au demarat cu mult înainte de ocuparea de către recurent a funcției de manager, iar ulterior acestui moment, s-au derulat în aceleași condiții stabilite anterior.

Între spital, prin manager D. și dr. C. a fost încheiat Contractul de prestări servicii nr. x din 11 aprilie 2012 având ca obiect furnizarea serviciilor medicale de specialitate la Laboratorul de recuperare medicina fizică și balneologie. Acest contract a fost prelungit prin Acte adiționale în 30 august 2012, 3 ianuarie 2013 de fostul manager, iar în 30 decembrie 2013 a fost prelungit până la organizarea unei licitații în vederea încheierii unui nou contract, fiind însă menținute condițiile contractuale anterioare, actul adițional fiind semnat din partea Spitalului de către recurent.

De asemenea, între spital prin manager D. și dr. C. a mai fost încheiat Contractul de prestări servicii nr. x/27 aprilie 2012 având ca obiect efectuare gărzi în cadrul Spitalului, secția externă orășenesc Covasna. Acest contract a fost prelungit prin acte adiționale în 21 decembrie 2012 de fostul manager, iar în 30 decembrie 2013 a fost prelungit pentru o lună, fiind menținute și în acest caz condițiile contractuale convenite anterior cu managerul D., actul adițional fiind semnat din partea Spitalului de către recurent. La sfârșitul anului 2013, în toate contractele încheiate cu medicii din cadrul spitalului, a intervenit o modificare a sumei cu care se plătea garda efectuată în ziua de vineri, fiind majorată indemnizația aferentă de la 300 la 400 RON. Așa cum a arătat și în fața primei instanțe, dr. C. nu avea cum să beneficieze de această majorare a indemnizației întrucât programul său de lucru stabilit conform celorlalte contracte încheiate cu Spitalul nu îi permitea să efectueze gărzi în cursul săptămânii și evident nici într-o zi de vineri, gărzile acestuia fiind efectuate numai în zilele de sâmbătă. În consecință, actul adițional la Contractul de prestări servicii nr. x din 27 aprilie 2012 semnat de recurent din partea spitalului nu aducea niciun fel de modificare relației contractuale cu dr. C. în favoarea acestuia din urmă.

Recurentul a mai precizat că între dr. C. și Spital s-a derulat și un contract de muncă, acesta fiind semnat din partea Spitalului tot de către fostul manager.

Conflictul de interese s-ar fi putut ivi doar în cazul în care ar fi încheiat un contract ori ar fi modificat condițiile contractuale preexistente între spital și o societate comercială sau orice altă organizație guvernamentală la care recurentul sau dr. C. sau orice altă rudă/afin a acestuia ar fi avut părți sociale, acțiuni sau interese, raporturile contractuale fiind prezumate într-o asemenea situație ca fiind încheiate în favoarea vreunuia dintre ei și eventual în defavoarea spitalului.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., se arată că este evident că nici recurentul și nici unchiul său nu au deținut și nu dețin în prezent părți sociale, acțiuni sau interese la vreo societate reglementată de Legea nr. 31/1990 sau orice altă organizație nonguvernamentală aflată în vreo relație de colaborare cu Spitalul.

Prima instanță consideră că art. 178 al Legii nr. 95/2006 se aplică și PFA-urilor întrucât potrivit Legii nr. 26/1990 și acestea se încadrează în categoria comercianților. În realitate, atunci când legiuitorul a definit conflictul de interese prin art. 178 al Legii nr. 95/2006 nu s-a referit la categoria comercianților. În mod neechivoc, legiuitorul a definit conflictul de interese sancționând stabilirea unor relații comerciale între spitalul la care persoana în cauză exercită funcția de manager și o societate comercială (sau o organizație neguvernamentală). Evident, dispozițiile prin care este reglementat conflictul de interese sunt de strictă interpretare și aplicare. Dr. C. nu și-a exercitat și nu își exercită profesia de medic în cadrul unei societăți comerciale (și nici în cadrul vreunei organizații neguvernamentale).

Cu atât mai mult sunt greșite reținerile primei instanțe care fac trimitere la prevederile Legii nr. 26/1990 sau la O.G. nr. 44/2008. Potrivit art. 1 alin. (2) din O.G. nr. 44/2008, acest act normativ nu se aplică profesiilor liberale, și nici acelor activități economice a căror desfășurare este organizată și reglementată prin legi speciale. Or, activitatea de medic se poate desfășura (inclusiv într-o modalitate independentă) în conformitate cu prevederile Legii 95/2006.

Împrejurarea că dl. dr. C. avea încheiată o relație de colaborare cu spitalul prin intermediul formei sale de exercitare a profesiei nu este de natură să încadreze situația de fapt în prevederile art. 178 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, întrucât modalitatea juridică în care dl. dr. C. și-a desfășurat și își desfășoară activitatea nu se circumscrie reglementării Legii nr. 31/1990. Textul de lege invocat de emitentul raportului de evaluare se referă strict la societățile comerciale sau la organizațiile neguvernamentale și nu poate fi extins în aplicarea sa la alte forme de organizare juridică cum ar fi PFA, PFI etc.

În acest sens se poate observa și contradicția dintre aspectele reținute de prima instanță în hotărârea atacată, fiind incidente prevederile art. 488 pct. 6 C. proc. civ.

Recurentul mai arată confuzia între entitatea C. persoană fizică autorizată ce are ca obiect de activitate "alte servicii de cazare", identificată cu CUI: x și entitatea fiscală dr. C. - medic primar balneofizioterapeut și recuperare medicală identificată cu CIF: x, confuzie pe care, asemenea pârâtei, o face și prima instanță.

Așa cum a arătat și în fața primei instanțe, relația de colaborare între Spital și dr. C. nu a fost încheiată în baza unui contract încheiat cu entitatea PFA Dr. C. (de fapt o asemenea entitate nici nu există). Este adevărat că în Contractul nr. x/2014 una din părți a fost denumită PFA Dr. C., însă adăugirea PFA a fost inserată din eroare, acest aspect rezultând din identificarea fiscală a entității contractante (CIF x). Distincția este importantă, întrucât entitatea C. persoană fizică autorizată identificată cu CUI x este înregistrată în Registrul Comerțului, pe când entitatea fiscală dr. C. - medic primar balneofizioterapeut și recuperare medicală identificată cu CIF x nu este supusă unei asemenea înregistrări.

Prima instanță face trimitere la informațiile transmise de Oficiul Național al Registrului Comerțului cu privire la faptul că unchiul său C. este titularul "C. Persoană Fizică Autorizată", având număr de ordine la ONRC F14/262/2007 atribuit la 14 iunie 2007. Instanța a omis să indice și coordonatele fiscale ale acestei entități (CUI x, care nu se poate confunda cu CIF x), menținând confuzia, tocmai pentru a justifica încadrarea formei prin care dr. C. își exercită profesia de medic în categoria de comerciant.

Singurul contract de prestări servicii încheiat între spital și dr. C. ce a fost semnat din partea Spitalului de către recurent a fost Contractul nr. x din 16 iunie 2014, contract ce s-a încheiat în urma organizării de către spital a unei licitații; prețul convenit pentru prestarea serviciilor medicale a fost menținut la același nivel stabilit anterior prin Actul adițional din 30 august 2012 la Contractul de prestări servicii nr. x/2012 ce a fost semnat de fostul manager.

Este evident că lipsa oricăreia dintre condițiile prevăzute de lege atrage pe cale de consecință lipsa situației premise pentru existența conflictului de interese. De asemenea, este evident că în speța analizată nu sunt îndeplinite condițiile legale pentru a ne afla în prezența unui conflict de interese.

Pe de altă parte, rațiunea instituirii conflictelor de interese este înlăturarea posibilității unei persoane cu putere de decizie de a-și exercita atribuțiile în vederea urmăririi unui interes propriu și, procedând astfel, să prejudicieze unitatea publică la care își exercită funcția. Scopul reglementărilor Legilor nr. 161/2003 și 176/2010, acte normative amintite în raportul de evaluare contestat, a fost acela de asigurare a unui climat de integritate și de transparență în exercitarea funcțiilor și demnităților publice și de prevenire a corupției, urmărindu-se ca persoanele care ocupă astfel de funcții sau demnități să-și exercite prerogativele doar în scopul pentru care le-a fost conferite, evitând deturnarea acestora printr-o conduită lipsită de orice fundament juridic și străină de realizarea interesului public.

Aceasta este și interpretarea regăsită în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, care a statuat în mod constant că "conflictul de interese se naște dintr-o situație în care oficialul are un interes privat care influențează sau este de natură a influența exercitarea cu imparțialitate și obiectivitate a îndatoririlor sale publice și interesul privat al oficialului include orice avantaj pentru sine sau pentru familia sa, rudele apropiate, prieteni și persoane sau organizații cu care acesta are sau a avut relații de afaceri sau politice (inclusiv orice datorie financiară, civilă în legătură cu acestea)" (Decizia nr. 5805 din 19 iunie 2013).

Stabilirea situației de conflict de interese în cazul său are caracter excesiv față de scopul prevederilor invocate în raportul de evaluare. Nu se poate reține că ar fi acționat în sensul favorizării dr. C. cu care are o relație de rudenie. Medicul C. nu a beneficiat de o situație mai favorabilă în raporturile contractuale stabilite de acesta cu spitalul, după recurentul a preluat funcția de manager. Modificarea indemnizației cu care se plătea garda efectuată în ziua de vineri de la 300 la 400 RON privea întregul corp de medici din cadrul Spitalului, cu observația că în cazul medicului C. mențiunea din contract referitoare la această indemnizație era pur formală, întrucât programul de lucru nu îi permitea acestui medic să efectueze gărzi în zilele lucrătoare și implicit nici într-o zi de vineri (a se vedea Adeverința nr. x din 5 aprilie 2016).

Este incontestabil că lipsa mențiunii din contractul oricăruia dintre medici referitoare la modul în care urma să se remunereze activitatea de gardă în ziua de vineri ar fi fost calificată ca o faptă de discriminare. În concluzie, actul adițional la Contractul de prestări servicii nr. x din 27 aprilie 2012 semnat de recurent din partea spitalului nu a adus vreo modificare relației contractuale cu dr. C., astfel încât nu se poate reține că acesta din urmă ar fi fost favorizat.

În ceea ce privește Contractul de prestări servicii nr. x din 16 iunie 2014, acesta s-a încheiat între Spital și Dr. C. ca urmare a parcurgerii procedurii de achiziție publică, prestările de servicii medicale efectuate în spital fiind recompensate similar cu modul în care erau plătiți ceilalți medici din echipa spitalului și la același nivel cu cel prevăzut în Actul adițional la contractul nr. x din 11 aprilie 2012 în vigoare la data la care recurentul a devenit managerul spitalului, încheierea unui asemenea contract era impusă de necesitatea acoperirii prezenței medicului specialist în reabilitate medicală în intervalului 15 - 18,30. Așa cum a arătat în cererea introductivă, prezența medicului specialist în reabilitare medicală era obligatorie pe toată durata funcționarii bazei de tratament, iar programul bazei de tratament de recuperare din cadrul Spitalului a fost și este 7 - 18,30.

De asemenea, nu se poate reține că ar fi produs vreun prejudiciu unității sanitare pe care a condus-o. Dimpotrivă, colaborarea cu dr. C. a adus importante beneficii Spitalului, fără să fie încălcat cadrul normativ ce reglementează conflictul de interese.

În drept, au fost invocate prev. art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., art. 496 și urm. C. proc. civ.

3.2. Apărările intimatei-pârâte

Intimata-pârâtă Agenția Naționala de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

În mod corect prima instanță a interpretat și aplicat prevederile aplicabile în speță, observând caracterul legal și temeinic al Raportului de Evaluare nr. x din 30 martie 2016.

În motivele de recurs, recurentul-reclamant obiectează, total neîntemeiat, cu privire la faptul că, în speță ar fi incidente prevederile art. 488 pct. 6 C. proc. civ. (hotărârea nu ar cuprinde motivele pe care se întemeiază sau ar cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei), precum și faptul că hotărârea a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii (art. 488 alin. (1) punctul 8 C. proc. civ.), întrucât unchiul său nu și-ar fi exercitat profesia de medic în cadrul unei societăți comerciale sau unei organizații neguvernamentale, iar prin semnarea Contractului și actelor adiționale în speță nu ar fi favorizat cabinetul medical al acestuia.

După cum rezultă din raportul de evaluare contestat, în urma parcurgerii procedurii de evaluare în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 176/2010, din analiza documentației transmise de instituțiile competente, au rezultat elemente referitoare la existența unui conflict de interese în sarcina recurentului-reclamant generate de a încheierea și semnarea, în calitate de manager al Spitalului de Recuperare Cardiovasculară "Dr. B." Covasna, cu PFA C. (al cărei titular este unchiul său) a Contractului de prestări servicii medicale nr. 110 din 16 iunie 2014, precum și a Actelor adiționale la contractele de prestări servicii medicale nr. 4385/2012, 3765/2012, 110 din 16 iunie 2014, în valoare totală de 66.600 RON.

În mod fondat și pe baza unei aplicări temeinice a dispozițiilor legale incidente, instanța de fond a reținut faptul că, faptele săvârșite de către recurent reprezintă o încălcare a prevederilor legale privind regimul incompatibilităților, respectiv a dispozițiilor 178 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, menționat mai sus. Apărările formulate de către acesta nu au nici o relevanță în speță și nu înlătură starea de incompatibilitate, opinie împărtășită în mod fondat și de către instanța de fond.

În ceea ce privește presupusa incidență a dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., se arată că, după cum rezultă din analiza conținutului recursului, acesta nu conține nici un argument în sprijinul acestei incidențe invocate, motivul de recurs nu este motivat și dezvoltat, recurentul neindicând care ar fi motivele contradictorii ori motivele străine de natura cauzei pe care hotărârea recurată le-ar conține, susținerile acestuia reprezentând doar o descriere a situației de fapt. În opinia intimatei, intenția instanței de fond este clară, soluția pronunțată bazându-se pe argumente fondate, pertinente și legale, neexistând motive contradictorii sau străine de natura cauzei.

Referitor la susținerile recurentului privind presupusa încălcare și aplicare greșită a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.) de către instanța de fond, se arată că acestea sunt nefondate.

În ceea ce privește susținerile recurentului potrivit cărora unchiul său C. nu și-ar fi exercitat profesia de medic în cadrul unei societăți comerciale sau unei organizații neguvernamentale, fiind titularul unui P.F.A., astfel încât nu ar fi incidente dispozițiile art. 178 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, care se referă doar la societăți comerciale ori organizații nonguvernamentale, se arată că, după cum și instanța de fond a reținut, potrivit dispozițiilor Legii nr. 26/1990, din categoria comercianților fac parte atât societățile comerciale cât și persoanele fizice autorizate, care înainte de începerea activității economice au obligația de a solicita înregistrarea în registrul comerțului și autorizarea funcționării.

Ca și societățile comerciale, și comerciantul persoană fizică - titular al unui P.F.A. - are ca obiect de activitate exercitarea uneia dintre activitățile enumerate de art. 3 din C. com. considerate ca acte (fapte) de comerț, scopul urmărit fiind obținerea de profit. O persoană fizică autorizată constituie o persoană juridică, care răspunde cu patrimoniul de afectațiune pentru obligațiile sale. Având în vedere aceste aspecte, și P.F.A.-urilor le sunt opozabile dispozițiile art. 178 din Legea nr. 95/2006.

În ceea ce privește susținerile recurentului potrivit cărora prin semnarea Contractului de servicii nr. x din 16 iunie 2014 și a actelor adiționale în speță nu ar fi favorizat cabinetul medical al unchiului său, se arată că generarea conflictului de interese este condiționată de existența unui beneficiu pe care respectiva persoană îl urmărește. Or, în speță existența beneficiului - patrimonial - urmărit de către recurent este evidentă, fiind reprezentat de sumele primite de către C. de la Spitalul de Recuperare Cardiovasculară în schimbul serviciilor prestate, în cuantum total de 66.600 RON prin aceste acte adiționale.

Conflictul de interese este cu atât mai evident în ceea ce privește Contractul de servicii nr. x din 16 iunie 2014. În acest caz, nu se mai află în situația unor acte adiționale la niște contracte încheiate anterior numirii recurentului în funcția de manager, ci a unui contract propriu - zis semnat de către recurent în calitate de manager al Spitalului de Recuperare Cardiovasculară, contract al cărui prestator este PFA Dr. C.

În baza acestui contract, Spitalul de Recuperare Cardiovasculară - reprezentat de recurent - în calitate de beneficiar, se oblige să îi achite prestatorului PFA DR. C., în schimbul serviciilor oferite suma totală de 18000 RON (3000/lună) fără TVA.

După cum a reținut și instanța de fond, faptul că relațiile comerciale dintre cele doua părți ar fi debutat anterior numirii recurentului în funcția de manager, nu înlătură conflictul de interese, întrucât dacă nu ar fi intervenit prelungirea contractelor prin actele adiționale semnate de către recurent, contractele încheiate de managerul anterior și-ar fi încetat valabilitatea. Ca urmare, continuarea relațiilor contractuale din dispoziția recurentului, cu P.F.A.-ul unchiului său atrage în mod evident dispozițiile Legii nr. 95/2006 referitoare la conflictele de interese, menținându-se o stare de fapt din care C. a obținut un beneficiu patrimonial.

În consecință, în speță sunt întrunite în mod cumulativ cele trei elemente care generează un conflict de interese, respectiv: recurentul funcția de manager al Spitalului de Recuperare Cardiovasculară "Dr. B." Covasna; între Spitalul de Recuperare Cardiovasculară "Dr. B." Covasna (reprezentat de managerul A.) și PFA C. s-au stabilit relații comerciale, concretizate prin Contractul de prestări servicii medicale nr. 110 din 16 iunie 2014. precum și prin Actele adiționale la contractele de prestări servicii medicale nr. 4385/2012, 3765/2012, 110 din 16 iunie 2014; C. este unchiul reclamantului (rudă de gradul III).

Recurentul, în calitate de manager, era obligat să manifeste o atitudine neutră, imparțială și obiectivă față de interesele sale de orice natură, fiindu-i interzis să abuzeze în orice fel de poziția pe care o deține și să obțină anumite beneficii pentru rudele sale.

Inspectorul de integritate, a emis un act cu respectarea întocmai a dispozițiilor legale, cu respectarea principiului de drept "ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus" raportat la dispozițiile art. 178 din Legea nr. 95/2006, incidența acestor dispoziții la situația de fapt fiind de necontestat, în ciuda susținerilor nefondate ale recurentului-reclamant.

Regimul incompatibilităților și al conflictului de interese reprezintă unul dintre cele mai importante mijloace de apărare a intereselor publice, interese care trebuie să stea la baza exercitării oricăror funcții publice sau demnități publice, legiuitorul prezumând o stare de pericol derivată din situația de incompatibilitate sau de conflict de interese în care se află persoanele cărora li se aplica aceste reglementari. Scopul declarat al emiterii actului normativ anterior menționat l-a constituit prevenirea și combaterea folosirii abuzive a funcțiilor/demnităților publice.

În drept, au fost invocate C. proc. civ., Legea nr. 176/2010, Legea nr. 95/2006.

3.3. Răspunsul la întâmpinare

Recurentul-reclamant A. a formulat răspuns la întâmpinare, prin care a solicitat înlăturarea apărărilor formulate de intimată, reluând susținerile din cererea de recurs.

Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, a fost fixat termen pentru soluționarea recursului de față.

4.1. Situația de fapt reținută de prima instanță

Prin raportul de evaluare înregistrat la sediul Agenției Naționale de Integritate sub nr. x/30 martie 2016, s-a concluzionat că persoana evaluată, reclamantul A., nu a respectat în cursul exercitării mandatului de manager la o unitate de stat din sistemul de sănătate publică, dispozițiile legale privitoare la regimul juridic al conflictelor de interese.

Reclamantul face parte din categoria de persoane prevăzută de art. 1 alin. (1) pct. 32 din Legea nr. 176/2010, figurând începând cu data de 19 decembrie 2013 ca persoană cu funcție de conducere și de control în cadrul unei unități de stat din sistemul de sănătate publică, activitatea de evaluare efectuându-se începând cu data numirii sale în funcția de manager.

Intimata ANI, pornind de la cele inserate în cuprinsul art. 12 din Legea nr. 176/2010 s-a sesizat din oficiu în vederea evaluării respectării de către reclamant a regimului conflictelor de interese, iar la finalizarea evaluării efectuate în lucrarea cu nr. 44513/A/II din 11 noiembrie 2014, a constatat că acesta, pe durata mandatului de manager, s-a aflat în conflict de interese.

Activitatea de evaluare a cuprins perioada 19 decembrie 2013 (data numirii în funcția de manager) și 22 octombrie 2015, respectându-se astfel cerința reieșită din cuprinsul art. 11 din Legea nr. 176/2010.

Mai exact, prin raportul de evaluare sus-menționat, întocmit în temeiul dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 176/2010, s-a concluzionat că persoana evaluată, A., manager începând cu data de 19 decembrie 2013 al Spitalului de recuperare cardiovasculară "B." din Covasna, așa cum rezultă din Ordinul ministrului sănătății nr. 738 din 19 decembrie 2013 și din Contractul de management nr. x din 7 februarie 2014, a emis, întocmit și semnat în această calitate următoarele acte:

- Actul adițional nr. x/2014 la Contractul de prestări servicii nr. x din 11 aprilie 2012, între C. - Medic Primar Balneofizioterapie și Recuperare Medicală (CIF x), în calitate de prestator și Spitalul de Recuperare Cardiovasculară '"Dr. B." Covasna, în calitate de beneficiar, prin care s-a prelungit durata contractului de la 1 ianuarie 2014 la până la încheierea unui nou contract de prestări servicii prin licitație publică;

- Actul adițional nr. x/2014 la Contractul de prestări servicii nr. x din 27 aprilie 2012, între C. - Medic Primar Balneofizioterapie și Recuperare Medicală (CIF x), în calitate de prestator și Spitalul de Recuperare Cardiovasculară "Dr. B." Covasna, în calitate de beneficiar, prin care s-a prelungit durata contractului de la 1 ianuarie 2014 până la data de 31 ianuarie 2014, și s-a modificat contravaloarea gărzilor efectuate;

- Contractul de servicii nr. x din 16 iunie 2014, între PFA dr. C. (CIF x), în calitate de prestator și Spitalul de Recuperare Cardiovasculară "Dr. B." Covasna, în calitate de beneficiar, reprezentat de manager A., având ca obiect furnizarea de servicii medicale în cadrul secției din str. x nr. 6/A, stabilirea prețurilor, precum și modalitățile de plată;

- Actul adițional nr. x/2015 la Contractul de prestări servicii nr. x din 16 iunie 2014 încheiat între Spitalul în discuție, în calitate de beneficiar, și C. - medic primar, în calitate de prestator, prin care s-a prelungit durata contractului începând cu data de 1 ianuarie 2015 până la data de 31 decembrie 2015.

Potrivit informațiilor transmise de Oficiul Național al Registrului Comerțului, C. - unchiul reclamantului - este titularul "C. Persoana Fizică Autorizată", având număr de ordine la O.N.R.C. F14/262/2007, atribuit în data de 14 iunie 2007.

Prin raportul de evaluare ce face obiectul prezentei cauze, s-a reținut că reclamantul a încheiat și semnat, în calitate de reprezentant al spitalului, cu PFA C., al cărui titular este unchiul său, Contractul de prestări servicii medicale nr. 110 din 16 iunie 2014, precum și Actele adiționale la contractele de prestări cu nr. 4385/2012, 3765/2012 și 110/2014, în valoare totală de 66.600 RON, încălcând astfel dispozițiile art. 180 alin. (2)-(4) și art. 178 alin. (2)-(4) din Legea nr. 95/2006.

4.2. Analiza criticilor invocate prin cererea de recurs

4.2.1. În ceea ce privește motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. (hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază)

Recurentul-reclamant a invocat contradicția între aspectele reținute de prima instanță în considerentele hotărârii atacate.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expuse în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând, raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Aceste cerințe legale sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept.

Totodată, omisiunea primei instanțe de a oferi o motivare, în condițiile art. 425 din C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunțare asupra acțiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv și considerente, ca elemente componente esențiale și obligatorii ale hotărârii judecătorești.

Înalta Curte mai arată și că, în acord cu disp. art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluționarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situația de fapt specifică procesului, iar în funcție de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Or, instanța de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a apreciat că acțiunea este nefondată; Înalta Curte apreciază că sentința civilă recurată respectă disp. art. 22 alin. (2) și art. 425 C. proc. civ.. Astfel, prima instanță a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, fiind clare rațiunile avute în vedere de instanță. De altfel, se constată că prin argumentele aduse de recurent pe această cale se invocă în esență o eventuală greșită interpretare și aplicare a legii, aspecte ce vor fi verificate în cadrul motivului de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. invocat în cuprinsul recursului, dar existența unei contradicții logice în considerente nu poate fi reținută raportat la sentința atacată.

Astfel, așa cum s-a statuat în prg. 20 al Deciziei pronunțate în Cauza Gheorghe Mocuța împotriva României:

"În continuare, Curtea reiterează că, deși articolul 6 § 1 obligă instanțele să își motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligația de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanțele trebuie să răspundă la argumentele esențiale ale părților, dar măsura în care se aplică această obligație poate varia în funcție de natura hotărârii și, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanțelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanță a pronunțat o hotărâre motivată și nu există niciun element care indice caracterul arbitrar al modalității în care instanța a aplicat legislația relevantă pentru faptele cauzei.

Ca urmare, motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., este nefondat.

4.2.2. În ceea ce privește motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. (hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material).

În drept, problema dedusă judecății este aceea dacă au fost sau nu încălcate prevederile art. 180 alin. (2), (3) și (4) din Legea nr. 95/2006 (devenite art. 178 alin. (2), (3) și (4) după republicare), conform cărora:

"(2)Constituie conflict de interese deținerea de către manager persoană fizică, manager persoană juridică ori reprezentant al persoanei juridice de părți sociale, acțiuni sau interese la societăți reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, ori organizații nonguvernamentale care stabilesc relații comerciale cu spitalul la care persoana în cauză exercită sau intenționează să exercite funcția de manager. Dispoziția de mai sus se aplică și în cazurile în care astfel de părți sociale, acțiuni sau interese sunt deținute de către rudele ori afinii până la gradul al IV-lea inclusiv ale persoanei în cauză.

(3) Incompatibilitățile și conflictul de interese sunt aplicabile atât persoanei fizice, cât și reprezentantului desemnat al persoanei juridice care exercită sau intenționează să exercite funcția de manager de spital.

(4) Dacă managerul selectat prin concurs ori reprezentantul desemnat al persoanei juridice selectate în urma licitației publice se află în stare de incompatibilitate sau în conflict de interese, acesta este obligat să înlăture motivele de incompatibilitate ori de conflict de interese în termen de 30 de zile de la apariția acestora. În caz contrar, contractul de management este reziliat de plin drept. Ministerul Sănătății sau, după caz, ministerul, instituția publică sau primarul unității administrativ-teritoriale, primarul general al municipiului București sau președintele consiliului județean, după caz, semnatare ale contractului de management, vor putea cere persoanelor în cauză despăgubiri, conform clauzelor contractului de management."

După cum rezultă din analiza dispozițiilor mai sus citate, existența conflictului de interese este condiționată de întrunirea cumulativă a trei elemente:

- deținerea funcției de manager de spital de către o persoană fizică, o persoană juridică sau un reprezentant al persoanei juridice;

- stabilirea unor relații comerciale între spitalul la care persoana în cauză exercită funcția de manager și o societate comercială sau o organizație neguvernamentală;

- la respectiva societate comercială/organizație neguvernamentală, managerul, o rudă ori un afin de-al său, până la gradul al IV-lea inclusiv să dețină părți sociale, acțiuni sau interese.

Un prim argument al recurentului-reclamant, în sprijinul admiterii recursului său, este acela că nu a avut calitatea de manager al spitalului la data încheierii contractelor de prestări servicii dintre spital și forma de exercitare a profesiei de medic a d-lui dr. C., deoarece relațiile contractuale au demarat cu mult înainte de ocuparea de către recurent a funcției de manager, iar ulterior acestui moment, s-au derulat în aceleași condiții stabilite anterior, fiind doar prelungite prin acte adiționale.

Înalta Curte constată că, astfel cum a reținut și instanța de fond, faptul că relațiile contractuale dintre spital și medicul C. ar fi debutat anterior numirii recurentului-reclamant în funcția de manager nu înlătură conflictul de interese, întrucât pe durata mandatului său a intervenit prelungirea contractelor prin actele adiționale semnate de către recurent, iar fără încheierea actelor adiționale respective, contractele încheiate de managerul anterior și-ar fi încetat valabilitatea. Ca urmare, ca efect al semnării acestor acte adiționale, a avut loc continuarea relațiilor contractuale din dispoziția recurentului.

Ca atare, nici apărarea recurentului în sensul că prin actele adiționale au fost menținute condițiile contractuale anterioare nu este relevantă, deoarece textul legal nu distinge între nașterea sau menținerea unui raport contractual, referindu-se generic la desfășurarea de relații contractuale.

Recurentul a invocat, apoi, faptul că nici el, nici unchiul său nu au deținut și nu dețin în prezent părți sociale, acțiuni sau interese la vreo societate reglementată de Legea nr. 31/1990 sau orice altă organizație nonguvernamentală aflată în vreo relație de colaborare cu spitalul.

Practic, se pune problema de drept a calificării formei juridice în care a activat cocontractantul C. la momentul semnării actelor adiționale.

Din cercetarea cuprinsului actelor adiționale și a modului în care s-a identificat medicul C. în cuprinsul acestora, Înalta Curte reține că în toate actele încheiate, acesta a fost denumit fie PFA C. CIF x, fie direct C. CIF x.

Înalta Curte apreciază că prima instanță a considerat în mod greșit că prevederile art. 178 al Legii nr. 95/2006 se aplică și contractelor mai sus menționate întrucât potrivit Legii nr. 26/1990 și acestea se încadrează în categoria comercianților.

În argumentarea acestei greșeli de raționament, Înalta Curte pornește de la prev. art. 1 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 44/2008, care stabilește următoarele:

"(1) Prezenta ordonanță de urgență reglementează accesul la activitățile economice din economia națională astfel cum sunt prevăzute în Codul CAEN, procedura de înregistrare în registrul comerțului, de autorizare a funcționării și regimul juridic al persoanelor fizice autorizate să desfășoare activități economice, precum și al întreprinderilor individuale și familiale.

(2) Prezenta ordonanță de urgență nu se aplică profesiilor liberale, precum și acelor activități economice a căror desfășurare este organizată și reglementată prin legi speciale."

Or, activitatea desfășurată de medici este reglementată prin lege specială, respectiv prin dispozițiile din Legea nr. 95/2006, care la art. 386 alin. (3) stabilește că "medicii care au obținut certificatul de membru al CMR pot desfășura activități medicale potrivit pregătirii profesionale în sistemul public de sănătate sau/și în sistemul privat, fie ca angajați, fie ca persoană fizică independentă pe bază de contract. Calitatea de persoană fizică independentă se dobândește în baza certificatului de membru al CMR și a înregistrării la administrația financiară în a cărei rază domiciliază medicul. În condițiile legii, medicii pot înființa și cabinete de practică medicală."

Pe de altă parte, este greșită calificarea de plano a oricărei persoane fizice autorizate ca desfășurând activitate comercială față de considerentele Deciziei nr. 869/2015 a Curții Constituționale, care a statuat următoarele:

"17. (...) Calificarea unei persoane fizice ce desfășoară o activitate economică autorizată ca fiind "comerciant" presupune o analiză de la caz la caz, în funcție de particularitățile fiecărei spețe, de către instituțiile/autoritățile publice competente, în raport cu coordonatele cuprinse în legislația în materie; spre exemplu: art. 6 din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ., publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 10 iunie 2011, cu modificările și completările ulterioare, Legea nr. 26/1990 privind registrul comerțului, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 49 din 4 februarie 1998, cu modificările și completările ulterioare, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 44/2008 privind desfășurarea activităților economice de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale și întreprinderile familiale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 328 din 25 aprilie 2008.

Ca urmare, prima instanță trebuia să facă în concret o analiză a specificului activității derulate de medicul cu care s-au încheiat actele adiționale, pentru a verifica dacă poate fi considerată activitate/relație comercială.

Or, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut doar o apreciere generică cu privire la calitatea de comercianți a persoanelor fizice autorizate, raportat la obligația de a se înscrie în registrul comerțului conform O.U.G. nr. 44/2008, neobservând tocmai exceptarea acestei categorii a medicilor de la prevederile ordonanței mai sus amintite.

Făcând această analiză în concret, Înalta Curte reține că modalitatea juridică în care medicul cocontractant și-a desfășurat și își desfășoară activitatea nu se circumscrie reglementării Legii nr. 31/1990, neputând fi circumscrisă unei activități comerciale.

Textul de lege invocat de emitentul raportului de evaluare se referă strict la societățile comerciale sau la organizațiile neguvernamentale și nu poate fi extins în aplicarea sa la alte forme de organizare juridică cum ar fi PFA, PFI etc. decât în urma unei analize care să stabilească similitudinea între activitatea desfășurată și cea specifică comerțului; or, din lecturarea dispozițiilor Legii nr. 95/2006, reiese că activitatea medicală ca atare este supusă unor reguli și rigori precise, fără a avea un scop lucrativ, fiind exclusiv o opțiune a legiuitorului cu privire la forma juridică de desfășurare a activității medicilor ca și persoane fizice autorizate.

Ca urmare, activitatea desfășurată de medic nu poate fi asimilată nici activității desfășurate în cadrul unei societăți comerciale și nici celei desfășurate în cadrul vreunei organizații neguvernamentale. În concluzie, împrejurarea că medicul avea încheiată o relație de colaborare cu spitalul prin intermediul formei sale de exercitare a profesiei nu este de natură să încadreze situația de fapt în prevederile art. 178 alin. (2) din Legea nr. 95/2006.

Cât privește așa zisa confuzie între entitatea C. persoană fizică autorizată ce are ca obiect de activitate "alte servicii de cazare", identificată cu CUI: x și entitatea fiscală dr. C. - medic primar balneofizioterapeut și recuperare medicală identificată cu CIF: x, aceasta nu este relevantă, în actele adiționale ce fac obiectul prezentei cauze fiind menționat medicul C. cu CIF x.

Cum lipsa oricăreia dintre condițiile prevăzute de lege atrage pe cale de consecință lipsa situației premise pentru existența conflictului de interese, rezultă că în speța analizată nu sunt îndeplinite condițiile legale pentru a ne afla în prezența unui conflict de interese.

Toate celelalte aspecte de fapt invocate în recurs, dincolo de împrejurarea că nu reprezintă veritabile critici de nelegalitate, nu au relevanță sub aspectul normei de drept ce se impunea a fi interpretată în cauză (faptul că medicul nu a beneficiat de o situație preferențială în raport de ceilalți medici; faptul că nesemnarea actelor adiționale ar fi produs o discriminare a unchiului său în raport de ceilalți medici; încheierea Contractului nr. x din 16 iunie 2014 ca urmare a parcurgerii procedurii de achiziție publică; necesitatea acoperirii prezenței medicului specialist în reabilitare medicală în intervalul 15.00 - 18.30; lipsa unui prejudiciu produs unității sanitare).

În concluzie, se constată caracterul fondat al recursului declarat de reclamant, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

4.3. Temeiul procesual al soluției date recursului

În temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul; va casa sentința recurată și, rejudecând, va admite acțiunea și va anula Raportul de evaluare înregistrat sub nr. x/30 martie 2016.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A. împotriva Sentinței nr. 151/R/2016 din 20 octombrie 2016 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal pronunțate în Dosar nr. x/2016 în contradictoriu cu intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate.

Casează sentința recurată și, rejudecând:

Admite acțiunea.

Anulează Raportul de evaluare înregistrat sub nr. x din 30 martie 2016.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 23 aprilie 2019.

Procesat de GGC - LM